乡政府指导村民委员会选举的行为不具可诉性

　　【案情】

　　2013年11月19日，重庆某村举行村民委员会选举，由乡政府负责指导、监督村民的选举活动。但村民彭某认为选举活动程序违法，没有严格按照《重庆市村民委员会选举办法》规定进行，选举结果无效。于是2015年1月5日向法院提起行政诉讼，要求确认乡政府指导村民选举程序违法，并确认选举结果无效。

　　【分歧】

　　对本案乡政府指导村民选举委员会进行选举是否可诉，存在不同意见：

　　第一种意见认为，根据行政诉讼法第二条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的首要条件，必须是其认为行政主体作出了侵犯其合法权益的“具体行政行为”。村民彭某认为乡政府指导选举程序违法，侵犯其选举权。因此，本案的指导选举行为具有可诉性。

　　第二种意见认为，根据村民委员会组织法第五条的规定，乡镇人民政府与村委会的工作关系是指导、支持和帮助的关系，乡镇政府对村委会无直接领导权，村委会对乡镇政府负有协助工作的义务。乡政府只是指导村民选举委员会的选举活动，而没有作出具体的行政决定。同时，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，“不具有强制力的行政指导行为”不在行政诉讼范围之内。因此，本案具有不可诉性。

　　【评析】

　　笔者赞同第二种意见，主要理由如下：

　　1.首先要判定，乡政府指导村民选举委员会进行选举活动的行为是不是具体行政行为？本案具体涉及到行政指导行为。行政指导是指行政主体在其职权或事项范围内，为了实现一定的行政目的，通过政策或措施建议或劝告等非强制性手段，以谋求行政相对人为或不为一定行为的行政方式。如行政指导行为具有强制性，就具有可诉性，没有强制性，就不具有可诉性。根据村民委员会组织法第五条的规定，乡镇人民政府与村委会的工作关系是指导、支持和帮助的关系，乡镇政府对村委会无直接领导权，村委会对乡镇政府负有协助工作的义务。根据《重庆市村民委员会选举办法》规定，村委会换届时，县乡两级政府都成立“村民委员会换届选举工作指导机构”，其职责包括：宣传村民委员会选举的法律、法规和政策；部署、指导和监督选举工作，引导村民依法选举；制定选举工作指导方案，并报上一级村民委员会换届选举工作指导机构备案；组织培训选举工作人员；监督村民委员会完成工作移交；指导建立、健全选举工作档案，上报有关选举资料；承办换届选举工作的其他事项。从以上法律、法规看，乡政府指导村民选举委员会的选举活动不具有强制性。对此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》明确规定，“不具有强制力的行政指导行为”不在行政诉讼范围之内。因此，本案的行政指导行为不是具体行政行为，不具有可诉性。

　　2.法律、法规没有规定行政主体承担任何法律责任。根据村民委员会组织法第十七条和《重庆市村民委员会选举办法》第七章法律责任的规定，只是规定了公民个人破坏选举程序需承担的法律责任或者行政处分，而没有规定行政主体承担法律责任。因此，可以看出乡政府的指导选举行为只是为了选举活动正常有序地进行，指导村民完成选举是乡政府的一项义务，没有对任何公民权利产生实质性影响。何况乡政府已经履行了此义务，不存在违法行为。

　　综上所述，本案乡政府指导村民选举委员会进行选举的行为不具有可诉性。

　　（作者单位：重庆市石柱土家族自治县人民法院）