关于法官员额制改革的思考

摘要:随着全国司法改革的顺利推进,以审判为中心的诉讼制度改革也在逐步推行.在改革的进程中,习近平总书记曾指出,建立符合职业特点的司法人员分类管理制度,是司法改革的"牛鼻子".在实践中,为了有效地推进司法改革,就必须建设一支庞大的高素质的审判队伍,对其进行分类管理,提高审判质量,实现案件实体和程序上的公正.那么如何构建一支专业化、规范化的法官队伍呢?首当其冲的就是,各地法院需要全面落实法官员额制,组建审判团队.自员额法官遴选活动的展开一段时间以来,确实提高了审判效率和质量,但是,在落实的过程中也发现制度存在的诸多问题.因我本人近期一直在法院实习,对员额法官的改革也有所感受和体会,下面我将从法官员额制改革历程、改革意义及改革过程中存在的问题、完善的策略几方面进行阐述,其中主要论述改革中存在的问题.

关键词:员额制;司法公正;司法改革;效率;法官助理

努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义",系习近平总书记对司法机关提出的要求和目标.这就要求提升办案法官自身的业务素质和办案能力,严格按照司法程序办案、审案,将每一个司法案件都办成铁案,经得起当事人和历史的检验.亚当.斯密在《国富论》中提出:"当经济、市场发展到一定规模的时候,就会出现分工",由此可见,法官员额制的出现是符合社会发展规律的,也是历史发展的必然趋势.其中,在顺应司法改革的大趋势下,法官职业化建设是构建专业化审判团队的关键,而高质量的审判队伍又是改革的驱动力.法官职业化建设包括法官遴选制度、法官员额制度、法官助理制度、书记员单独职务序列管理制度等.其中,法官员额制度法官职业化建设的重要环节.

1法官员额制的内涵法

官员额制是指法院、检察院在内部系统对法官进行分工,根据辖区人员的数量以及法官的业务素质、办案数量、结合当地案件数量、经济发展水平等因素,按照标准对法官进行定编的制度.在编制内部的就是员额法官,而未在编制内部的法官,则作为审判辅助人员帮助法官处理开庭审案之外的程序性事项等业务.法官员额制就相当于在法官、检察官内部系统将综合能力较高的法官、检察官选拔出来,根据员额制的标准进行考核.由此看来,该项制度的落实,强化了司法队伍的整体素质.

2法官员额制的发展历程

法官员额制不是近期才出现的,早在二十多年前,就已经处在萌芽状态.最早在1999年最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》中指出:"要对各级人民法院法官的定编工作进行研究,在保证审判质量和效率的前提下,能够有计划、有步骤地确定法官的编制."虽然纲要只是初步提出研究法官的定编工作,并没有明确提出要推行法官员额制.随后修改的《法官法》虽然提出了要实行法官员额制,但也未对定编工作进行详细的规定.2005年,第二个五年纲要,首次明确的提出了法官员额制的概念,这一举措无疑推进了法官员额制的改革.2009年第三个纲要提出:"要制定更具适应性的、针对性的定编标准",开始注重员额制与法官职务序列的逐步接轨.2014年第四个纲要提出法官要在编制限额内实行员额管理.2015年,上海作为第一批试点地区,司法改革全面展开,全市法院首批法官入额比例将控制在26.3%以内,与此同时,广东、吉林、海南、湖北等省法院也逐渐地尝试这次改革.2017年1月,全国27个省区市法院均已完成员额法官的选任工作,约占全国法院总数的86.7%,共产生入额法官105433名.截至今年七月底,全国共遴选产生120138名员额法官.同年7月3日,最高人民法院首批员额法官宣誓仪式隆重举行.这场宣誓仪式,意味着中国最高审判机关法官入额工作顺利完成,为全国法院法官员额制改革添上最浓墨重彩的一笔.

3施行法官员额制的重要意义

法官员额制是人民法院深化司法体制改革的重要内容.之所以实行该项改革,一是确保法官数量与案件数量相匹配,改变目前人案失衡、法官忙闲不均的状况.二是确保法官助理数量与员额法官数量相匹配,优化审判资源配置,切实减少法官事务性工作负担.三是确保优秀法官配置在一线办案岗位.四是确保品行端正、经验丰富、专业水平较高的优秀法律人才成为员额法官的人选,为推进司法责任制改革夯实基础.五是确保法官职业保障有效落实,配套实行符合司法职业特点的法官单独职务序列和工资制度.

谈到为何要推行员额法官制时,中国社会科学院法学研究所研究员孙宪忠说道:"长期以来,我国法院内部一定程度上存在着审者不判、判者不审的问题.从司法程序上看,除了一些疑难、重大、复杂的案件需要经过审委会讨论后才做出决定外,一般的案件经过开庭审理后就应该做出裁判结果.但是,在司法实践中,如何掌握案件的难易程度,怎样算是重大、复杂,并没有一个准确的界定,这就使得一些可能无须提交审委会讨论的案件却提交讨论,这无疑是延长了审理期限,导致好多案件久拖不觉,当事人上法院索要所说法的现象也屡见不鲜."从孙宪忠先生的谈话中,也可以看出,我们需要在法官队伍中选拔出来一批有能力、有责任、有担当的法官,来肩负起审判的重任,在对待每一个案件时,都能做到尽职尽责,而不是为了审案而审案.

4法官员额制存在的问题

任何一项制度的颁布和出台都会面临实践和时间的检验.法官员额制尚处于初期发展阶段,在具体落实过程中还存在着一些问题.主要表现在以下几个方面.

4.1案多人少,办案质量难以保障

根据我国各级法院审限的划分,我国将近90%的案件均由基层法院来处理.随着员额制的落实,意味着只有入额的法官才有资格办案,使得分到员额法官手头的案件数量不断在增加.这无疑加重了员额法官的工作压力.使得一些一向办案谨慎的法官,为了不让案件超审限,只能不断地开庭,留给自己思考案件的时间在不断减少,这不仅仅使案件质量得不到有效的保障,而且很有可能导致有些简单的案子在立案后,不能及时安排开庭和处理,耽误了当事人的后续工作.另外,员额法官工作量的增加,使得他们没有时间来放松身心或者照顾家庭,一旦身体和家庭出现了问题,他们也不能全身心的投入到工作中.

4.2人才流失和人才闲置的现象存在

为了规范审判队伍,各级法院在逐步试图组建由一个员额法官和一个法官助理、书记员组成的三人的审判团队.所谓法官助理就是没有入额的法官,以往他们是可以自己独立办案的,但是现在他们却需要帮助员额法官来处理案件.他们因某种原因未能进入编制,待遇与地位上的变化,导致他们心理落差大,心理难以接受,使得不少年轻有能力的法官被迫辞职,致使法院人才的流失.甚至有的法院还存在年长而没有入编的法官给年轻的入额法官当助理,这不仅使得入额的法官不好意思安排年长的法官助理从事零碎的工作,而年长的法官也碍于面子,索性不上班,或者每天只是来单位报个到就走.这一现象,使得大批法院的人才被闲置,而有资格办案的法官却忙得热火朝天,甚至没时间休息.

4.3法官与法官助理配比失衡

法官员额制改革的重要内容是强调两者之间的配置比例.在实践中,法院的内部编制欠缺理性管理,大多数人员是法官,少部分人员是辅助人员,看似工作效率应该高,但是事实相反,我国法官结案率比西方主要国家差很远.目前各地法官助理人数欠缺,我实习所在的庭里只有五个法官助理,却要应对七名法官的审判辅助性工作.而这种比例失衡,造成法官助理比法官还要忙,在某种程度上影响了工作效率.一些员额法官经常性的把草拟法律文书的任务也交由法官助理,法官助理既要完成程序性辅助工作,又要参与起草法律文书,这样导致法官助理的工作量远远超过法官,经常加班完成任务.由此看来,法官与法官助理分配不当,会导致出现案件审理工作实质上由法官助理承担,而最终裁判文书上由法官把关以及判决书由法官署名的情况,从而加剧"审者不判、判者不审"的问题.

4.4法官助理职责不明确

由于法官助理和书记员的分工没有明文规定明,就使得两者之间权责不明确.首先,法官助理大多数是基于法官员额制改革之前虽未入编但是具有办案资格的审判员、助理审判员,他们的专业能力、法律素养是普遍高于书记员的,但是,从工作内容上来看,法官助理和书记员都属于审判辅助人员.改革后他们的法律地位、晋升条件和待遇方面看不到发展前景,这势必会影响工作的积极性,而工作热情的降低会影响法官助理制度的发展从而会阻碍法官职业化的进程.其次,由于当下法官助理不属于法官序列,只是参照《中华人民共和国公务员法》进行管理,缺乏相应法律根据,导致现实改革缺少后劲.

5完善法官员额制存在问题的几方面建议

5.1提升员额法官的工资待遇

改革后,员额法官案件的增多,远超之前的工作压力,但其工资待遇并未改善良多.未来能够保障法官可以全身心地投入到工作中,可以通过改善其工资福利待遇来解决其后顾之忧.这样可以提升员额法官的办案积极性,在高效的审判队伍下,会越来越提升审判质量,实现司法公正,近而为司法改革的推动贡献力量.

5.2合理配置法官与法官助理的比例

考虑到法官与法官助理的职责分工不同和一名法官助理服务于多个法官导致工作效率低的情况,法官与法官助理人员配置是关键点.德国的法官辅助人员的人员比例为1:2或1:3,法国为1:4,美国约为1:4.而我国法院法官、法官助理、书记员的比例可以参考确定为1:1:2模式,因为基层法院面临大量的数据录入工作,所以适当地增加书记员的数量.不仅可以保障司法的效率,还可以提高司法的质量.

5.3明确法官助理的职责,提升待遇

首先,应当建立法官助理单独职务序列,实行考核和考试相结合、逐级晋升和择优晋升相结合的科学考评机制,引入竞争机制,从而激励法官助理干事创业的激情,实现职业前景的稳定发展.其次,提升法官助理的待遇,增加法官助理晋升的机会,提升工作积极性,保证审判岗位对法律行业优秀人才的吸引力.最后,建立科学的考评机制,引入竞争机制,以工作成绩为切入点,细化考核量化标准,对业绩突出的法官助理予以适当的物质奖励和职级晋升机会.最后,制定严格的考核制度和责任追究制度,采用法官与法官助理互评的考核方式,并明确法官助理责任及担责方式.

虽然在员额制在改革过程中存在一些问题,但是在司法改革的大背景下,只要我们能及时发现问题,并且及时去着手解决,相信在今后,我们的审判队伍会越来越专业化、规范化,真正实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义.

参考文献

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