教育产业, 即国民教育体系中以市场为导向, 受基本经济规律制约部分形成的产业。近年来, 该产业在国民经济发展中的重要性日益增强, 其基本定位及发展方向等问题在学界也引发了广泛的讨论。为解决我国教育产业实践中产生的各种问题, 促进其蓬勃发展, 需要从经济法的角度对我国教育产业进行重新的审视与定位。
一、教育产业概念的提出
首先必须明确的是, 本文所称的教育产业, 与 “教育产业化”问题有本质区别。所谓“教育产业化”是我国教育改革中涌现出的一种思潮, 其主要目标是将整个国民教育体系纳入市场范畴, 利用市场规律中“优胜劣汰”机制促进教育发展[1] 。由于该理论与我国教育以公有化为主导的国情不符, 因此在实践中产生了大量难以解决的问题。2006年新华社社论《教育产业化之祸害》为教育产业化问题进行了盖棺定论:“教育产业化背离了教育的本质, 严重损害了教育的形象。要大力促进教育公平, 必须旗帜鲜明地坚持教育的公益性。”[2]
虽然“教育产业化”在我国已被实践证明是难以实现的, 但不可否认的是目前我国教育体系中确实存在以市场为导向的部分。与“事业型教育”不同, 这部分教育活动并不直接与国家财政挂钩, 而是完全面向市场和社会需求, 在培养人才的同时也创造了大量社会财富。时至今日, 这部分教育活动已发展至一定规模, 成为国民经济中一个独立的产业——教育产业。
相比“事业型教育”, 教育产业主要有三个特点:首先是市场导向性, 随着社会的不断发展, 传统的事业型教育已难以满足人民群众在文化教育方面日益扩大的需求, 教育产业也就应运而生。在事业型教育已经保证了社会教育公平的前提下, 教育产业面向社会大众对高水平、多方面教育的进一步需求, 同时也最大限度地利用了社会闲置教育资源, 形成一个独立的教育市场。这就要求教育产业的发展必须以市场规律为导向, 从而满足人民群众的教育需求。其次是形式多样性, 产业型教育涵盖内容十分广泛, 包括了文化知识、实践技能、兴趣特长等多个方面。不同的教学内容也决定了其需要采取有别于传统教育的多种教学形式。特别是近年来随着信息技术的发展, 许多如网络教学等新的教学形式纷纷出现, 也使对教育产业的监督管理工作难度增加。最后是自主发展性, 大部分产业型教育都游离于政府教育部门直接监管之外, 在发展方向、管理模式等方面都具有比事业型教育更大的独立自主性。教育产业的这种特点具有双重性:一方面使其受到来自外界的束缚相对较小, 在教育改革实验方面也更加灵活;另一方面也给许多不规范现象的出现带来了可乘之机。
需要说明的是, 对教育产业的研究并非意味着否定“事业型教育”在我国国民教育中的主导地位。事实上, 面向市场的教育产业是事业型教育的必要补充, 其在特长培养、综合素质提高方面具有天然优势, 此外教育产业的迅速发展从另一侧面也对公立教育起到了激励作用, 因此教育产业的存在与发展和事业型教育的主体地位是并行不悖的。
二、我国教育产业基本构成与现状
教育产业在我国经济运行中发挥着不可忽视的作用。一方面其作为第三产业的重要组成部分, 本身就具有强大的经济潜力, 能够吸引与创造可观的社会财富;另一方面教育产业也能带动一系列相关产业的发展, 在整个国民经济发展中起到很强的推手作用。目前, 我国教育产业发展迅速, 在国民教育体系中的地位也在不断提升, 大有与事业型教育分庭抗礼之势。从目前实践来看, 内部统筹协调问题是制约教育产业发展的主要因素之一, 也是对其开展规制监督工作的必要着眼点, 因此有必要对教育产业的组成结构做一简要分析。
教育产业主要由三个部分组成:其一是民办教育, 也即“国家机构以外的社会组织或者个人, 利用非国家财政性经费, 面向社会举办学校及其他教育机构的活动”[3] 。这是教育产业目前最主要的组成部分, 不但包括与“事业型教育”并行, 能够授予被国家社会承认证明凭证的“主体教育”, 也包括以学习提高或训练技能为目的, 不授予正式文凭的“辅助型教育”。其最大的特点是教育活动的组织者是有独立经济社会地位的实体, 因此也是教育产业中最为“正规”的组成部分。其二是短期培训, 指为实现某一特定教学目标而进行的短时间培训教育。这部分教育活动的本质特点在于其临时性, 其多采用“学习班”、“讲座”等比较灵活的形式开展, 没有固定的专门教学场地及教学人员, 而是根据实际需要租赁场地与外聘教师, 教育活动的组织者和实施者在很多情况下也并未进行国家承认的登记备案。目前, 由于这种形式的教育模式能够适应群众教育便捷化的需求, 成本与收费也相对较低, 因此在社会上较为流行。例如常见的“家教”, 很多采取的就是这种形式。其三是教育服务, 这部分泛指所有为事业型教育及前两种产业型教育顺利展开提供相关服务的活动。其内容十分广泛, 例如近年来出现的教育咨询、教育中介等, 都属于此类范畴。这类活动是教育市场化和专业化发展到一定程度的产物, 因此其发展也同样离不开事业型教育及前两种产业型教育。
教育产业三个组成部分在我国的发展目前并不平衡, 其中民办教育部分在份额比例上占据绝对优势, 但从目前的市场需求来看, 这部分内容尚有很大的发展潜力亟待挖掘[4] ;短期培训部分近年来比例有所增加, 但由于其本身不正规, 缺乏监督部门的引导与规范, 因此始终无法发挥其在我国教育产业发展中应有的作用;而教育服务部分在我国尚处于起步阶段, 是我国教育产业中具有较大发展空间的部分。总而言之, 为实现我国教育产业的升级与优化, 实现产业各组成部分间的协调稳定发展, 需要在该产业的发展结构问题上做文章。
三、我国教育产业中的相关问题及其经济法律规制
教育产业迅速发展的同时也产生了许多相关问题, 严重影响和制约着我国教育产业的发展。这些问题主要表现为两大方面:首先, 是教育市场管理混乱问题。目前, 各种“学校”“培训机构”大量涌现, 提供服务的水平参差不齐, 更有甚者, 借教育培训之名, 行诈骗、迷信等非法活动之实。尤其在短期培训、教育服务这两个灵活性较强的领域, 该问题表现突出, 侵害教育消费者的事例时有发生。面对上述问题, 国家虽采取了一系列管理措施, 但由于没有专门性、体系性的监督管理机制, 只能做到事后的清查与弥补而无法防微杜渐, 因此收效甚微。其次, 是我国教育产业竞争力问题。目前我国教育相关企业虽然大量涌现, 获得了一定程度的发展, 但各企业普遍大而不强, 缺乏长期稳定的发展动力。一方面由于各教育企业竞争力相对不足, 从而限制了整个教育产业的发展, 最终导致群众对教育需求无法满足;另一方面, 也由于教育产业内部结构不完善, 无法带动相关产业全面协调发展, 使其在国民经济发展中难以真正起到应有的推动作用。
事实上, 以上两方面问题的产生归根结底是由于我国教育产业发展缺乏有效的法律规制。虽然我国已有多部与教育相关的法律规范, 但基本以行政类法规为主。事实上, 与传统的事业型教育不同, 教育产业是以市场为导向主要受市场规律制约的, 仅凭行政法强制手段加以干涉无法解决所有问题, 必须在硬性规定之外加之以符合市场规律的法律引导。而在这一点上, 经济法具有其他部门法所不具备的天然优势。
由于经济法由市场规制法与宏观调控法两大部分组成[5] , 其对教育产业的调整与规制也表现为以下两个方面:
首先是市场规制法, 教育产业的健康发展需要一个规范有序的市场状况。而要实现这一点, 一方面要避免教育市场上的恶性竞争, 创造一个公平有序的市场竞争环境;另一方面也需要严厉打击部分教育从业者以培训名义实施的欺诈等违法行为, 对教育消费者的合法权益予以切实保护。因此, 需要结合教育产业的实际特点, 通过市场规制法律法规完善教育市场的运行机制, 为在此基础上教育产业的进一步发展奠定基础。其次是宏观调控法, 针对我国教育产业发展速度与质量不成比例, 在经济发展中难以真正发挥其带动作用的现状, 需要一系列相关法规政策, 从宏观角度对教育产业的发展方向进行调整, 不遗余力地促进其成长壮大, 尤其是在产业布局规划及金融信贷条件方面承认其独立的产业地位, 最大限度地给予其支持与方便。只有这样, 才能使我国教育产业既能迅速发展, 同时发展方向也能与国家经济路线、人才培养的现实需要相统一, 不至于偏离既定的轨道。
另外需要强调的是, 由于实践中教育产业相关问题的复杂性, 这两个方面的调整通常是互相包含互为补充的。完善的市场状况是宏观调整促进工作展开的前提, 而明确的调控方针与目标反过来也能促进市场规制工作的实现[6] 。总之, 必须同时发挥经济法两大组成部分在教育产业领域的作用, 才能最终实现其健康有序发展的目标。
四、我国教育产业经济立法现状及相关建议
目前, 国家已经意识到教育产业法治化问题的重要性, 与其相关的立法也在不断完善。其中比较有代表性的有2002年12月九届全国人大常委会第三十一次会议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》及随后颁布的一系列实施细则。该法律的制定实施为教育产业中最重要组成部分——民办教育的管理规制提供了基本法律框架, 改变了教育产业领域“无法可依”的状况。
但在实践中, 与教育产业相关的法律法规尚存在许多问题。首先, 从宏观层面上来说, 缺乏高层次经济法律对教育产业发展法治化进行全局性统领, 《民办教育促进法》虽名为“促进法”, 但究其内容而言, 基本以行政性规定为主, 缺乏从经济发展角度对民办教育的引导和推进, 难以起到宏观上的统领作用;其次, 从微观层面上来说, 目前与教育产业相关的立法中存在缺位问题, 特别是对于短期培训、教育服务型的教育活动, 缺乏有效的法律监控机制, 使得大量的教育产业行为游离于法律规定之外;另外, 从实践的角度来说, 目前与教育产业相关的法律规定存在脱离现实需求的情况, 对很多产业型教育活动做出了“一刀切”式的笼统规定, 在客观上限制了教育产业的发展。针对教育产业发展运行中存在的这些问题, 从经济立法角度提出三点建议:一是在立法过程中对事业型教育与产业型教育区别对待, 真正意识到教育产业及其法治化的客观必要性, 改变过去从所有制角度对教育种类进行简单划分的做法, 从经济社会的角度对二者进行准确的法律定位。同时通过法律明确规定确认教育产业在经济法领域的独立地位, 针对其面向市场、育人与盈利相结合的基本特点, 采取区别于事业型教育的不同法律规制方法。二是转变过去笼统的行政限制, 更多采取经济手段对教育产业进行调整。相比行政法而言, 经济法的最大特点在于其尊重客观经济规律的要求, 多采用间接手段对经济进行调整和干预[7] 。面对新兴的教育产业, 必须考虑如何在规范和解决其运行中存在问题的同时, 不至于“管得过死”影响其正常发展。现阶段简单采取行政强制手段对教育产业加以限制的做法已不能适应新形势的要求, 因此采取有别于行政命令的“引导型”经济立法是目前比较理性的选择。三是加大与短期培训、教育服务相关的专项立法力度, 将其纳入法律规范调整的范畴。由于《民办教育促进法》中对民办学校、培训机构的设立条件、行为规范等做出了明确规定, 因此实践中教育产业相关问题大量出现在缺乏法律规定的短期培训及教育服务部分。法律漏洞的存在, 导致目前许多违法行为都借这二者之名大行其道, 给教育市场运行带来极大的混乱。又由于这两类行为在目前的教育市场上大量存在, 已成为教育产业发展的新兴增长点, 因此对这两类行为不能简单地采用封堵的手段, 而应该在充分把握其特征的基础上, 加强专门针对这两类行为的经济立法, 将其纳入法律规制范畴, 用法律约束其健康持续发展。
参考文献
[1]何小忠, 刘华芳.论教育产业化的边界[J].湖南文理学院学报 (社会科学版) , 2004, (4) .
[2]王秀华.教育产业化引起的几点思考[J].十堰职业技术学院学报, 2006, (1) .
[3]朱红, 朱敬, 王素荣.教育产业化的经济学诠释[J].经济问题, 2007, (8) .
[4]甘慧玲.法律视角下的民办教育现状与改革原则[J].商品与质量.科教与法, 2011, (10) .
[5]王继军, 张林江.市场经济应是民主与法制经济[J].经济问题, 1998, (1) .
[6]漆多俊.经济法基础理论 (第四版) [M].北京:法律出版社, 2008.
[7]董玉明.与改革同行:经济法理论与实践问题研究[M].北京:知识产权出版社, 2012.
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