王名扬先生法学思想述评

　　王名扬先生是我国行政法学的奠基人。他在长期的行政法教学和研究活动中，形成了一整套关于行政法学的思想体系。王名扬先生的三部代表作《英国行政法》、《法国行政法》《美国行政法》，是我国在外国行政法学研究方面三座令人仰止的高峰。他的全部光辉思想，也主要体现在这三部巨著当中。我们在深入钻研这三部著作的基础上，并结合自己对王名扬先生言传身教的心得与感悟，对王名扬先生深邃的法学思想，进行挖掘、剖析和整理，以总结王名扬先生对中国行政法学作出的巨大贡献。（鉴于王名扬先生对中国政法大学行政法学科建设的开创性贡献，在他退休多年以后，近日又被中国政法大学特聘为博士生导师。这使得我们有机会“立雪王门”。本文也是我们多次拜访王名扬先生之后的产物。）?

　　一

　　（一）研究外国行政法的必要性?

　　王名扬先生在《英国行政法》一书的序言部分，首先对研究外国行政法的必要性作了阐述。他认为，我国过去对外国法的研究，在国家法方面着重于宪法问题，很少接触行政法问题。了解外国宪法固然重要，但宪法只涉及国家制度的重要原则，而说明国家制度的具体运用，深入到各国政治生活的实际方面和法律技术方面，则属于行政法的范畴。从了解各国政治生活中如何运用法律技术的角度来看，外国行政法的研究无疑是一个非常重要的课题。（王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，序言。）王名扬先生认为，行政法是技术性较高的法律部门，对于同样一个问题，不同国家有不同的解决办法。各先进法治国家在长期的司法实践中，已经形成了一整套适合自身需要的法律制度，这些制度虽然有适应其自身需要的特点，但作为人类共同法律文化成果的一部分，其中也包含着某些法治建设的一般规律，因而也可以为其他国家所借鉴、汲取。王名扬先生同时指出，我们在研究外国行政法时，要用辩证的观点对待外国法律，不能用一个国家的法律概念去套另一个国家的法律概念，应当注意各种事物之间的同中有异和异中有同情况，特别要注意各国的法律制度和各国国情之间的联系，承认各国法律制度的这种客观差别。虽然社会的发展遵循共同的规律，但是在每个具体的历史阶段上，我们必须了解各国的现实制度和趋向。?

　　（二）英国行政法的宪法背景?

　　1.?法治原则?

　　法治原则是行政法的基础，行政法是适用法治原则最主要的领域。行政法上的法治原则，既随文化背景而不同，又随时代变迁而变化，其涵义很不确定。在英国，法治原则的基本涵义是：政府的一切活动必须遵守法律。政府采取行动侵犯公民的自由和权利时，必须指出这个行为所遵守的法律根据，即通常所称的行政行为合法性原则。法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容，否则，专制主义是典型的法治国家。因为那里的政府任意制定法律，那里的秩序较其他国家良好，但那里公民的人格的价值则完全被忽视。法治原则要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律，政府所遵守的法律必须符合近代人权标准，能够促进全体公民的经济权利和社会权利。（见王名扬，前引书，第11、12页。）根据王名扬先生的理解，一个国家所奉行的法治原则应当是实质意义的法治国家理念，而不应当仅仅囿于形式方面。?

　　2.?关于分权学说?

　　王名扬先生在《英国行政法》一书中对三权分立理论阐述了其独到的见解。分权学说是资产阶级政权组织的理论基础。在近代，首先提出分权学说的是十七世纪英国资产阶级革命时的理论家洛克。十八世纪，法国法学家孟德斯鸠对洛克的学说作了进一步发展。他在《论法的精神》这部名著中认为，每个国家有立法、行政和司法三种权力。只有英国一样把这三种权力分别交由三个不同的机关行使的政体形式，才能充分保障公民的自由。在孟德斯鸠心目中，英国的政体是一种理想的政体形式，他的三权分立理论就是以英国的政体形式为摹本而展开论述的。孟德斯鸠的分权学说对以后的政府组织的理论，特别是限制行政机关权力的理论发生很大影响。但是这种理论是对英国宪法的误解。英国可以说从来没有严格实行过三权分立制度。（见王名扬，前引书，第98页。）行政机关从来不只行使行政权力。在君主专制时代，君主通过枢密院进行统治，枢密院同时行使行政、立法、司法三种权力。资产阶级革命以后，英国建立君主立宪制度，内阁成员同时为议会议员，内阁向议会负责，很难说是行政权和立法权分离。在地方上，治安法官同时行使行政权和司法权力。即使在十九世纪后期成立民选的地方议会以后，治安法官仍然兼有司法权和一部分行政权力。在孟德斯鸠写书的时候（1748年），英国内阁制度已经兴起。现在，英国进入所谓的福利国家时代，行政机关的权力空前膨大，除行使行政权以外还行使大量的立法权和司法权。（见王名扬，前引书，第98、99页。）另外，英国大法官的地位也值得注意。大法官通常是内阁阁员，同时是上议院议长和司法部门首长。这就是说，大法官同时行使着三种权力。国家的三种权力不能严格分立，不仅在英国如此，在其他国家中也同样存在。英国由于没有成文宪法划分国家机关的权力，和其他国家相比，权力不分离的现象更为显著。?

　　然而，三种权力不能严格划分，并不表示在英国完全没有三权分立，或者三权分立原则完全没有作用。在英国，立法权基本上属于议会，司法权基本上属于法院。行政机关尽管有很大的立法权，但通常是根据议会的授权进行委任立法；行政机关的司法权，也在普通法院监督之下行使。三权分立学说不能限制行政机关只行使一种权力，行政机关为了实际需要必须行使三种权力。但是，三权分立学说可以作为限制行政机关独揽大权和保障司法机关独立地位的根据。如果这样来理解行政机关的权力，那么，三权分立原则仍然是公民自由的一种保障。（见王名扬，前引书，第99、100页。）?

　　（三）关于地方自治制度?

　　1.?地方自治制度的作用?

　　王名扬先生在《英国行政法》中用专门一章的篇幅对英国的地方政府作了介绍。他在谈到地方自治制度的作用时认为，地方自治制度能够提高公民的政治判断力，促进民主政治的发展。因为全国的政治形势比较复杂，不易为一般人民所理解。而地方事务通常能为当地人民所理解，公民在参加地方事务的决策过程中，可以培养民主素养和政治能力，增强参加政治活动的兴趣，从而促进民主政治的发展。（王名扬，前引书，第51页。）

　　2.?中央与地方职权划分?

　　中央与地方的职权、职责划分，是任何一种国家结构形式下政府管理都不得不考虑的一个问题。中央与地方的职权、职责如何划分，也成为世界各国宪法与行政法学要研究的一个重要课题。然而，中央与地方的职权、职责划分遵照什么样的原则来进行，一直是困扰各国政治实践和学术研究的难题。王名扬先生认为，法律在规定各级地方政府职责的分工以及中央和地方职责的分工时，应当注意这样几个因素：一、效率因素，即哪种职务由哪级政府执行最能发挥效率。例如较重要和较复杂的事务由较大区域的政府执行或区域联合执行比较更有效率。二、民主的因素，即职务的执行，要和公民的距离较近，便于接受公民的监督。例如和公民生活非常密切的事情由较小的区域执行，对公民更为方便，也更容易倾听公民的意见。三、历史的因素，有些事务在传统上一向由某级政府执行，法律在作出规定时应尊重传统习惯。（王名扬，前引书，第72页。）王名扬先生的这一见解对我们研究当前中国的中央与地方职权、职责划分问题不无启发意义。?

　　（四）关于程序限制与行政效率的关系

　　王名扬先生在介绍英国的自然公正原则时，对程序法的功能和作用作了深入的剖析。他谈到程序限制与行政效率的关系时认为，在程序法上规定一些限制，表面上是对行政机关的活动制造了一些障碍，看起来似乎有碍于行政效率。但实际上，自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少公民与行政机关之间的磨擦，最大限度地提高行政效率。（王名扬，前引书，第152页。）换言之，从个案的角度看，程序法上规定的一些限制似乎妨碍了行政效率，但从行政活动的全局来看，自然公正原则使行政机关与公民之间利益配置接近帕累托最优，从而可以使行政效率或者说行政效益趋于最大化。王名扬先生的这些观点对消除和澄清我们在行政程序立法方面的某些错误认识不无裨益。?

　　（五）关于司法审查的起诉资格

　　王名扬先生在《英国行政法》一书中对英国的司法审查制度作了非常详细的介绍。从司法审查的涵义、根据和理由到司法审查的救济手段和程序，王名扬先生用非常平易、朴实的语言对这一异常复杂的制度作了深入浅出的阐述。在谈到英国司法审查的起诉资格时，王名扬先生认为，私法关系中有起诉权的人通常是权利受到侵害的当事人；公法关系虽然也对相对人的权利和义务发生影响，但公法关系的目的不在于保护个别公民的权利，而在于促进公共利益。倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法的发展趋势。现在，行政机关的权力空前庞大，法院对行政机关的监督也必须相应增加。因此，在公法关系中，对起诉资格的要求应当比私法关系为宽。当然，另一方面，也不能由于强调法院对行政机关的监督就允许任何公民对行政机关的违法行为都可以向法院起诉，而不要求任何限制，结果使公法关系成为全民诉讼。法院在公法关系中决定当事人的起诉资格时，一方面要考虑私人利益，另一方面也要考虑公共利益，应当采取比较灵活的态度。（见王名扬，前引书，第199页。）王名扬先生的这一见解，促使我们反思我国《行政诉讼法》对原告资格的规定是否妥当，今后应如何加以修改、完善。?

　　（六）关于欧盟法对英国行政法的影响?

　　王名扬先生写作《英国行政法》一书时，英国加入欧洲经济共同体的时间还不长，欧洲共同体法对英国行政法的影响如何，当时尚不明朗。王名扬先生预言，英国加入欧共体可能导致英国行政法和欧洲大陆行政法进一步接近。（见王名扬，前引书，第11、12页。）十多年过去了，事实证明，王名扬先生的这一论断是完全正确的。（就法律制度而言，英国是受欧洲一体化影响最深的国家，英格兰、威尔士和北爱尔兰的行政法都有向欧洲标准发展的趋势。参见JuegenSchwarze，Administrative Law under European Influence，Sweet＆Maxwell＆ NomosVerlagsgesellschaftBaden-Baden，1996?）今天，我们重读王名扬先生的《英国行政法》，不由得不佩服王名扬先生的远见卓识！?

　　二

　　（一）关于行政法的功能和作用?

　　《法国行政法》是王名扬先生继《英国行政法》之后的又一部力作。法国是行政法的母国，法国的行政法制度不但发展较早，而且较为健全、完善。因此，与《英国行政法》相比，不难看出法国行政法学的内容更为充实和平衡。?

　　王名扬先生在《法国行政法》这部著作当中，特别是在序言部分，充分阐述了他对行政法的功能和作用的认识。他认为，行政法学的研究，随行政法的发展而发展；而行政法的发展随行政职能的扩张而加速。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，序言。）在经济自由主义时代，行政的作用是创造一个环境，保障私人有从事经济活动的自由，国家尽可能不干预经济活动。19世纪和20世纪科学技术发展的结果，经济行政成为政府活动的重要部门，从而使行政活动的组织和手段比以往更为复杂，公共行政和私人企业管理在很多方面日趋接近，这是当代行政的一大变迁。另一方面，由于经济发展的结果，产生了大量的社会问题，社会行政也是政府活动的一个主要部门，公民从出生到死亡的全部生活都和行政部门所提供的服务密切相关。行政职能的这些变更，导致行政法的作用和重要性超过其他各种法律。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第13页。）行政职能扩张的结果，要求行政活动必须具有更大的法律力量，才能成为执行职务的手段。行政职能扩张的另一结果，是加深人民对依法行政的认识。在资本主义发展初期，公民和行政活动的接触不多，国家执行司法职能已经能够维护社会秩序，依法行政在公共生活中不占重要地位。国家的行政职能扩张以后，公民从出生之日起直到死亡之日止，随时都和行政活动息息相关，依法行政成为政治生活中的迫切需要。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1988年版，序言。）王名扬先生认为，行政法一方面给予政府有效的执行手段，另一方面又控制政府的行政权力。从行政法学的观点来看，行政好比一部机器，这部机器需要强大的动力，才能充分发挥为人民服务的作用，但是机器必须受到有效的控制，否则机器的动力愈大，可能产生的损害也愈大，动力和控制是行政活动中的对立的统一，二者不可分离。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1988年版，序言。）根据王名扬先生的理解，行政法是给予行政机关权力同时又限制行政机关权力的法律。行政法努力在行政利益的需要和公民利益的保护之间，维持一个令人满意的平衡。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第20页。）《法国行政法》一书的全部内容就是紧紧围绕着动力和控制这两个主题而展开的。?

　　（二）行政法学的基本观念问题

　　王名扬先生认为，行政法学作为一门法律科学，必须对其所讨论的对象从理论上提出系统的说明。各国行政法学往往根据各国行政法的特点，提出一个或几个重要观念作为其全部理论的基础。?

　　法国行政法的特点，是行政法作为公法体系，和规范一般私人相互间关系的私法体系不同。法国行政法学所要解决的基本问题是如何区分公法和私法。这一问题在法国之所以特别重要，不仅因为它是一个理论问题，而且涉及到法院管辖权的实际问题。区分行政法和私法的标准确定以后，行政法的适用范围问题和行政法院的管辖权范围问题便迎刃而解。因此，区分行政法和私法的标准成为法国行政法学的基本观念。在法国，没有一条法律规定行政法和私法的区别，这个区别是由行政法院和权限争议法庭在受理具体案件的判例中形成的，由学说加以系统化而成为一般理论。由于社会生活的变迁，行政法的基本观念也在不断发生变化。目前，法国行政法学界在行政法的基本观念问题上采多元标准，包括公务学说、新公共权力说、公共利益说等。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学1988年版，第24页以下。）王名扬先生关于法国行政法学基本观念问题的介绍，引发了我国行政法学界对行政法学理论基础的探讨，形成了管理论、控权论、平衡论、公共利益本位论等学说之间的交锋，使我国的行政法学研究一度出现空前繁荣的局面。（有关行政法学理论基础的讨论，参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）

　　（三）关于判例法的地位和作用?

　　王名扬先生认为，法国虽然是成文法国家，就行政法而言，也是一个判例法国家。成文法的规定限于特定的行政法事项，行政法的一般性原则，几乎都由判例产生。判例在行政法中之所以起主要作用，是因为行政事项极为繁多和复杂，行政法官经常遇到无法可依的情况，不得不在判决中决定案件所依据的原则，从而使行政法的重要原则，几乎都源于行政法院的判例。王名扬先生借用一位法国行政法学家的话说，如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在于成文法之中，而存在于判例之中。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第21页。）王名扬先生后来在《美国行政法》一书中断言，当代主要的行政法体系的共同特征，都是判例法占主导地位。（王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，序言。）?

　　法国行政法院的判例法制度，除英美法系国家以外，其他国家很难完全接受。但是其他国家的行政法，在一定限度内接受判例法制度也是不可避免的。因为行政法就其本身性质而言，始终会有遗漏和不完备之处，行政法中无法可依的情况，超过其他法律部门，行政法官必须在判决中确定一些原则。当然，立法者也必须随时总结法院判决的经验，尽快制定普遍的原则。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第23页。）王名扬先生关于判例在行政法中地位和作用的论述对我国行政法律制度的发展有着巨大的启示意义。?

　　（四）关于行政主体理论?

　　行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。王名扬先生指出，行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。行政职务由公务员来执行，公务员有执行行政职务的权力，但并不负担由此而产生的法律效果。也就是说，公务员实施行政职务而产生的权利和义务并不归属于自己，而是归属于一个中心。这个中心把众多的、先后不同的公务员的行为统一起来，承担由于各个公务员的行为而产生的权利和义务。这一中心就是行政主体。如果没有行政主体这一概念，每个公务员的行为只能归属于自己，前任公务员的行为对后任没有效力，这样就不可能有一个统一的协调一致的行政。（王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第40页。）法国法律承认三种行政主体：国家、地方团体和公务法人。王名扬先生对这三种行政主体作了非常详尽的介绍。?

　　王名扬先生对法国行政法学中行政主体概念的引入启发了我国行政法学界。1989年《行政诉讼法》颁布后，为了解决行政诉讼的被告资格问题，行政主体理论在我国应运而生。有学者在一篇专门探讨行政主体理论的文章中指出，王名扬先生的三部巨著，哺育了几代行政法学人。王名扬先生对我国行政法学的巨大贡献，使我国二十世纪后半叶的行政法学研究深深的打上了他的烙印，而事实上成为一个无可质疑的“王名扬时代”。（参见张树义：《行政主体研究》，载《中国法学》2000年第2期。）

　　三?

　　《美国行政法》是王名扬先生继《法国行政法》之后的第三部力作。这部书出版于中国法治变革进程进一步深入、法律全球化趋势日益彰显的1995年。王名扬先生在写作这部书时，较之撰写前两部著作，无疑对世界上不同国家的法律、法学有了更为深入的了解和更加全面的把握。在这部著作中，王名扬先生以其一如既往的风格，用朴素、简洁、准确的语言，从中国学者的研究视角出发，把美国行政法，特别是美国联邦行政法，向我国学界作了迄今最为全面、最为系统的介绍。煌煌百万余言，平中见奇，堪称王名扬先生的扛鼎之作。?

　　（一）对美国行政法应持的态度及研究方法

　　王名扬先生认为，在美国的行政制度中，有很多先进的事物。虽然各国的具体情况不同，美国的制度其他国家不一定能够实行，但是从行政法的研究角度而言，我们对美国行之有效的制度，应给予应有的注意。（王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，序言。）?

　　美国是一个判例法国家。王名扬先生认为，研究美国行政法，首先不能忽视判例法的研究。离开行政法的判例，不可能有重要的行政法的原则。在《美国行政法》一书中，就引用了大量的行政法判例。但是，引用行政法的判例不等于必需采取判例法的体系，束缚研究对象的范围。因为行政法学作为法学的一个分支，必须有一个理论体系。因此，在研究美国行政法构筑其理论体系时，要扩大视野，不能把研究对象局限于判例法的范围。（王名扬：《美国行政法》（上册），序言。）换言之，我们研究美国行政法，应通过判例法，超越判例法，从具体的个案抽象出具有普遍适用性的行政法一般原则；同时，对美国的各种相关行政制度，应一并加以研究。?鉴于美国采行联邦制的国家结构形式，王名扬先生认为，对美国行政法的研究应以联邦这一层面为主要研究对象。但为了看到美国行政制度的全貌，对州和地方政府也不能完全忽视。《美国行政法》一书的第五章及其他有关部分，即是对州和地方制度所作的介绍。?

　　（二）关于对行政组织问题的研究

　　行政法主要是关于行政权的授予和控制的法律。而行政权力的授予、行使和控制，和行政组织密切联系。没有行政组织存在，全部行政程序都不可能。规定行政组织的法律，不可能不是行政法的一个部分。（王名扬：《美国行政法》（上册），第43页。）美国传统行政法学比较重视行政程序和司法审查，不注意研究行政组织问题，认为行政组织关系主要是内部问题，不是行政法学研究的对象。王名扬先生认为，行政程序和行政组织存在密切联系。外部的行政活动要求有一定组织机构，不能不受内部组织关系的支配。行政机关之间也必须有一定的组织关系才能步调一致。行政活动是一个系统的活动，不能孤立地理解，行政组织关系决定着各个行政机关的权力。另一方面，行政组织问题和对行政活动的监督也有密切的联系。（王名扬：《美国行政法》（上册），第69页。）因此，行政法不能忽视对行政组织问题的研究。王名扬先生关于研究行政组织对解决行政法其他领域相关问题进而促进一国整体行政法治建设的重要性的论断，值得我国学界认真思考。?

　　（三）正当法律程序与司法审查中的利益衡量?

　　美国行政法的核心是“正当法律程序”。行政程序法在美国行政法中占有突出的重要地位。《美国行政法》一书接近三分之一的篇幅是关于行政程序方面的内容。什么是“正当法律程序”？法律程序的“正当性”如何判断？由于“正当性”是一个价值概念，“正当法律程序”也成为一个人言人殊的问题，具有强烈的主观色彩。?

　　王名扬先生认为，由于正当法律程序的核心是当事人的听证权利，所以，法律程序的“正当性”这一问题可以归结为：正当法律程序要求什么形式的听证。（王名扬：《美国行政法》（上册），第408页。）在20世纪70年代以前，美国法院判例认为正当法律程序要求正式的听证，也就是说，只有正式听证才符合宪法规定的正当法律程序。然而，要求正当法律程序全部采取正式的听证，实际上并不可能。正式的听证不仅影响行政效率，而且加重财政开支，不一定符合公共利益，也未必都符合当事人的利益。良好的行政程序不仅必须公正，而且需要效率，必须同时兼顾行政利益，当事人利益，有时甚至还有第三者的利益。王名扬先生认为，正当法律程序并不是不问时间、地点、情况如何，只能采取正式的听证形式。正当法律程序要求采取适合具体案件的听证形式。?

　　正当法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。但是，任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利。是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。（王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第410页。）正当法律程序所要求的听证形式，取决于具体案件的性质。究竟每个具体案件如何影响听证的形式呢？根据美国法院的判例，确定正当法律程序的具体要求，一般地说，必须考虑三个不同的因素：第一，受行政行为影响的私人利益；第二，由于行政机关所使用的程序，这些利益可能被错误剥夺的危险，以及采取增加的或代替的程序保障可能得到的任何效益；最后，包括相关的行政作用在内的政府利益，以及增加的或代替的程序要求可能带来的财政的和行政的负担。法院在司法审查中判断行政机关的程序是否符合正当法律程序的要求时，一般考虑上述三个因素作为指导原则。王名扬先生认为，这一原则的主要精神是平衡各方面的利益，即平衡私人利益和政府利益，平衡行政机关所使用的程序和增加的程序保护或代替其他程序可能带来的效益和所花的费用。利益平衡原则可能带有一定的主观色彩，不同的法官对于不同的利益可能作出不同的评价，对于效益的大小可能有不同的认识。因此，案件的判决在一定程度上缺乏可预见性，但是，在没有客观标准存在时，主观评价实际上不可避免。利益平衡的判断方法是比较可行的最好方法。（王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第410-412页。）?

　　（四）对行政活动的监督和控制?

　　司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具，没有司法审查，行政法治等于一句空话。司法审查是美国行政法学关注的重要内容。王名扬先生在《美国行政法》一书中对司法审查的意义、作用、受理条件、审查范围、审查标准等一系列问题都作了非常详细的介绍。?

　　王名扬先生指出，司法审查只是监督行政活动的方式之一，不能由于司法审查的存在而忽视其他监督行政活动的方式。在非法院的控制中，最重要的控制是总统的控制和国会的控制。从私人的角度来说，最容易得到对付行政侵害的手段可能是法院。然而对行政人员，特别是行政机关的长官来说，他们关心的控制不是来自法院，而是来自总统和国会。?

　　这两种控制是保障行政政策贯彻执行，提高行政效率的工具。?

　　1?总统对行政的控制?

　　总统控制的必要性来自两个方面：一是政治的考虑，二是行政的考虑。从政治的观点来看，总统控制行政是民选的官员控制非民选的官员，是民主政治在行政上的一种表现。从行政的观点来看，近代行政组织的最大特征是机构庞大而众多，任务复杂而易变。运用这样一套庞大而复杂的机构，就必须有一个集中的领导，能够协调和监督各部门的工作。王名扬先生用了一个形象的比喻来解释总统控制行政的必要性。他说，单就行政本身而言，行政部门好象一个乐队。乐队有各种不同的乐器，如果没有统一的指挥，各种乐器的操作者凭自己的判断演奏，必然奏不出一个乐章。总统是行政乐队的指挥，协调队员的行动。特别是上个世纪以来，行政任务更加复杂，行政机构进一步庞大，总统控制行政的必要性也随之增加。（王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第855-856页。）

　　2?国会对行政的控制?

　　和法院对行政的控制一样，国会的控制也来自行政系统以外，但国会控制的范围远远超过法院。国会可以事前控制和主动控制。国会受人民的委托，授予行政机关巨大的权力和巨额经费，这个权力和经费不是一张空白支票，可以由行政机关自由填写。国会事先已经规定权力行使的目的，应当执行的计划，就是说，国会事先规定行政机关“应当做什么”，行政机关只能执行国会授权的计划和目的。美国行政法学书籍一般称国会控制为立法控制，但事实上国会对行政机关的控制不限于法律控制，在法律以外还有广泛的控制手段。（王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第890页以下。）美国是实行分权制的国家，宪法规定行政权属于总统，立法权属于国会，二者都由民选产生，双方互不负责。国会怎么能够控制行政权呢？国会控制行政活动的政治基础和宪法根据是什么呢？王名扬先生认为，从政治观点而言，美国是标榜民主政治和自由主义的国家。

　　民主政治的一个基本内容是统治者的权力来自被统治者的同意。统治者的权力来自被统治者的同意包含一个重要内容，即统治者必须对被统治者负责，为被统治者的利益而行使权力，接受被统治者的控制和监督。行政官员行使权力属于统治者的一部分，必须受被统治者的监督。被统治者人数众多，不能每人单独追问统治者的责任。美国实行代议制度，统治者对被统治者负责，实际上表现为非民选的官员对民选的代表负责。在美国联邦政府中，统治者对被统治者负责分为两个步骤表现出来：非民选官员受总统和国会的控制和监督，总统和国会受全体选民的控制和监督。国会对行政的控制和总统对行政的控制一样，是民主政治的表现形式。从宪法观点而言，国会对行政的控制是维持分权原则，保持立法部门和行政部门权力平衡的手段。根据美国宪法，国会对行政机关具有组织权力、授予进行活动的权力、给予活动经费的权力、监督行政活动的权力。在上述各种权力的基础之上，国会发展出一套复杂的控制行政活动的手段。（王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第892页以下。）?

　　王名扬先生指出，美国国会对行政活动的控制力度，超过其他西方国家。目前，世界各国议会的立法职能普遍削弱，今后议会的主要职能可能是控制行政机关的活动。（王名扬：《美国行政法》（上册），中国法制出版社1995年版，第70页。）王名扬先生的这一论断值得我们进一步研究。?

　　（五）行政公开制度

　　在美国的行政法制度中，行政公开制度远远优于其他国家。美国在行政公开方面的立法比其他国家早，而且较为完备，在一定程度上对其他国家起到了示范作用。美国关于行政公开制度最重要的法律是1966年的《情报自由法》、1976年的《阳光中的政府法》、1972年的 《联邦咨询委员会法》以及1974年的《隐私权法》。美国先后制定一系列关于行政公开的法律有两个目的：强化民主政治和防止行政腐败。约翰逊总统1966年7月4日签署情报自由法时宣称：“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好的运行。”司法部长克拉克在情报自由法实施前夕发表的说明书中写道：“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细地知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主。公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只是一句空话。”（王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第959页。）总统和司法部长的谈话，清楚地指明了行政公开和民主政治的关系。?

　　王名扬先生在《美国行政法》一书中开宗明义地指出，今后民主政治的深入发展，行政改革的下一课题必然是趋向行政公开，美国在这方面的制度值得其他国家参考。（王名扬：《美国行政法》（下册），中国法制出版社1995年版，第959页。）关于行政公开，我国通常称其为增加行政透明度。虽然我国前后几部宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督，但是，由于长期以来并不象美国那样有明确、具体的行政公开立法，宪法的有关规定不免成为空洞的口号式宣言。目前，随着中国加入世贸组织，政府管理的透明度问题已经由内在的道德自律变为外在的法律强制。建立、健全行政公开制度，制定、完善行政公开立法，已经成为中国政府行政立法日程安排的当务之急。无疑，王名扬先生关于美国行政公开制度的介绍将给我们的立法提供一个极好的指引和镜鉴。?

　　如上所述，王名扬先生的三部外国行政法巨著，当足以使先生躬列为“三不朽”。这三部巨著中所蕴涵的博大精深的法学思想，囿于文章篇幅特别是我们学力所限，所作评述不过是以蠡测海。可以设想的是，在中国行政法学研究及中国行政法治发展的道路上，三部巨著所蕴涵的王名扬先生的行政法学思想，将永远熠熠生辉。

　　法律思想网：中国政法大学博士研究生·刘东亮 司坡森 王 彦