司法考试宪法复习要点：人民代表大会制度的相关问题

（一）有关“议行合一”原则的讨论

多年来，我国宪法学界一般认为“议行合一”原则是社会主义政权组织形式的普遍原则，与民主集中制相混同，与三权分立相对立。持这种观点的学者认为，社会主义国家的政权组织形式是按照民主集中制原则组织和活动的，实行人民代表大会制度，代表机关都实行“议行合一”制，即议事机关又是执行机关。 对实行“议行合一”原则的理由作了如下概括：第一，“议行合一”从来都不是指两种权力职能的混合，实质上是把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，把立法的职能和执行的职能在选举的人民代表身上结合起来，以达到自上而下的人民当家作主，而不是权力职能混同论。第二，“议行合一”是体现人民当家作主的民主机制之一。它的最大优点就是将立法权和行政权统一到人民当家作主的社会主义政治制度的根本点上，不能以现实中这一原则没有很好的实现而造成的权力过分集中现象而否定这一原则本身的价值。第三，社会主义国家政权建设的实践经验并没有从根本上否定“议行合一”的原则。第四，社会主义国家政权建设的大趋势不是建立一套权力分立的平衡体系，而是要从改革我国选举制度入手，进一步加强人民代表大会制度，完善“议行合一”。

（二）人大监督制度的有关问题

人大监督主要是指人民代表大会及其常委会对由它产生的国家机关实施的监督、督促。人大监督制度不仅是宪法学的重要理论问题，也是法治建设的一个重要实践问题。近年来，学者们从人大监督的主体、对象、特征以及人大监督存在的问题及完善等角度对人大监督制度展开了热烈的讨论。

1.人大监督制度的特征

根据人大监督权的性质和有关法律的规定，人大监督有如下特征：第一，法律性；第二，事后性；第三，间接性；第四，权威性。

2.人大监督权的主体

关于人大监督权的主体，学界主要有三种观点：

观点一，我国宪法明确规定人大监督权的主体是各级人大及其常委会。

观点二，实践中有学者主张人大专门委员会应享有监督权。该学者对此进行了分析，并进一步指出，为规范和发挥人大专门委员会的监督作用，有必要在修改全国人大组织法时，明确具体地规定专门委员会的监督权，使人大及其常委会在履行监督职能中将成功的经验上升为法律的规定。

观点三，人大代表也是监督权的主体，人大代表享有的监督权一种是会时监督，一种是平时监督，前者包括质询权、提名与罢免权；后者包括视察权、列席权、执法检查权。

3.人大监督权的对象

本级“一府两院”和下级“一府两院”、政党、社会组织和个人。

4.人大监督存在的主要问题

近年来，人大及其常委会的监督权在实践中的实效有了很大的提高，这是大家有目共睹的。但是由于种种原因，加之人大制度本身存在相关不够完善的地方，因而各级人大的监督作用发挥的并不是尽如人意，学者们对人大监督存在的问题和原因进行了分析：

目前人大监督存在的问题有：（1）监督主体缺乏主体意识和使命感，具体表现有监督流于形式，程序监督多实质监督少，监督滞后现象严重；（2）监督过程存在严重障碍，具体表现有认识障碍、法制障碍和体制障碍。 在具体的监督工作中，还存在以下问题：监督工作班子薄，面对一个一个的大系统感觉底气不足；外加业务不够熟悉，机构编制又不到位；思想方面惧怕搞坏关系，怕同级党委有意见，以后不好开展工作。

5.关于完善人大监督的讨论

提高人大代表的心理素质和智力素质是实现人大法律监督权的根本保障，完善监督组织体系在其中具有基础性地位，而强化制度保障成为监督权从应然权力向实然权力转化的支柱。我们在实践中应着力建立和完善以下制度：听证制度、评议制度、备案制度和报告制度。

（四）个案监督问题

个案监督是近年来地方各级人大及其常委会创立的行使监督权的一种新方式，然而宪法学界对于人大能否进行个案监督存在相当大的分歧，曾一度成为一个热点问题。赞成个案监督的学者从以下几个方面阐述进行个案监督的必要性。

人大及其常委会应当开展对司法机关的个案监督。这是行使宪法和法律所赋予的监督职权的重要体现，是督促、支持司法机关依法办案、公正司法的重要保证。进行个案监督，必须处理好上下级人大之间的关系、人大内部的关系。同时，还要明确个案监督的主体、客体、原则、程序和方式使其走上规范化、制度化的轨道。 个案监督工作目前存在着监督手段运用不足、监督力度不够等这样或那样的问题，根据监督工作的实际，应注重：（1）正确确定监督的个案范围及重点案件；（2）正确确定监督工作部门在个案监督工作中的地位；（3）确定在监督不办案的前提下开展个案监督的方式；（4）在个案监督中摆正监督与支持的关系；（5）正确确定个案所追求的目标。

与上述观点相反，也有学者认为，个案监督不仅将损害司法独立、导致权力失衡，而且还可能出现以下难以克服的困难和障碍：（1）人大对法院的个案监督将导致法律之间的相互冲突、法律体系内部法律制度的冲突；（2）人大对法院的个案监督成本过大；（3）地方人大的一些代表容易滋生地方保护主义的思想，从而对法院的独立审判权和公正性带来负面影响；（4）人大的个案监督实际上使人大负有司法职能，可能造成人大滥用职权；（5）即使人大及其常委会廉洁自律，也可能出现被人操纵、利用以达到个人目的的现象。因此，应慎用个案监督。

（五）对人大否决一府两院报告的宪法思考

近年来，一些地方的政府或两院的工作报告被人大或其常委会否决，就此提出了一系列的宪法问题。关于政府向人大报告工作有充分的宪法依据，但两院报告工作于宪法无据，法院、检察院组织法等关于两院报告工作的规定，是以普通法律修改、补充宪法，有违宪的嫌疑。该学者认为，政府报告工作的制度应予以规范化，检察机关向人大报告工作的制度构想也具有合理性。因为检察院的工作是行动多于裁判的。但法院报告工作的做法应当坚决停止，予以取消，因为法院内部体系实行独立工作与独立负责的原则，要院长对全局性工作，对每个法官的工作负责，是有失公正的。

有学者认为，如果行政机关的工作总结被人大否决，行政机关应当以辞职的方式承担政治责任。但是，规定法院向人大报告工作的法律有违宪法精神，应当在适当的时候作出修改。法院向人大提交工作报告只具有说明性质，而非法定义务，人大的表决结果不具有法律约束力，而只具有建议性质。法院就工作计划所做的报告，应当接受人大表决结果的约束。