初探我国财产申报制度与预防职务犯罪

　最近，我国成立了国家预防腐败局同时提出：“财产申报制度正在抓紧研究之中，将适时建立。”[1]笔者对此不敢完全苟同。因为在我国，早在1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，要求国家干部必须申报自己的家庭财产；2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，进一步要求高级干部申报家庭财产。这些表明我国干部财产申报制度的雏形已经存在。

　　笔者认为，我国的财产申报制度不是没有，现行的财产申报制度具有很大的局限性，存在诸多的缺陷，以至于影响到它的作用发挥。现行的干部收入申报制度的重大的缺陷是：该制度只有申报，无公开，更缺乏法律问责。实践证明，作为预防腐败利器的财产申报制度，仅仅只有财产申报制度，而缺乏利用信息公开手段对其所申报的财产进行适时、适当的公开制度，是无法对其进行法律监督和制约，那么财产申报制度预防职务犯罪、遏制腐败的作用就将是毫无价值。

　　因此，本文借鉴国外相关财产申报法律制度与经验，从分析现有干部收入申报制度的利弊角度出发，就重新构建我国现行收入申报制度，提出用现代信息公开的手段完善我国财产申报制度之关键——财产公开制度，并将其法治化的构想，提出一些粗浅的思考，以求教同仁，以期对完善我国财产申报和财产公开制度起到抛砖引玉的作用。

　　一、国外财产申报制度的概况与特点

　　众所周知， 就世界范围而言，财产申报制并不是新鲜事物。1883年英国议会通通过了《净化选举，防止腐败法》。这是世界上第一部有关财产申报的法律。1978年美国通过了《政府行为道德法》，明确规定官员均需申报财产。20世纪七八十年代，泰国，墨西哥，新加坡，韩国，俄罗斯，尼日利亚等国也都不约而同地实施了财产申报制度。1989年，美国众议院议长赖特因先后69次违犯国会有关财产收入的法规而被迫辞职。韩国于1993年推出此项制度后影响巨大，仅一个月工夫，当时的韩国大法院院长金德柱、检察总长朴钟吉等一大批高官就因腐败行为暴露而先后辞职。[2]由此可见，财产申报制度已成为许多国家从源头遏制腐败的利器。

　　纵观世界各国建立的财产申报制度，一个重要的亮点就是，不仅要求政府官员（公务员）财产申报，而且必须公开。正因为如此，财产申报、公开制度被通常称作一项“阳光法”。其主要特点有：

　　（一）政府官员（公务员）财产申报、公开有法可依

　　世界许多国家都制定和颁布了要求政府官员（公务员）申报财产的法律，在其法律中都明确规定了财产申报制度的基本内容。一般都包括财产申报对象、财产申报时间、财产申报内容、对财产申报违法处罚等方面，既全面，又具体，便于操作和执行。如1978年，美国政府颁布了《政府官员行为道德法》，1989年，又修订为《道德改革法》是美国官员财产申报制度的依据。它规定：总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还必须包括其配偶或受抚养的子女的有关情况。

　　捷克政府通过一项法案，对官员财产申报作出严格规定。根据法案，这些官员在任职和离职前必须公开包括配偶在内的家庭财产情况。

　　台湾地区‘立法院’于1993年6月通过了第一部“阳光立法”《公职人员财产申报法》，共十七条，并于1993年8月20日通过《公职人员财产申报法施行细则 》、《公职人员财产申报资料审核及查阅办法》

　　（二）强化法律监督，推行政府官员财产公开制度。

　　当前，世界大部分国家预防职务犯罪、遏制腐败的通行的做法不仅要求政府官员财产申报，更注重加大推行政府官员（公务员）向社会公布财产状况，接受公众舆论媒体的监督，是对财产申报制度作用的进一步落实，各国对政府官员 “财产公开”的范围、内容都有法律的明确规定，

　　早在1776年瑞典就开放了政府记录， 瑞典公民就有权查阅官员直到首相的财产与纳税状况，公民不仅有权查询政府的公务执行情况，同时还可以查阅官员甚至首相的财产与纳税情况，这类似于现代财产申报与财务公开制度。

　　美国《廉政法》规定，政府官员的财产申报单可供新闻机构和公众查阅；韩国国会1993年5月通过了“公职人员财产登记制度”，规定必须向社会公布财产。

　　法国1998年出台的《政治家生活资金透明度法》规定，公职人员必须依法对其拥有的财产状况，包括财产数量、来源、增减等情况向指定的监察机关作出报告，以接受审查和监督。

　　香港特区政府也依法公布官员的利益申报资料；台湾地区要求财产公布项目至少包括房屋﹑土地﹑证券﹑储蓄。台湾军人亦应比照办理。

　　墨西哥2002年在互联网上建成“政府公务员个人财产申报接受和处理系统”。公务员可通过网络向该系统发送个人财产资料完成申报，那些不具备上网条件的公职人员，可提交附有个人签名的打印文本。[3]

　　2001年，日本实施了《情报公开法》，要求国家公务员必须增加透明度；2002年，墨西哥通过了《信息公开法》，要求国家公务员公开自己的收入状况；2003年，韩国总统公布了《公务员保持廉洁行动纲领》，全面要求公务员进行财产申报；现在许多国家，官员财产申报都属于信息公开法律体系的重要内容。[4]

　　到本世纪，各国不仅是强制官员（公务员）必须上任、在职的期内必须依法进行财产申报，并加大对官员财产公开的力度，制定更加相应的法律，以约束官员财产申报的行为，强化法律监督。

　　（三）明确问责制，对不依法申报、公开财产的行为进行严厉惩处

　　各国政府都把以权谋私作为廉政法制约的主要内容，在制定要求政府官员申报财产的法律中，除强制政府官员必须财产申报与公开的法律规定外，还有明确规定了不申报，不公开或瞒报、少报等违法行为的法律后果，其规定是相当具体、明确，处罚的也是非常严厉。一般除了规定比较重的剥夺人身自由权利的刑罚外，同时还要在经济上给予处罚。

　　在各国的有关法律和法规中，对公职人员的住房、用车、医疗、公务接待等待遇一般都有 严格的规定，一旦违反就要受到相应的处罚。同时，各国还对公职人员亲属的违法行为进行严厉打击。

　　美国政府制定的《廉政法》规定：政府有关官员必须填写财产和收入申报单，申报单由廉政办公室审查，一旦发现有违法收入，立即处理，逾期不报，将被司法机构起诉。美国法典和《政府道德法》对违反利益冲突规定的行为和财产申报中的违规行为规定了严厉的处罚措施。对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，各单位可对当事人直接进行处罚。司法部可对当事人提出民事诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款。对故意提供虚假信息的人，可提出刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。违反利益冲突法的规定、参与与其经济利益有关系的事项的行为，判处1万美元以下的处罚或2年以下的监禁，或两项并处。[5]

　　德国规定，公务员接受礼品不能超过50马克，否则就要受到不同程度的纪律处分，其中包括警告、严重警告和开除公职。此外，德国政府从刑法角度制定条例，严厉处罚在经济活动中违法的官员，例如公职人员在政府招标过程中违反自己的职责，让给自己好处的某投标方中标，这种受贿行为就要受到刑法的制裁。处罚的第一个等级是坐牢3年（如果当事者是法官就要坐牢5年），第二个等级是坐牢10年，同时还要罚款。罚款数额根据情况从公务员一个月的工资额至10年的工资额之内判定。

　　英国规定，公务员有贪污受贿、滥用政府基金行为的即被开除，并丧失领取退休金资格，构成犯罪则予以刑事处罚。

　　行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。公务员接受金钱、珠宝、家用电器、特殊（低利息）贷款、免费旅行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。公务员如果被指控受贿，罪名成立，将立即被免职。 [6]

　　上述国际反腐的相关法律规定与实践的成功经验都表明：政府公务员财产申报制度是一项行之有效的预防职务犯罪和遏制腐败措施。其中，财产申报、财产公开、问责惩处是一个完整的廉政监督链条，缺一不可，也是预防职务犯罪、遏制腐败的精髓所在。实践证明，只有三者完美的结合，才能真正做到从源头上有效的预防职务犯罪和遏制腐败。由此，笔者认为，这些法律规定以及成功的实践经验，都是值得我们认真研究总结，值得我国即将推行和完善的公务员（或政府官员）财产申报公开制度借鉴。

　　二、我国财产申报制度的现状与缺陷

　　我国一直重视预防职务犯罪和遏制腐败工作，早在1994年，《财产收入申报法》就已经列入全国人大常委会立法项目，只是“当时由于技术手段无法满足要求等种种原因”没有继续下去。1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，要求国家干部必须申报自己的家庭财产。2001年6月15日，中纪委、中组部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，（上述《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》以下均简称为《规定》）进一步要求高级干部申报家庭财产。[7]由于目前所颁布的申报规定仅针对收入申报，且仅仅要求县处级以上的领导干部申报收入，即使申报财产也仅仅只是模糊概念的家庭财产，更没有就财产申报后是否公开？如何公开等作明确规定和建立制度，因此，收入申报制度完全仰仗于公务员的自觉性，同时缺乏必要的财务制度配套的监督体系，无论是规定本身，还是其实际执行过程中逐渐显现出以下的缺陷：

　　（一）现行的《规定》效力过低，其规范主体的法律地位模糊，且范围过于局限。

　　从法律角度看，我国现行的财产申报的上述的二个《规定》明显存在法律效力低，其适用申报收入及财产范围、概念模糊，适用的主体范围比较窄的缺陷。

　　首先，我国现行的财产申报制是建立在上列的二个《规定》基础上，而这二个《规定》不是中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的，就是中纪委、中组部联合发布的，不属于法律范畴，其在性质上只能属于政策性文件，我国这类政策性文件的法律地位并不明确。而作为国家财产申报制度的设立，既涉及到维护廉洁政制的公共利益，又涉及到对政府公务员财产隐私权的限制问题，不宜使用政策性文件予以调整，应该用稳定、权威的国家法律予以规范调整。因此，该上列的二个《规定》从一出台，就注定影响了其实施的效力和权威性。

　　其次，现行的95年《规定》第3条所规定的申报财产的范围仅限定为4项，

　　即1、工资；2、各类奖金、津贴、补贴及福利费等；3、从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；4、事业单位的领导干部、企业单位的负责人承包、承租经营所得。其中，01年《规定》仅对省、部级干部模糊的提出要求家庭财产申报，二个《规定》所要求申报范围、种类，仅限于收入，并未包括申报主体的所有财产（如继承的遗产、受赠、偶然所得等均未包括）。这也是二个《规定》只能称为“收入申报”而不能称为“财产申报”的原因。由此可见，二个《规定》所规定的申报财产范围过于狭窄，不足以反映申报主体的财产状况，很难起到实际的监督作用，应予以明确和扩展。

　　再次，二个《规定》规范的申报财产主体过粗，采用了机构罗列和级别概括相结合的方式是不规范的。

　　笔者认为，各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县（处）级以上领导干部，或省部级现职领导干部才申报其收入，此种申报主体界定不是法律意义上的界定，是只规定一部分国家工作人员作为财产申报的主体，另一部分除外，既不符合法治平等的原则，也与现行《刑法》的规定严重脱节，造成法治的混乱，还带有浓厚的政治色彩，况且我国党政机构层次较多，在县级以下尚有乡、镇一级基层政权机构，其最接近广大公众，拥有相当的权力。从近些年来我国查获的腐败案件来看，此级公职人员也占有相当之比例；至于更高级别政权机构中的科级政府官员，若非从事特别的行业，则可不进行财产申报，还有对公职人员的亲属申报财产缺乏规定，这些都使得申报主体的范围出现明显的种种漏洞，给职务犯罪、腐败以可乘之机，应当引起高度重视。

　　（二）申报财产是否公开的规定含糊，导致缺乏有效的监督，使之流于形式。

　　国家设立财产申报制度重要的目的，就是对申报主体的财产情况实行阳光监督。公开申报主体的个人财产和家庭财产情况，以及政府官员（公务员）及其配偶、子女的从业状况，将其财产收入纳入了专门的反腐败机构和公众舆论的监督，是一个国家廉洁政治的根本需要。它对于遏制行贿受贿、隐形腐败，能起到较大的威慑作用。对于如此重要的财产公开的制度，二个《规定》均未作出明确规定，而只是要求申报主体向所在单位的领导班子公开其申报的内容，在广州的《广州市依申请公开政府信息办法》中，甚至明确“领导成员廉洁信息”不应公开，既造成政府不愿意真正反腐的极不好影响，更有违国际上财产申报制度的通行做法。从本质上来说，财产申报制度如果仅仅只有财产申报，而没有财产公开制度，那么财产申报制度从源头上预防的特殊作用根本无法发挥。事实上，正是由于我国现有的收入申报制度里没有公开申报财产信息的重要一环，使之缺少了专门反腐败机构和公众、媒体的监督，更谈不上法律制约，使得我国现行该项制度实际上无法贯彻、执行，以致于使其最终流于形式。

　　（三）违反二个《规定》责任不明确，处罚过轻，纪律处分缺乏法定强制性。

　　我国二个《规定》只是规定对申报主体不申报或者不如实申报收入的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，并不涉及到刑事责任。这过轻的问责，使得腐败官员有持无恐，视《规定》为儿戏，从某种意义上反思，这实际为这些人员大肆以权谋私开方便之门，纵容其贪污腐败。

　　从现行的关于财产收入申报的《规定》上看，符合国际通行的政府官员（公务员）财产申报制度在我国没有真正的建立起来。因此，国家要减少乃至杜绝腐败，从源头上预防职务犯罪、遏制腐败，就须从财产申报制度建设入手，使官员不敢腐败、不能腐败，充分发挥财产申报制度的法律监督有效作用。

　　各国的反腐经验告诉我们，财产申报法律制度是政府信息公开的重要一环，也是源头上预防腐败的有效手段。财产申报制度不仅可以督促政府官员（公务员）奉公守法，防止其谋取不当利益，而且通过财产信息公开，使其接受公众的监督，

　　由此可见，借国家预防腐败局成立的契机，重整我国的财产申报制度，用信息公开的现代手段构建财产公开信息制度并将其法治化，是从源头上预防职务犯罪、遏制腐败的当务之急。

　　三、我国财产申报制度的完善与构建我国财产公开制度的若干思考

　　财产申报制度的构建与完善是符合现代法治原则要求，也是当前国家从源头上预防职务犯罪、遏制腐败的有效手段。笔者从前文所分析中国现行收入申报制度存在缺陷和不足的基础上，结合我国的国情，同时借鉴各国和地区立法的相关经验，就用现代信息手段重整我国财产申报制度，构建财产公开法律制度提出以下的思考：

　　（一）我国未来的财产申报制度，应当是法治化

　　第一，我国未来的财产申报制度，应当是国家立法加以保障。

　　这是因为，财产申报制度既涉及对国家廉洁政治体制的维护，又涉及申报主体个人财产隐私权的限制，于公于私，都应以国家立法的形式予以确立、规范和保障，建议国家应当加紧制定《财产申报法》是财产申报、公开制度构建与完善必须的法治保障。

　　在《公务员财产申报法》，应具体规定财产申报的主体、申报财产范围、申报种类、公开申报和秘密申报的界限、受理申报的法定机构、法律责任等方面。其中最重要的是，财产申报的公开及法律责任。

　　第二，明确申报主体、受理主体、申报财产范围，

　　关于申报主体统一性，从理论上讲，按照现行颁布的《公务员法》，财产申报的主体应当包括所有的公务员，党委、人大、政协机关和工青妇等群众团体也参照执行，也就是我国立法中常用的“国家工作人员”的概念，不宜随意扩大。

　　对于申报主体向谁申报，笔者以为，现在已经成立的国家预防腐败局和各地地方即将成立的预防腐败局应该作为接受申报资料的法定机构。

　　笔者建议，申报财产的范围是：申报主体的个人财产及一定范围的直系亲属（可以参照《继承法》规定的第一顺序、第二顺序的范围为宜）的个人财产性收入、以及偶然所得、亲友馈赠、所持有的股票、债券及著作权、家庭共有财产等各种财产包括进去，其财产申报应该分别包括很多项内容，如动产、不动产；债权、债务、无形财产等等。只有将这些财产分门别类的都予以申报，接受监督，才能真正做到全部财产如实申报。

　　（二）以现代信息手段构建财产公开制度，实现专门机构与公众媒体监督相结合

　　我国未来的财产申报制度里，必须有一个重要制度，就是申报的财产向公众公开的制度。如果只有申报而不向公众公开，财产申报后密而不宣，或束之高阁，那么，所谓的财产申报制度最终没有任何预防作用或者流于形式，或因缺乏公众监督而无法贯彻落实，我们已经有前车之鉴，教训深刻，不可再重蹈覆辙。

　　我国未来的财产申报制度，必须把重点放在财产申报的审核和公开制度方面。据以往的经验教训，贪官污吏在牟取不法利益之后，往往通过各种方式，转移资金。由此，笔者建议：应当利用现代信息手段建立全国统一的财产申报体系，所有申报主体在规定的时间完成财产申报之后，接受申报的专门机构通过现代信息传输技术，网络技术将申报信息集中到国家预防腐败局，由国家预防腐败局根据各地资料，建立统一的申报财产信息发布制度，同时建立统一的可以快捷查询任何一个申报主体所申报财产公开的信息平台。国家预防腐败局也可以及时掌握申报主体的财产收入情况，有针对性地开展预防教育工作。

　　只有这样，才能有效的防止申报主体妄想利用职务之便谋取不当利益。将其置于公众与传媒的舆论监督下，公众可以通过互联网就能查到申报主体所申报财产的相关信息，刹住少数领导干部贪污、受贿、巨额财产来源不明的腐败之风，从而树起党政干部及公务员在群众中的威信和政府公信力，是当前构建和谐社会的重要途径。

　　（三）明确问责制，发挥检察院的反贪功能

　　首先，我国未来的财产申报制，除了完善财产申报，推行财产公开制之外，还应该明确问责制。笔者建议，对违反财产申报制度的行为的处罚有纪律处分、行政处分和刑事处罚三种。

　　纪律处分，可以是训诫、警告、通报。主要针对党员申报主体，情节轻微的不申报或申报不实的违纪行为；

　　行政处分，可以是警告、严重警告，开除、拘留。主要针对一般申报主体（包括党员申报主体），情节较轻的不申报或申报不实，且不构成刑事犯罪的违法行为。

　　刑事处罚，笔者建议，主要是针对申报主体拒不申报财产的严重违法行为，以确保财产申报制度的实行。可以借鉴国外通行作法，在以后修改《刑法》时增设国家工作人员拒不申报财产罪和公职人员不实申报财产罪，可将其法定刑设为“三年以下有期徒刑或者拘役”。同时为了从经济上对行为人予以制裁，可考虑附设罚金刑，对于情节严重的申报主体没有依法申报财产，那么检察院就可以按照贪污罪论处，这样就与《刑法》第395条规定的国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调。

　　其次，国家预防腐败局依法对公务员财产申报不实，或者没有及时申报，追究申报主体的行政责任乃至刑事责任；普通民众可以根据申报主体的财产申报清单，发现申报主体涉嫌犯罪的蛛丝马迹，及时向检察机关等司法机关或国家预防腐败局举报。笔者认为，还可以借鉴丹麦的大检察官制度，根据我国的国情，国家预防腐败局对于涉嫌拒不申报、申报不实情节严重的，或涉嫌职务犯罪，并且由国家预防腐败局移送检察院，或检察院直接立案侦查，这是因为检察院对职务类犯罪依《宪法》享有逮捕、侦查、起诉职能，充分发挥其法律监督的专门作用。

　　综上所述，杜绝腐败，就须从制度建设入手，而使政府官员（公务员）不敢腐败、不能腐败，已达到其政府官员（公务员）不想腐败的目的，建设与完善财产申报制度无疑就属这样的有效手段之一，在法治社会，反腐败制度建设过程中，财产申报、公开法律制度构建与完善是源头上预防职务犯罪、根本上遏制腐败的重要一环。

　　笔者认为，要构建与完善我国财产申报、公开法律制度，并真正发挥其应有的预防监督作用，还有很多问题需要面对。因此，制定《财产申报法》，重整与完善我国的财产申报制度，运用现代信息手段构建财产公开的法律制度，这对于正处在向民主法治社会迈进转型过程中的中国来说，其意义不言而喻。笔者有理由相信，随着我国的财产申报、公开法律制度的构建与完善，应该说在很大程度上对从源头上预防职务犯罪，遏制了政府官员（公务员）腐败行为的发生，以及将我国的预防职务犯罪、反腐败工作引向纵深发展，履行国际义务等方面都将产生深远的影响。

　　「注释」

　　作者简介：叶晓辉，南京大学法律系毕业。金陵科技学院人文学院副院长，法律系副教授。南京同大律师事务所金大分部主任。

　　[1]《法制晚报》9月13日报道

　　[2]2005年2月8日中国经济时报

　　[3]《看看外国如何反腐倡廉和反腐力度》文章来源：

　　//cn.bbs.yahoo.com/message/read_-dW5kZXJnbw==_199351_1.html

　　[4]东方早报2007年2月8日

　　[5] 《美国财产申报制度简介》作者：孔详仁《中国监察》2001年

　　[6] 《看看外国如何反腐倡廉和反腐力度》文章来源：

　　//cn.bbs.yahoo.com/message/read_-dW5kZXJnbw==_199351_1.html）

　　[7] 《人民论坛》（2006年第19期）

　　叶晓辉·南京大学