对我区生态移民过程中引发土地承包经营权纠纷的思考及对策

    对我区生态移民过程中引发土地承包经营权纠纷的思考及对策 

    前言：近年来，我区将生态移民作为一项重大的民生工程在积极、稳妥、有序的在开展，并取得了很好的效果，在早年的迁入区实现了"搬得出、稳得住、逐步能致富"的目标，能够从根本上解决宁南山区的贫困问题。随着该项政策的开展，对生态移民迁出区的土地上的土地承包经营权如何进行转移，并引发了大量的矛盾，使人民法院受理的土地承包经营权纠纷数量逐年增多。现笔者从生态移民时引发的土地承包经营权纠纷的原因、现状等入手，提出解决问题的途径及对策，为我区生态移民、脱贫攻坚贡献微弱的力量。
关键词：生态移民 土地承包经营权 矛盾 对策
    一、宁夏生态移民及移民区土地承包经营权的现状
    1、生态移民的政策及生态移民取得的成就
自我国实施西部大开发战略以来，宁夏就开始实施移民搬迁政策，让大批居住在“最不适宜人类生存地方”的群众走出了大山、解决了温饱，探索走出了一条具有宁夏特色、减贫有方的扶贫开发之路，并创造了有益经验。
2012年2月29日，宁夏回族自治区人民政府下发了《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》，该意见将生态移民作为一项重大的民生工程，是从根本上解决宁南山区的贫困问题，对于加快转变经济发展方式、统筹区域协调发展、实现全面小康社会目标具有重要的现实意义。
    经过多年的生态移民搬迁政策的实施，我区的移民搬迁工作取得了显著的成效。2018年8月11日，中国民族宗教网刊登了题为《宁夏累计搬迁安置各族移民群众130余万人》的信息，该消息称“实施移民搬迁，是宁夏推进减贫事业、阻止贫困代际传递的主要手段。近年来，宁夏把移民搬迁作为扶贫开发的重要举措，累计搬迁安置各类移民130余万人。30多年来，按不同时期的扶贫标准，宁夏累计减贫330万人，占全区总人口的一半，贫困发生率由贫困发生率由2000年的24.5%下降到2017年的6%。”
由此可见，生态移民搬迁工程，是宁夏社会面貌发生了跟大的变化，能够从根本上解决宁南山区贫困问题。
    2、移民区土地承包经营权的现状
近年来，我区中南部地区的生态移民搬迁区，在政府集中搬迁后，部分搬迁户带着孩子因各种原因又返回了迁出区，继续在原来生活的地方居住、耕种生活。还有些人，在迁出区与迁入区来回跑，对迁出区的原承包经营的土地继续耕种，继续对承包的土地主张权利。这种情况对迁出区政府部门对该迁出区域的土地管理和生态修复工作造成可不利影响。
另外一种情况，在搬迁户整体搬迁前，由村委会引荐经乡政府同意，承包经营权人将自己的承包地与其他种植专业合作社签订土地承包经营权流转协议，并约定了期限和流转费。当移民户按照政府的要求搬迁走了后，但与种植专业合作社签订的土地承包经营权合同未履行完毕。且双方在该流转协议履行期间，发生了诸多的纠纷，并诉诸法院。如西吉法院2018年度受理了该类案件200余件。
    二、生态移民区出现土地承包经营权纠纷的原因分析
    随着生态移民政策的实施，宁南山区大量的人口按照政府的统一部署，有序的搬迁至迁入区。在人口大量迁移后，但搬迁户在迁出区的土地承包经营权未能有效移交或流转，从而引发了诸多涉土地承包经营权的矛盾，究其原因有以下几个方面：
     首先，生态移民搬迁户的人口不能及时适应迁入区的生活环境，过度依赖原来的生活生产方式。生态移民搬迁户，大多是生活在宁南山区经济落后，交通不便，生产生活都相对落后的山区，大多数村民文化水平较低，习惯了老家这种落后的劳作生活方式，一年的粮食收成只要够一家人的生活大家就满足了，至少饿不死，至于没有多余的钱花，就忍着不花。现在搬迁至新的地方，耕种的土地少了，大部分时间要依靠打工挣钱来维持生活。所以好多人就不适应了，有能力有条件的人就想方设法的跑回老家，把自己家的承包地种上，想继续过自己原来的生活。
     其次，部分移民户对移民政策的认识不够，对我国相关法律的里就不到位。区人民政府制定的《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》第二十二条明确规定“依法加强移民住房和土地管理。严禁移民非法转让土地和房屋，对擅自转让土地和住房的要严肃查处，坚决纠正。凡已提供的生态移民住房和劳务移民周转房，一年内没有使用或私自转租的，当地政府要及时收回并予以处罚。移民在迁出区退回的土地、房屋，迁出地政府要及时收回、拆除，确保恢复生态。具体操作办法由自治区移民局、国土资源厅共同研究制定。”而大部分人对区政府作出的《意见》不了解，并且认为他们的耕地的承包期限是三十年，他们的承包期限还没有到期，因此他们虽然搬迁到了外地，但是在老家的承包地还是有耕种的权利，所以他们有些人也就理直气壮的回来家种地来了。
    再次，迁出区政府部门未能及时有效的按规定将迁出区的土地进行生态修复和将建设用地恢复为农业用地。根据《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》第四条规定“迁出区的原农村集体建设用地迁出后，恢复为农用地，并以村为单位，实行迁出区与迁入区土地所有权置换。迁出区原农民集体所有的土地全部转为国家所有。”因为未能及时的将迁出区的土地及时恢复生态，未能将原有建设用地恢复为农用地，未能将迁出区的房屋等建筑设施进行拆除，对水电设施进行有效拆除，让返回来家的移民户在迁出区仍“有家可住”，“ 有田可种”。还有些移民户在移民搬迁前将其承包经营的土地有偿进行了流转，致使政府将迁出区原农民集体所有的土地全部转为国家所有时，与相关人员发生了矛盾。
    三、解决生态移民过程中出现土地承包经营权纠纷的对策
    一是广泛宣传，提高认识。实施生态移民搬迁的政府部门要采取印制宣传资料、下乡进村入户等多种形式，广泛宣传《农村土地承包法》《宁夏回族自治区人民政府关于进一步促进中南部地区生态移民的若干政策意见》、《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》等法律法规和文件，使生态移民迁入区、迁出区的群众深刻认识到开展生态移民迁出时政府对搬迁户原来承包经营的土地的管理政策及所涉及土地权属的确定，防止因生态移民而出现土地承包经营权纠纷的案件。
    二是积极作为，及时收回土地。生态移民迁出区政府及相关土地管理部门要积极做好对迁出区的建设用地和农村集体土地的改变和利用。按照《宁夏回族自治区生态移民土地权属处置实施办法》第四条的规定，分类将迁出区的原农村集体建设用地迁出后，恢复为农用地，将迁出区原农民集体所有的土地全部转为国家所有。这样，即使有部分搬迁户回到原迁出区，也无法继续生活，减少很多不必要的麻烦和争纷。
三是加强培训指导，实现"搬得出、稳得住、逐步能致富"的目标。在生态移民的过程中，大量的搬迁户从生态环境相对恶劣的宁南山区迁出到移民新村，当地政府要加强对移民人口的技能培训以提高他们的生活收入，使他们的生产生活得到有效的提高，尽快的融入到当地的生活环境中，最起码要保障他们的最低的生活保障，让更多的搬迁户能够搬得出，在移民新村能够稳得住，并能通过他们的辛勤劳动用最短的时间过上幸福的生活。