处分等于行政处分？

　近两年来，在法律和法规的法律责任部分，处分和行政处分同时被规定为对有关人员的责任追究形式，这引起了法学界和立法工作者的普遍关注。处分和行政处分二者究竟是何关系，对此也有种种说法，有的认为，处分就是行政处分，公务员法已经将“行政处分”这一责任形式规范为“处分”形式；有的认为，处分和行政处分是不同的责任追究形式，不可将二者等同。孰是孰非，关系重大，笔者认为很有必要从理论和实践上予以澄清，因而仔细研考了法理和近几年出台的法律，不揣鄙陋，撰文如下，愿就教于诸位前辈及同仁。

　　我们先从理论上做一分析。

　　在法律中，“处分”单独作为法律术语是出现在民法中。但民法中“处分”这个概念，是作为所有权人的一种权利，即“处分权”，而不是一种责任。它是指财产所有人对其财产在法律规定的范围内作出最终处理的权利，即决定财产在事实上或法律上的命运的权利。包括资产的转让、消费、出售、封存处理等方面的权利。处分权是所有权四项权能的核心，是财产所有人最基本的权利。处分权在多数情况下由所有人享有，但在某些情况下，也可以使所有权与处分权分离，形成非所有权依法享有的处分权。从法律角度看，处分权可分为事实上的处分权和法律上的处分权。事实上的处分权是指所有人把财产直接消耗在生产或生活活动中，如把原料投人生产，把粮食吃掉等，法律上的处分权是指按照所有人的意愿，通过某种法律行为对财产进行处置的权利，如转让、赠与等。

　　“处分”一词在《现代汉语词典》中的解释是：“1、对犯罪或犯错误的人按情节轻重作出处罚决定；2、对犯罪或犯错误的人按情节轻重作出的处罚决定；3、处理、安排。”作为法律中使用的法律责任追究形式或者说法律制裁，其含义显然应该是第一种解释，但是，从这一解释可以看出，这种责任追究形式是指对违法行为采取的一切制裁措施，包括责任追究体系中的刑事制裁、行政制裁、民事制裁三种形式，是一种概括式的对法律制裁的表述。

　　法律制裁的前提是法律责任的存在。在法理学中，法律责任是指公民、法人或者其他组织实施违法行为而应当承担的相应的法律上的否定评价。法律责任的追究对于维护法律尊严，教育违法者和广大公民自觉守法具有重要意义。法律责任从性质上说主要分为三种：行政责任、民事责任和刑事责任。法律制裁是指由特定的国家机关对违法者依其所应承担的法律责任而实施的强制性惩罚措施，是由国家强制力来保障实施的。与法律责任相应，法律制裁主要有三大种类：民事制裁、行政制裁和刑事制裁。

　　刑事制裁，它是由法定的国家机关对因违反刑事法律规范应当承担的法律责任而实施的强制性惩罚措施，有主刑和附加刑两大类。主刑有管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑，附加刑有罚金、剥夺政治权利、没收财产。我国的刑法对此作了全面详尽的规定。

　　民事制裁，它是由法定的国家机关对平等主体之间因违反民事法律规范应当承担的法律责任而实施的强制性惩罚措施，主要有：停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉；训诫、责令具结悔过、收缴非法所得等等。民法通则对此作了规定。

　　行政制裁是指由法定的国家机关对实施违反行政法规定的义务的行为所必须承担的法律责任而实施的强制性惩罚措施。主要有行政处分、行政处罚、劳动教养等。其中，行政处分是指国家行政机关或者其他组织依照行政隶属关系，对于违反行政法律规定的国家公务员或者所属人员所实施的惩罚措施，主要有警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、留用察看、开除等形式。

　　据此，我们可以得出行政制裁的条件：1、制裁的主体是国家行政机关；2、制裁的对象是有违反有关行政管理的法律、法规的规定，但尚未构成犯罪的行为；3、制裁的承受者是行政违法者，即违反有关行政管理的法律、法规规定的公民、法人和其他组织，也即行政管理相对人。

　　综上所述，从法理上讲，“处分”是不能单独作为法律制裁的一种形式的，它是对“追究法律责任”的一种概括表述，它包括了民事制裁、行政制裁和刑事制裁。如果一定要使用，也只能在理论层面上讲，恰恰不能在现实法律中作为法律责任来使用，因为法律的生命在于其可操作性、具体性，应当尽可能地细致具体，便于执法者操作。对某一违法行为一概地规定予以“处分”，显然不符合这一精神，而“行政处分”就不存在这样的问题了。所以笔者认为，从理论上讲，“处分”不等于 “行政处分”，二者是母子关系，甚至是祖孙关系，而且“处分”不能规定在法律的“法律责任”中，作为一种制裁措施。

　　下面我们再从立法实践上做一分析。

　　在近年通过的法律，如公务员法、义务教育法、未成年人保护法等法律中，“处分”和“行政处分”俨然同时被规定在“法律责任”一章中，作为对有关人员的行政制裁措施。笔者以为，其误深矣、其害远矣！

　　我们首先来看公务员法。公务员法中的“法律责任”一章只有四条，其中两条涉及到“处分”的制裁措施。第一百零一条规定的是：“对有下列违反本法规定情形的，由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限,区别不同情况,分别予以责令纠正或者宣布无效;对负有直接责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任: （一）不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用、调任、转任、聘任和晋升的; （二）不按规定条件进行公务员奖惩、回避和办理退休的;  （三）不按规定程序进行公务员录用、调任、转任、聘任、晋升、竞争上岗、公开选拔以及考核、奖惩的;（四）违反国家规定，变更公务员工资、保险、福利待遇标准的;（五）在录用、竞争上岗、公开选拔中发生泄露试题、违反考场纪律以及其他严重影响公开、公正现象的情形;（六）不按规定受理和处理公务员申诉、控告;（七）违反本法规定的其他情形的。”

　　根据公务员法释义的解释, 本条规定的违法行为主体既包括公务员主管机关及其工作人员，也包括各个用人单位（机关）及其工作人员，还包括其他主管部门，例如，违反国家规定，更改公务员工资、福利、保险待遇标准的机关，可以是财政主管部门。

　　根据本条的规定，对违法行为负有监管责任的主体，包括县级以上领导机关和公务员主管部门。公务员主管机关是公务员管理事务的主管部门，当然对违法行为负有监管责任。但如果公务员主管机关本身违法，县级以上领导机关即对其负有监管的责任。这里的“县级以上领导机关”是指公务员主管部门所属的机关，包括县级以上党委、人民政府等。　　  　　

　　根据公务员法释义的解释, “本条对上述违法行为规定的承担法律责任的形式是行政责任和刑事责任。行政责任包括行政处罚和行政处分。本条规定的行政责任为行政处分。” 由此可知，公务员法中的“处分”实际上就是“行政处分”！这可谓一语中的，大家的担心如冰释然！可问题是，既然立法者的本意是给予行政处分，为什么在法律中却规定为“处分”呢？

　　第一百零四条规定的是：“公务员主管部门的工作人员，违反本法规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，给予处分。”

　　根据公务员法释义的解释,“对于公务员主管部门的工作人员有上述情形的，尚不构成犯罪的，则要根据本法和其他法律法规给予其纪律处分。”在该条，“处分”的本意则成了“纪律处分”！

　　从公务员法两条法律责任的规定及其释义的解释，公务员法中的“处分”既包括“行政处分”，也包括“纪律处分”。立法者出于立法技术的考虑，统一规定为“处分”，因而引起众多质疑。笔者认为，在制定法律要求更加具体、更加可操作的趋势下，还是对法律责任规定得更加细一些为妥，一概从立法技术上考虑反而会弄巧成拙！

　　可以作为佐证的是，作为公务员法的配套法规，《行政机关公务员处分条例》第二条规定：“行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。”可见，处分条例也将“处分”限定为“纪律责任”！而监察部在处分条例的新闻发布会上，也就该条例作了详细介绍：“将于2007年6月1日起实施的《处分条例》共7章55条，对处分行政机关公务员的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了明确规定。《行政机关公务员处分条例》的正式出台预示着我国公职人员纪律处分规范正日趋完善，治贪治庸的惩戒体系正日趋健全。这是对我国多年来行政惩戒工作实践经验的总结，也为今后惩戒违纪违法的行政机关公务员，提供了一个明确的具有可操作性的依据。”“《行政机关公务员处分条例》具有三个方面显著的特点：一是《行政处分条例》既是对以往行政法规的继承，又体现了作为新的行政法规的开创，是一部系统、全面的行政处分法规……”

　　我们再来看《中华人民共和国义务教育法》条文释义关于第七章 “法律责任”的解释。“本章是关于违反本法规定应当承担的法律责任的规定。法律责任是行为人对自己的违法行为所应当承担的带有强制性的否定性的后果。本章共10条，对违反义务教育管理制度的行为规定了相应的法律责任。各种违法行为使涉及的主体，既包括各级人民政府及其教育行政部门的有关部门，也包括学校、老师、学生家长及用人单位等各类组织和个人。违法行为所承担的法律责任，既包括行政处分、行政处罚等行政责任，也包括退还违规所收取的费用等民事责任，还包括刑事责任。”可见，义务教育法中的“处分”，实质上也是“行政处分”。

　　综上所述，“处分”和“行政处分”不是并列关系，而是属种关系；二者是不能够同时作为法律责任规定于法律中的。在立法工作要求更加具体、更加可操作的趋势下，还是对法律责任规定得更加细一些为妥，能够具体到每一种行为对应相应的行政处分种类、行政处罚种类，这是最为理想的。立法工作者，任重而道远！


　　（作者：叶晋明，山西省人大法制委）