试论社会主义和谐社会中的行政诉讼协调制度

　　我国现行行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越不适目前的行政诉讼的发展需要，也与建立社会主义和谐社会的法治理念相悖。要建立社会主义和谐社会，急需要求司法审判中要用协调、调解、和解方式尽力解决各种纠纷即司法和谐。司法实践中各级法院也逐渐尝试用“协调”的方式来处理各类行政案件，而且效果非常好。2006年最高法院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上明确指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，这说明最高法院也充分肯定了用协调的方式处理行政诉讼案件。以我市两级法院2003—2006年的统计报表显示，三年来共审结一审行政案件1501件，其中裁定准予原告撤诉的案件745件，是结案数的49%，这些原告撤诉的案件其中有80%是经法院协调后，被告改变了原具体行政行为或原、被告达成一致意见后原告撤诉的。可见在司法实践中通过法院协调解决行政纠纷具有很大的空间，且通过协调解决的纠纷能彻底平息纠纷，真正做到案结事了。笔者现就在建立社会主义和谐社会中用协调方式解决行政案件的可行性和必要性，协调的类型、方式作些探讨。

　　一、对行政案件进行协调的可行性和必要性

　　1、在理论上行政诉讼协调制度有其依据。①行政诉讼也是一种社会纠纷的解决机制，其直接目的仍是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争效果，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。而且在有的情形下，协调所发挥的平息纠纷，保护相对方合法权益的功效是单纯的裁判无法达到的。②行政合同诉讼和行政赔偿诉讼中，本有民事诉讼规定的适用，允许对当事人的纠纷进行协调是法律的规定。而在行政裁量权限范围内，行政主体的适当让步也并不一定侵害国家利益或者违背法律。③行政诉讼协调制度的成立以法院依法核准为前提，可确保国家利益、公共利益及他人利益切实得到维护。

　　2、是建立社会主义和谐社会的需要，党中央提出要建立社会主义和谐社会，必然要求在司法审判  中，尽力用协调的方式来解决当事人的争议，切实达到诉讼的定纷止争目的，使之全社会和谐，在行政诉讼中则要协调好“官民”纠纷，使各种“官民”纠纷通过协调的方式解决，使“官民”握手言和，将纠纷彻底平息，做到官了民亦了。肖扬院长在2007年全国高级法院院会议上“强调要树立正确的纠纷解决观，把要化解矛盾作为社会主义和谐社会提供有力司法保障的切入点，”进一步说明了利用协调方式处理行政争议是人民法院建设社会主义和谐社会中应尽的司法职责。

　　3、单纯的裁判难以达到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中上诉率高，再审率高，上访率高，无不与行政诉讼案件不适用调解协调的规定有关。无论是撤销判决还是维持判决，或是变更判决、确认判决，均可能导致不利的后果。一是败诉方上诉，甚至无休止的申诉，增加诉讼成本，浪费司法资源。在维持判决中，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，行政机关出于行政管理的需要，被告可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，甚至反复多次，由此导致的间接后果是不能及时解决纠纷，不仅造成人力物大的极大浪费，而且导致社会矛盾的激发，政府的威信和形象受到损害，法院判决的权威受到挑战。因此达不到彻底平息纠纷的目的。

　　二、协调在行政诉讼中的具体运用

　　行政诉讼必竟不同于民事诉讼和刑事附带民事诉讼，有其特殊性。在行政诉讼中，可以协调方式协调行政案件，但并不是所有的行政案件都能适用协调，也不是所有的问题都能协调。笔者认为能用协调处理的行政案件主要包括下列案件。

　　（一）从案件类型来分，有以下几种：

　　1、行政裁决案件。行政裁决是行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查并作裁决的行政行为。因行政裁决而提起行政诉讼是有两个法律关系。一是民事双方当事人与作为裁决者的行政机关产生的行政法律关系；二是民事纠纷双方当事人之间产生的民事法律关系，这类案件的当事人要求纠正行政机关的行政裁决，其实质也在于满足其民事主张。法院在审理这类案件时，简单地运用裁和判的方式均很难达到行政诉讼预定的效果，判决维持对于显示公平的行政裁决显然不合适，判决撤销不能及时解决双方当事人民事纠纷，反而可能引起循环诉讼，判决变更法院对这类案件又没有直接的变更权，而通过协调的方式，使双方当事人的民事纠纷协调好，其行政裁决的历史使命也就完成，当事人的行政诉讼目的也就达到。

　　2、行政自由裁量案件。因行政机关自由裁量权发生的行政案件，进入行政诉讼程序后，行政主体在裁量权范围内放弃一定的“公权力”与行政相对人达成和解，通过人民法院主持协调，可以使行政机关行使自由裁量权改变其不合理的行政行为，使行政行为更加趋于或者完全符合法定职权的客观要求，不仅没有放弃法定职权之嫌，相反会使行政行为更加符合立法精神。同时可以促使行政相对人尽快地履行具体行政行为，化解争议，既提高了行政效率，也减轻相对人诉累，节约了司法成本。

　　3、不履行法定职责的案件。根据行政法律、法规的规定，每个行政机关都有其法定职责。作为法定职责，行政机关不能放弃也不能违反，这是行政法的基本原则之一。因行政机关不履行法定职责而引发的案件，行政相对人必然要请求法院判令被告履行其法定职责或确认其不履行法定职责的行为违法。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有履行的或者拒绝履行，拖延履行的，不予答复的，只能判决其在一定期限履行，对于履行已经没有实在意义的，判决确认其不履行法定职责违法。显然这种诉讼程序对于迫切需要从行政机关履行法定职责获益，获得救济的行政相对人来说效率太低，而行政机关又不愿意接受败诉的后果。而通过人民法院的协调，行政机关主动在诉讼中履行其法定职责或给予赔偿，对社会、对当事人都感到皆大欢喜。

　　4、行政合同案件。最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中，已将行政行为的内涵作了扩大化的解释，“行政行为不仅包括单方行为，也包括双方行为”。这一重大修改，明确将行政合同纳入行政诉讼范围。尽管目前通过行政诉讼途径解决行政争议的行政案件较少，但是随着大量行政合同的出现，行政合同争议提起的行政诉讼必将大幅度增强，而通过协调来解决双方的争议，更是一种趋势。

　　5、行政赔偿案件。行政赔偿案件能调解、协调的方式，在行政诉讼法和有关司法解释已有明确规定，本文就不再述。

　　（二）从政治和社会稳定的角度分析，有下列案件必须要进行协调。

　　1、党委、政府交办的案件。当地党委、政府始终将社会稳定和经济发展放在第一位，对于一些影响当地稳定的行政案件，党委、政府一直是非常重视的。如处理不慎，必会引起连琐反映，有的别有用心的人还会等到法院的裁判文书，做些不明智之事，对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件必须要进行协调，要多向党委、政府汇报，制定出优质的协调方案，尽力将案件协调好。

　　2、涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的三农案件，直接关系到农民的切身利益，我国是一个农业大国，百分之九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，农村这一块阵地和谐，可以说达到全社会和谐，因此，在建设社会主义和谐社会中出现的涉及到“三农”的行政案件，应尽量适用协调的方式，协调好关系，处理好案件。

　　3、群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂，社会影响大，社会不稳定因素基数大，就现阶段而言，宗族、派别团体等封建因素尚在起着不良的作用。一个案件稍微处理不慎具有广泛的社会影响。对行政相对人的诉请盲目地支持，会损害政府的形象，甚至使政府的方针政策很难落实，导致不稳定因素增加，影响经济发展。盲目的不予支持，又会使人民群众的利益受到损害，公民、法人或其他组织的合法权益得不到保护，还会引起群体性上访。而采用协调方式妥善处理好它们的争议，无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜，其社会效果比单纯的裁判好多了。

　　4、涉法上访的案件。上诉、申诉、上访多是近几年来行政案件的一个新的特点，一些当事人只要有一点不满意法院的裁判就上诉、申诉，即使申诉、上诉裁判了还要进京、上省上访，还有的先不到法院起诉，而是以上访的形式以引起党委、政府、人大等部门的重视，使而再法院起诉，这类案件是法院投资的司法资源最多，也是司法资源浪费最多的案件，是当地党的方式进行协调处理，协调好关系，妥善处理好纠纷。

　　三、协调的方式方法

　　行政诉讼案件从总体来讲要比民事案件协调难度重大，由于我国传统“民不与官斗”的思想，起诉前行政纠纷大多都经过各级政府部门的层层协调和处理，群众也经过多次的上访，往往是官民矛盾已不可调和的情况下才提起行政诉讼。这就要求行政审判法官更具有司法为民的责任心，采取多种形式，适用高超的协调艺术，多方位来进行协调。

　　1、协调行政诉讼案件，要以“司法为民，案结事了”为宗旨，确立司法和谐的社会主义法治理念。增强服务意识，从切实解决当事人的矛盾纠纷和维护和谐社会的高度来重视协调，想为当事人所想，急为当事人所急，克服畏难情绪和工作马虎的不良作风。具有耐心、细心、诚信、恒心四心，穷尽一切协调方法，只要协调有一线希望，决不放弃。要动之以情，晓之以理，用自己的真情感化当事人，以促使他们通过协调的方式解决纠纷。

　　2、吃透案情，抓焦点，找准协调的切入点，这是协调行政诉讼案件首要的前提，是重中之重，如果法官没有吃透案情抓不住焦点，怎样去做有针对性的协调工作。主审法官收到案件后，应当认真审查原告、被告诉、辩要点，理清各种法律关系，抓住产生纠纷的症结、焦点，依照法律、法规，参照规章和其他规范性文件及党的相关政策，制定出最佳的协调方案。

　　3、紧紧依靠党委领导、积极争取人大、政府对行政案件协调的支持和参与。行政诉讼案件，特别涉及到房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等群体性案件和政治敏感性强的重大疑难案件。这类案件人数众多，涉及而广，当事人情绪比较激动，处理不慎极会造成不好的社会影响和社会稳定，甚至会导致集体性上访。同时这类案件党委、人大、政府也非常重视，很希望法院能协调好，处理妥当。对这类案件法院就应当主动向党委、人大、政府汇报，制定出最佳的协调方案，争取党委、人大、政府的支持，并尽可能由其出面做好协调工作，协调好这类案件。

　　4、充分利用当事人的上级机关、基层组织、族群、朋友、代理人等的影响，多方努力，息诉止争。在法院协调中，仅凭案件的承办法官或是合议庭的力量是有限的，法院要调动一切可能调动的积极因素来做协调工作。如在协调中案件当事人的共同上级机关和基层组织出面协调、解决矛盾；利用当事人的亲朋好友或比较信任的人从中化解，消化矛盾，还可以利用和当事人有特殊关系的群体，如律师、“说情人”耐心开导，缓和矛盾等等，这样可以变不利因素为有利因素，将案件协调好。

　　5、居中协调，辩理析法，及时签订协调协议。行政审判法官在协调中始终要处于中立地位，无论在言语、表情还是具体协调中都要以中立身份出现，避免当事人感到法官有偏袒之心，要认真耐心听取行政相对人的意见，让其将其满腹牢骚，和怨气发泄出来，让其感到法官尊重他的意见，从而拉近法官与当事人的距离，为下一步协调打下感情基础。在听取当事人意见后，法官要充分运用自己的法律知识和协调口才技能，辩理析法，对其中正确的意见和要求充分给予肯定和支持，对不正确的意见要当场指出其错误之处，对一些无理要求要给予批评。要辩析得当事人心服口服，使协调由可能变为现实，通过协调达成一致意见的要趁热打铁，及时签订好协调协议，以免出现反弹，彻底解决他们之间的争议。

　　廖月安