试论强化刑事立案监督

发布日期：2004-08-28 文章来源：互联网

    刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督。它是刑事诉讼法律监督的重要内容之一，是刑事诉讼法修改后国家对侦查和检察两机关宪法性权力的一次再分配，即其在取消了检察机关对一部分案件的侦查权力的同时赋予了检察机关的一项新的法律监督职能――刑事立案监督权，使检察院作为国家法律监督机关的地位得到了进一步的强化和明确。

    一、法律依据及实践成效

    《中华人民共和国刑诉诉讼法》第八十七条对立案监督作出了明确的规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施若干问题的规定》第二条第7项、《人民检察院刑事诉讼规则》第十章第一节均是立案监督的法律依据。此外，最高人民检察院还针对立案监督在实践中遇到的问题作出了批复并于二000年印发了《人民检察院立案监督工作问题解答》（以下简称《解答》），《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十四条也对立案监督作出了规定。

    在实践中，基层检察机关依法履行刑事立案监督职责，取得了一定的成效。据统计，1997年全国检察机关共受理立案监督案件5019件，要求公安机关说明不立案理由4265件，经审查认为不立案理由不成立而通知立案3717件，公安机关接通知后已立案3541件。这些数字虽然不算小，但这是一个绝对数，假若把这一数字平摊到全国各基层检察院，数字是很小的。这说明这项工作还需进一步加强。

    二、立法缺憾及强化思考

    立案监督工作进展不是太大，这与立法上存在的缺憾和实践中存在的亟待解决的问题有关，这些问题笔者认为有必要提出来，并和大家一并探讨。

    首先是立案监督案件来源的被动性。

    刑事立案监督的立法目的是防止公安机关有案不立、有罪不究，防止行政机关有法不依、以罚代刑，从而有效维护社会秩序、充分保障被害人的权利。但在实践中，检察机关的立案监督活动却太过被动，检察机关立案监督案件的来源主要有三个渠道：第一是群众的控告、申诉；第二是在办案过程中发现；第三是实践中通过与公安机关订立协议定期进行执法监督。从表面看来渠道较多，涉及面也很广，但实际操作却相当被动。公安机关立案的案件，其中相当一部分以行政处罚或者劳动教养结案，当然大部分确属不构成犯罪，但确有一些属违法处理，实际构成犯罪的当事人得到了从轻处罚，对大多数无相关受害人的案件，譬如非法持有伪币、容留他人吸毒案件，不可能有人提出什么申诉、控告；而有些即便是有相关的受害人，如故意伤害案件的受害方，出于对法律或是自身权利的不了解，也或心存顾忌，也未必就会举报、申诉，对此检察机关人员也就无从知晓了。实践中能以第二种渠道成案的是微乎其微。至于第三种渠道，在实践中由于检察院对公安机关的行政执法行为没有强行监督权力，只能在征得公安机关同意并事实上是在其安排之下方可查阅其行政处罚材料，但并非所有未立案的案件均制作为书面材料，同时检察机关对其所接触的材料是否全面也不得而知。

    此外，对于公安机关立而不侦，事实上将案件搁置的情况，检察机关如何监督，我们尚不能找到法律依据。

    因此在立案监督实践中，常有人以做“无米之炊”来形容检察机关的境地。

    其次是立案监督的条件问题。

    依照《解答》的通知精神，对立案监督的条件应从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件。笔者认为这又给司法实践带来了一定的难度，以检察机关发现公安机关仅使共同犯罪中的部分人进入刑事诉讼法程序的情况为例，检察机关对此仅有二种选择：一、对共同犯罪案件案件中，部分被告人已被判决有罪；对另一部分共同犯罪人应当立案侦查而不立案侦查的可适用立案监督程序。二、应通过追捕予以解决。这均有一前提即凭现有证据已足以判断另一部分人能够逮捕甚或能够起诉、判刑。而仅通过公安机关提请批准逮捕一部分人的案卷材料判断出另一部分人应逮捕的机率又有多大？根据最高人民检察院的司法解释，人民检察院在审查批捕阶段并无侦查权，那么检察机关除了毫无法律效力的询问便无计可施了，因此检察机关很有可能就此与一个重要的立案监督线索失之交臂了，这也正是造成笔者在前面所提及的在办案工作中发现立案监督难度的重要原因之一。同样，对于群众举报、申诉的材料也不可避免地存在这一问题。

    再次是立案监督的事实成效问题。

    立案监督的真正目的是保证所有应当公诉的刑事案件都能经过法定的程序。在司法实践中通过立案监督程序的执行，公安机关最终立案，但立案之后呢？我们可以从《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十六条找到：“人民检察院通知公安机关立案的，应当依法对通知立案的执行情况进行监督。”但具体如何实施监督？《公安机关办理刑事案件程序规定》第162条明文规定：公安机关受理案件后，对需要立案的，由接受单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，予以立案。立案后，经过侦查、破案、侦查终结等刑事诉讼程序，对于构成犯罪的应移送检察机关审查起诉；不构成犯罪的，该“规定”第一百六十九条中明确“需要撤销案件的，办案部门应当制作撤销案件报告，报县级以上公安机关负责人批准”。可见通过检察机关提起的立案监督程序，使得本已退出刑事诉讼程序的案件重新回到了程序之内。如果公安机关在立案之后自行撤案，依照《解答》的通知精神，检察机关可以发出纠正违法通知书。但在实践中，公安机关更有可能的是对案件采取“立而不侦”的态度，或者形式上作了立案决定，而实质上不进行侦查（这事实上等于已退出诉讼程序），检察机关该如何监督？如果公安机关既不退出刑事诉讼程序，又不积极侦查，把案件挂起来，又如何监督？依照《解答》的通知精神，检察机关应跟踪监督，防止监督流于形式，但其措施仅为经常督促，或由上一级检察院督促同级公安机关纠正。因而事实上，我们仅能以督促保证立案监督的效果，而并不能找到明确的法律依据，以最高检察机关这方面的两个“督促”规定在实践中又能起到怎样的作用？在实践中我们急需更为有力的法律依据。

    最后是检察机关与公安机关的法律定位及关系问题。

    虽然检察机关的法律监督职能以宪法的明文规定确立，但在实践中检察机关的立案监督工作却有着无比的艰辛。以我院今年立案监督的1件3人的一起聚众斗殴案为例：公安机关以周某等三人寻衅滋事且情节较轻处以劳动教养一年的行政处罚，经过我院的立案监督程序，公安机关最终以三犯罪嫌疑人涉嫌聚众斗殴立案。但在这一过程中，从一开始与公安机关的多次协调达成查阅治安材料的制度、到对公安机关近600件材料进行审查，到向公安机关送达《说明不立案理由通知书》，我们遭到了许多的误解与不公，当然，这与一些公安干警对立案监督工作的认识不同有关。但更关键的在于侦检关系的宪法定位在诉讼法程序中未得到有效落实。从法理上来讲，检察机关拥有监督职能，这一监督职能应是单向的职能。但实践中，检察机关除了这一监督职能外，还与公安机关有着双向的互相协作、互相制约的关系，而公安机关无论在社会影响力还是社会待遇都远胜于检察机关，且法律对于立案监督的规定不具体，这就立案监督工作举足维坚。因此立案监督工作的规范化不仅需要检察干警长期的不懈努力而且更需要立法的不断完善。

    三、强化设想

    首先，从立法上保证立案监督的来源。改变检察机关立案监督来源的被动状况，应通过立法具体规定检察机关在开展立案监督方面的一些职权。一方面可以规定备案审查制度，即检察机关除了对部分案件拥有审查逮捕权，还应对公安机关治安处罚、劳动教养等拥有知晓权，公安机关在对尚不构成犯罪的人进行行政处罚的同时应报送检察机关备案。另一方面从立法上保证检察机关对公安机关整个侦查过程的监督，对公安机关立案之后是否采取切实可行的措施进行侦查并及时结案进行同步的监督。因为立案监督并不是孤立存在的，只有对立案后的侦查过程进行全面的监督，才能使立案监督工作得到有效的发挥。

    其次，授予检察机关对立案监督后的同步侦查权，同时降低说明不立案理由及通知立案的条件。依据《公安机关办理刑事案件程序规定》“认为有犯罪事实需要追究刑事责任，且属于自己管辖的，应予立案”。可见公安机关的立案条件是比较低的，即认为有犯罪事实存在且需要侦查的，都应该立案。而是否需要经过刑事诉讼程序，提请逮捕、起诉、交付审判则是在公安机关立案之后的任务。因此，提高立案监督的要求固然给司法实践带来一定的操作性，其避免了实践中可能出现的公安机关在检察院立案监督后立案不予侦查直接报捕而不达批捕条件的被动情况，但事实上这一要求不符合法律规定，同时也导致了一部分案件事实上处于无人监督的状态。笔者认为改变实践中立案监督的被动状况，应从立法上授予检察机关对通过立案监督程序立案的案件的侦查权，即检察机关对立案监督的案件可监督公安机关进行侦查，在公安机关不予侦查的情况下，可自行侦查；同时可依据法律规定对公安机关不予侦查的原因进行调查，可通过发纠正违法通知书、检察建议等方式追究有关人员的责任；如涉嫌徇私舞弊的可依《刑法》第402条及刑事诉讼法第18条第2款规定，由检察院立案侦查，追究刑事责任。

    最后，应提高检察机关的法律地位。目前，检察机关的实际地位远不如公安局、法院，这给立案监督工作也带来了一定的障碍；同时，如前所述，检察机关在立案监督工作中的许多困难实际是来自公安机关认识偏差等原因，因此在实践中，仅仅依靠检察机关加强宣传是不够的，仅仅依靠检察机关与公安机关不断协商建立各种联系制度也缺乏执行力，只有从法律上保证检察机关作为监督机关在一定情况下的拥有强制力并以法律的形式确认不执行监督要求的法律后果才能改变目前的被动状况。

    以上笔者对当前立案监督工作的一点浅见，不当之处，请予指正。

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