行政问责的异化及其矫正

　背景：近期安全事故频发，2008年9月8日山西发生尾矿库溃坝事故，同一天新闻媒体曝光三鹿奶粉问题，9月20日深圳舞王俱乐部发生大火、黑龙江富华煤矿发生火灾，9月21日河南登封煤矿发生煤与瓦斯突出事故。短短半个月内连续发生五起重特大安全事故，相关官员责任问题随即开始追究，使得“引咎辞职”又重新回到公众舆论的焦点，山西省省长孟学农、国家质检总局局长李长江、石家庄市市长冀纯堂相继辞职。

　　一、行政问责的意义

　　“行政问责制”所蕴含的关键词是“责任”。而责任在行政法学上就是职责，即一项职务所内在性和规定性的责任。众所周知，公法区别于私法、公权力区别于私权利的最大不同点就是职权与职责的“二位一体”性。在民主社会里，权力就意味着责任，职权也就是职责，有多大的职权就要承担多大的职责。从这个意义上讲，有多大的权力就意味着对民众应有多大的责任担当，对权力的规范和约束就必须实现责任追究的程序化、制度化和日常化。这既是公权力本质属性的必然要求，也是法治政府建设的题中应有之义。仅从这一点说，行政问责制的推行和“问责风暴”的掀起，也具有重大的宪政意义。

　　二、“行政问责”的泛化与异化

　　在我国方兴未艾的“行政问责风暴”中，由于缺乏必要的价值指引和具体制度的程序规范，暴露出了以下几个方面的问题和思潮：

　　1、法律问题政治运动化，从而导致了责任主体的无限泛化。这里首先应该厘清楚一个基本问题，“行政问责”的对象不应该是全体公务员，而应该是领导职务类公务员，即西方所谓的政务类公务员（政务官），一般公务员的责任应该通过《公务员法》、《公务员处分条例》、《行政监察法》甚至刑事法律等，进行纯法律意义上的行政和司法追究。因为“行政问责”中的“责”大多是一种间接之责而不是直接责任，是一种混合之“责”，即政治责任与法律责任的混合体，并且主要是政治责任。而一般事务类公务员是没有多大政治责任承担的。但是，现实中，却有将“行政问责”推至所有公务员的错误倾向，从而模糊了混合责任和纯粹法律责任及其不同的追究程序和方法，其次，“问责风暴”和“问责年”的媒体称谓尽管较为形象地刻画了时下我国行政问责的现状，但是，前者是对“群众运动”模式的无意识承继，后者和先前的“审计年”等正说明了事件本身的无序性、长官意志性和随意性。笔者认为，无论是“风暴”还是“某某年”都意味着恣意和专断，其背后隐藏的决定性力量都是人治的因子，因此慎用这类语词、走出“风暴”和“运动”，法治建设才有希望！

　　2、“问责”的行政内部性、党纪性和下向性倾向。在媒体可见的问责案中，或者上级行政机关对下级行政机关问责，或者是中共党组织如纪委对高级党内干部的问责，这充分暴露了我国当下行政问责理念上的局限性和制度上的初创性，既没有实现上下级之间的互动监督，又没有走出封闭的行政系统体系，无法从“同体问责”走向“异体问责”，从自律性的问责走自律和向他律性相结合的的多元问责，以至于整个推行的过程政策色彩浓重、长官意志突出。行政问责必须实现问责主体的法律化与多元化，我们说行政问责首先并且主要是政治责任，是从民主机制与选举制度的角度而言的，从一定层面上将，政治责任就是宪法责任，但是，我们在事件的处理中，却很少听到引用《宪法》和《监督法》等宪法性文件的相关报到，很少看到人大及其常委会的身影，在依法治国的今天，这不能不说是一个极大的缺陷和深深的遗憾。如果说宪法比较原则，仅有提出质询、询问、罢免等规定，不好具体实施的话，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》有特定问题调查、询问、质询、撤职案的较详细的程序性规定。如监督法第39、40、41、44、45条之规定。第40条 委员长会议或者主任会议可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，提请常务委员会审议。五分之一以上常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会审议。第45条规定，县级以上地方各级人民政府、人民法院和人民检察院，可以向本级人民代表大会常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会主任会议，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会五分之一以上的组成人员书面联名，可以向常务委员会提出对本法第四十四条所列国家机关工作人员的撤职案，由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议；或者由主任会议提议，经全体会议决定，组织调查委员会，由以后的常务委员会会议根据调查委员会的报告审议决定。

　　为何刚刚实施时呼声甚高的《监督法》却在问责过程长期缺席呢？这里既是各级人大及其常委会的不作为，也与行政主导型社会里的强势行政密切相关。可惜的是，现实中上述条款却成了“休眠条款”，各级人大常委会在问责中的缺席，反映了我们宪法精神的不张和宪法理念的缺失，可见，法律不在于规定了什么，而在于民众赋予了法律多大的价值期待以及实现这种期待的公民意识与实践勇气。

　　3、问责案件类型的单一化倾向。现实中，被问责的行政官员基本上都是因重大责任事故和生产事故引起的，这严重制约了行政问责向广度推进的步伐。其实，有些行政责任比事故责任所造成的间接损失更大，如由于财政法治观念不强造成的国有资产的流失、由于重大决策失误引发了大量半隐蔽性的社会冲突与矛盾、由于城乡规划的非民主性和非科学性导致的反复的重复建设与巨大的社会浪费，等等。不能只对显性的责任进行问责，更要建立对隐性责任的发现与追究机制。社会关注的焦点在显性责任上，除了该类责任较易发现外，更重要的原因是我们行政问责的目的还停留在安抚民心这一潜层功能上，过于看重社会舆情和“维稳”指标，而没有真正的从权力控制和责任追究的本质上去看待问题和区分问题。

　　4、假问责和“问责秀”倾向。这个问题主要集中在广大民众对“走过场式”的欺骗性问责和问责官员无序复出的不满与抱怨上。有关复出的问题，其实是个伪问题，既然我们要建立一个“能上能下”的灵活的理性公务员制度，经过一段时间程序化的考查后，认为表现良好当然可以复出，这既是人性化的体现，也是人事制度逻辑的内在要求，同时，在一个民主社会里，因为被问责的都是政务官而政务官能否复出是选民说了算的，是选民用选票决定的——无论是“用手投票”还是“用脚投票”。那么，本来不是问题的问题人们为何还有如是不满情绪呢？民众不满的不是官员复出本身，而是不满在没有标准、程序和评估机制的情况下的“暗箱式”复出，不满复出机制中人民意志的缺席。因此，在建立法定的标准，程序和评估机制的同时，必须满足民众对此的知情权，实现问责官员复出的公开化和透明化，以便于民众监督批评。上述意见符合法治的一般原理，基于一下考虑我倒是主张将其在向前推进一步，在问责制度推行的初期先取消引咎辞职后的复出制度，待问责取得了良好社会效果和程序化程度比较高了，再有步骤的引入有限制的复出制。我们不老在强调中国特色吗？那麽，在行政问责中中国特色是什么呢？我认为至少两点不可忽视：其一，中国目前行政官员的腐败和没有责任意识的情况还比较普遍和严重，乱相就要用重典、矫枉有必要过正；其二，中国最大的优势是人多，官员性人才更是不缺，这在当下我国官员的专业化和技术话程度不高且过分强调为官的道德水平的情况下更是如此。既然这样，就让有重大过失和极不责任的政务官永远不得复出，难道损害了老百姓利益了吗？恐怕损害的不是老百姓的利益而是既得利益者的切身利益吧！这也许就是关于复出问题的讨论最终归于“理性”的重要原因吧！

　　三、对“行政问责”法治化的几点建议

　　1、法治化的前提是，权责相当，职权清晰，岗位明确。这里有两层含义，其一，有多大的政府权力就有多大的政府责任，无限权力的政府必然被要求承担无限的责任。既然我们的政务官有如是无限的权力，就不要在问责时一脸无辜和无奈了；其二，对官员来讲，没有明确的职权划分，也就不可能实现有效的责任追究，权力的边界就是责任的边界，只有这样对官员来讲才是公平的，也才能尽可能的降低官员的职业风险。

　　2、从行政内问责走向人大问责，从依靠红头文件的问责走向依靠宪法问责，是法治化的关键。为此，就要大力的宣传监督法等宪法性文件，提升人大地位，将现有的法律用足，拓展制度的张力空间，走出强行政弱立法的政治格局。

　　3、程序化是法治化的核心。问责的程序性法律规定就是指问责的方式、方法、步骤和时限、证据规则等。官员问责的一般程序主要包括动议的提出、立案、调查、官员辩护、公布调查结果、提出处分意见、做出处理决定和公示送达等。官员问责程序的主要制度具体应该包括回避制度、听证制度、证据制度、案卷制度、救济制度、公开制度、说明理由制度等。对此不断完善的方法有两端：其一，提升规范文件的效力等级，将2004年开始实施的执政党内部文件的《党政领导干部辞职暂行规定》提升为国家法律法规；其二，完善《公务法》里有关引咎辞职的程序性条款。

　　4、法治化还要避免两种倾向：其一，动辄要求立法的倾向。法制完善的方法有两种：一是英美法系的归纳法，即通过个案的实践积累不断的推进制度的完善；二是，大陆法系的演绎法，即先制定一个当时自认为完备的立法，然后依次指导实践。笔者认识，既然我国的行政问责还处于发现问题、总结经验的起步阶段，可以考虑走一条从实践到立法、从地方立法到中央立法的不断完善的英美法系模式。因为制定不能实施的法律，比无法危害更大，它会极大的挫伤民众对法治的信仰，而美国法学家伯尔曼“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”（ 美国法学家伯尔曼语）其二，以问责规避司法制裁的倾向，明确引咎辞职等问责与行政处分、刑事处分的关系和衔接方法，防止问题官员利用规范漏洞逃避司法责任追究，是问责成为官员的避难所和遮羞布。（来源：北大法律信息网）

　　倪洪涛·湘潭大学副教授