行政法治视阈下的民生立法初探

　摘 要 民生立法的依据是宪法和法律规定，在行政区域内根据权限和程序保证公民的基本生存条件和发展，这是一种面向社会保证公民权利的法律活动。民生立法的基础是“以人为本”，以公众的权利为核心，民生立法的构建路径为公民的社会、经济、文化活动。在民生立法中，首先要了解民生立法的现状，然后是民生立法与行政法的联系，其次是民生立法中存在的问题，最后在民生立法上有些地方还需要改进。本文就这些问题进行探讨，希望能够改善现在面临的民生立法问题。

　　关键词 行政法 民生立法 公民

　　作者简介：陈苏，湘潭大学法学院。

　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.005

　　上世纪30、40年代，全球进入“福利国家”时代，所谓“福利国家”就是国家为人民提供更多的保障，包括在生存、就业、医疗和教育上人民需要的公共服务，国家都能满足。民生服务是福利国家的主要职能。福利国家的来到，对国家和社会也有诸多的影响，最主要的就是公权、私权、政府职能的改变。法律界限的弱化等，这些都是国家面临而且需要解决的问题，这对国家来说也是一个巨大的挑战。福利国家的行政方式和行政相对人等都不同，在行政关系中，隐含着行政相对人提供救助和帮助的动机，隐含着行政系统对社会主体关心的出发点和立足点。这一理念在发达国家中已经得到很好的发展，大多数国家都已经通过立法来实现个人和家庭在遇到困难时可以有一定的收入维持生活。在我国这一理念与我国的小康社会的建设相悖，所以在我国民生问题的立法中，还需要反思传统立法模式，挖掘民生立法资源，实现行政法治视阈下的民生立法。本文就民生立法问题进行探索。

　　一、我国民生立法现状

　　民生问题延伸出民生立法，随着社会的发展民生问题越来越多，越来越严重，要想解决这些问题就要进行民生立法。早在上世纪20年代，我国就存在民生问题，当时民生立法也发展到一定的规模，但是其并没有完善，民生问题依旧困扰着我们，现在我国的民生立法主要面临着以下状况：

　　（一）民生保障全局意识的缺乏

　　民生立法究竟应该覆盖多大的范围，做到多深的层次，这是我国立法应该考虑的问题。在德国其为公民提供生、老、病、死、失业等多方面的社会保障，还为孩子的教育和住房等问题进行补贴，提供各种伤害补偿，其已经形成了强大的社会保障关系网。这是我国应该学习的榜样，现在我国对民生问题缺乏全方位的调整，对社会公民的救助也止于保证其基本的生活，并没有保证其生活的质量，其他方面没有得到帮助 。

　　（二）民生保障覆盖地区不均衡

　　民生六大领域是民生立法的立足点，是受法律保护的，并没有主次之分，不能区别对待。我国现在的民生立法主要就是在三方面：第一，特殊人群的保护，未成年人、老年人、孕妇和残疾人等，出台的法律主要就是《未成年人保护法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》等等。第二，特殊公民的生存，如，《社会抚养费征收办法》、《社会福利机构管理办法》等。第三，社会风险排除机制，如《食品安全发》、《药品管理法》等。从这几方面我们可以看出，现在的民生立法覆盖的面积已经很广，但是民生立法上还是存在偏颇，立法分配上还是存在有些地区密集，有些地区空白的问题，在中央和地方的立法上都存在这个问题，这也就导致民生保障的不均衡，现在很多的地方都没有实现五保“按标施保”，中央的财政税收补助资金并没有有效的使用 。

　　（三）民生制度和政策有待落实

　　我国现在的社会很复杂，并不是简单的制度、立法就能实现，现在很多涉及民生问题的制度都是需要多方面的努力，如，棚户区改造、最低生活保障制度。很多政策的实施都需要多种制度的颁布，民生问题的解决需要有一个相互配套的民生体系这样才能使民生问题得以解决，否则民生政策往往无法实施，在西方国家中社会保障制度的建立就是这样。现在我国的民生立法也有很多，但是在每个领域都没有实现一个规范的体系，在实际的操作中难以落实，可操作性低。就像我国的住房救助，直到现在也没有形成完整的体系，现在也还存在很多的问题，如，不配套的法律、规章制度的原则性和难以操作等，导致很多问题无法可依 。

　　（四）民生保障机制亟待完善

　　实施机制包括程序规则、法律责任和制裁措施，都是保证民生问题解决的基本条件。现在我国的民生法典中，存在很多的問题，对民生问题中的法律责任的界定，制裁措施的规定等都不完善，很多方面都有缺失。如，在2010年修订的《征收土地公告办法》中，对行政主体的责任并没有界定，也没有相关的处罚条款。当行政主体的规制不力时，并没有相关的管理措施，社会公民受到利益侵害时并没有辅助申诉的部门，被侵害人往往不能得到有效的救济，其权益受损。如农村中的对社保基金的挪用、占用等，影响社会基本制度的发展，百姓对其很不满意，但是国家对这些问题并没有有效的措施、制度进行管理。国家在某种程度上缺乏对规则事项的调控 。

　　二、民生立法汲取行政法资源的正当性

　　（一）民生立法以行政法为基础

　　民生问题涉及的对象和关系形式与行政法一致，民生问题调整的也是公共行政关系，政府行政和社会公众也是民生问题的主体。政府为社会公众提供相应的服务或利益，而社会公众从中获得服务或利益，这是一种行政关系，这种行政关系与民生立法一致。民生立法以行政法为基础，也是民生法的背景，国际上通常也都是这样的做法，在民生立法中，行政问题和行政立法的基础、构造和调控等就是民生立法的依据 。

　　（二）民生制度以行政法为支撑

　　在立法中，一方面可以将民生立法归为民生问题中；另一方面，民生立法只是一个名称，其制度体系和制度技术并没有那么强。在学理上，民生问题只是对一些特定法典的强调。而且到现在为止我国并没有形成完整的民生问题的立法制度和体系，对给付行政和福利行政并没有清晰的概念，而给付行政和福利行政也只是一个标签并不包含硬件内容。因此，民生立法的构建和规制技术等都应以行政法支撑，这样民生问题立法与行政法才高度一致，行政法的制度体系和技术才能支撑民生立法 。endprint

　　（三）民生立法与行政时代精神的契合

　　民生立法要想发展成为一个完整的体系就要具有一定的思想，这种思想要与行政法一致，否则法律之间就会出现断层，影响法律的执行，法律之间就可能出现矛盾，就会出现不知依从哪部法律的问题。一般人们认为行政法是动态的宪法，西方国家就出现过行政法的红灯、绿灯、黄灯理论等发展过程，所以说这是行政法的新潮流 。行政法为很多的解决民生问题的法律提供了依据，促进了这些法律的诞生。如在2002年制定，在2009年和2014年修订的《安全生产法》，在修订中，不断的完善了这部法律，对行政相对人的权利强化，行政系统的责任也实现强化。行政法也要根据时代的改变更新时代精神，民生立法根据行政法的改变而改变，所以民生立法时代才能契合 。

　　三、行政法视阈下我国民生立法存在的问题

　　在我国行政法已经有30多年的历史，其发展已经较为完备，行政法较为成熟，但是其他也存在问题，主要就是：第一，行政法中的契约精神民生立法并没有应用。民生立法具有的时代性更强，这是一个比较具有时代性的领域。行政法在1999年我国出台宪法后就与我国的政府相契约。我国的民生立法的动机良好，但是没有根据契约先关原理进行保险体系的构建，这降低了社会保险在法中的积极意义。第二，民生立法的价值没有体现。近几年来，我国社会主义市场经济发展良好，在这个背景下，行政法的理论基础也有所改变，在但是我国的民生立法并没有感应到这一问题。第三，民生立法的构建并不合理。民生立法有一个很好的例子，但是在实际的构建中，民生立法并没有吸收行政法的精髓。从小范围来说，民生立法是体现行政与行政相对人的关系，在日益变化的行政体系中，规范行政系统的法典越来越多，行政的结构也在变迁，但是这种变化并没有体现在民生立法上。第四，民生立法中没有应用行政法的创新制度。民生问题随着时代的发展会不断的变化，行政在时代的变化中不断的创新，在改革开开放30多年来，行政法在不断的适应着时代的变化，但是民生法并没有进行创新，其在运作模式上还比较落后 。

　　四、行政法视阈下我国民生立法有待改进之处

　　民生立法在国民经济和素质不断变化的过程中也在转型，在立法的内容和技术上也应该创新。民生立法的基础就是行政法，所以民生立法要充分利用行政法中的资源，通过各种手段、方法改进民生立法的现状，主要就是在以下几方面：第一，养生问题。民之养生是社会热点问题，在我国的传统立法中就已经制定了《食品卫生法》，这是现代人关注的热点问题。第二，公民主体地位的认可。公权力是权利体系中的具有绝对优势的权利，整个社会收回公权和事业单位倾斜，这对民众地位是极大的影响，公民对社会公共部门的权利是比较认可的，但是现在民众的身份并没有被认可，而只有公众的权利被认可，他的劳动和就业权利才能从根本上得到保障。

　　五、结论

　　综上所述，民生问题立法是国家发展的重要环节，现在很多西方国家的民生立法已经形成完整的体系，但是我国还存在很多的问题。民生立法以行政法为基础，这是发达国家发展得到的经验，我国的民生立法也要以行政法为基础，因为行政法和民生立法的关系和主体都一致，只有其构建的制度和技术等相同才能保证法律在执行中的一致性。我国的民生立法也要从全局出发，在立法的范围和覆盖面上还有很多的工作要做。

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