何峻：日本国家赔偿法研究

　　「摘要」本文比较系统地阐述了日本国家赔偿法的立法背景；对国家赔偿法的基本问题、国家合法行为的补偿责任、国家赔偿法在实践中的运用以及国家赔偿法的革命等进行了较详细的评析。

　　「关键词」日本/国家赔偿法/研究

　　日本的法律制度经常被人们描述为渗杂着英美法重要影响的大陆法制度。这种大陆法和普通法交融的特点在公法领域尤其明显，对国家赔偿制度亦有极大影响。

　　一、日本国家赔偿法的立法背景

　　明治宪法对政府的违法行为并没有规定赔偿条款，因此，赔偿责任几乎都是建立在司法判例上。经过一段时间的摸索，日本法院建立了如下的政府侵权赔偿责任制度。政府行为被分成两类：政府权力职能和非统治职能。权力职能完全由公法调整，因此，民法典的侵权规定不能适用于这种行为，它们不会产生赔偿责任，即使在第三方受到明显的故意或过失伤害的案件中也是这样。另一方面，非统治职能造成的侵害根据民法处理，所以，普通法院可以受理非统治行为所导致的赔偿诉讼。

　　权力职能包括警察权、立法权、军事权和金融权。在行使这些权力的时候，如果个人的权利受到不法侵害，但没有具体的法律规定赔偿请求权，根据明治宪法，国家不承担赔偿责任。从明治宪法开始就确立了这一原则，而且从未受到过严重的质疑。

　　非权力职能在司法实践中更难掌握，它或者是为了国家的利益执行纯粹私人的经济联系，或者为了一般公众利益而执行的公共行政行为。从明治宪法开始，国家就必须对纯粹私人经济行为所产生的合同和侵权负赔偿责任，在执行这些活动时，国家被视为普通的法人。

　　对于既不是纯粹的私人经济行为又不是行使主权的公共行政的政府赔偿责任，在明治宪法时期获得了最大的发展。有两个领域可以有潜在的赔偿责任：第一，由国家建设或管理的桥梁、公路、大堤、建筑物或其他建筑可能会因为公共设施管理不当而造成损害，在这种情况下的问题是，民法典第717 条为建筑物或其他建筑的不当管理所规定的严格雇主、雇员责任是否能够适用；第二，诸如邮局这样的国营事业的过失或故意行为可能会导致侵害第三人的权利，这种情况下的问题是，这种行为究竟是只追究有关官员的个人责任，还是适用民法典第715 条对雇主赔偿责任的规定。

　　在第一个领域，建筑物和其他构造管理不当的赔偿责任发生了很大的变化。刚开始，法院认为民法典不适用于河流工程、公路和国营兵工厂的爆炸所造成的损失。 然而， 在1916年，最高上诉法院改变了早期的立场，适用权力/非权力划分标准。在一个案例中， 市立学校的学生们在游乐中，旋转木马突然塌毁，造成一个学生死亡，法院判定这个城市为其旋转木马的过错管理负担赔偿责任。（注：转引自周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》第183页，警官教育出版社，1992 年版。）这个案例以后，民法典第717 条建筑物管理不当的赔偿责任开始适用于国家。

　　在第二个领域，公共事业官员的过失的雇主赔偿责任问题，处理方法不确定。某些案例中民法典第715条被适用于国家， 如学校在游览中由于教师的过失，使学生受到严重的伤害，国家要负赔偿责任；邮政储蓄银行官员的重过失，错误地使假冒者提走款项，国家也要承担赔偿责任。（注：王名杨主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，第292 页，山西人民出版社，1991年版。）

　　这就是采用战后新宪法时国家赔偿责任的状况。新宪法第17条规定：“如果因为任何公共官员的违法行为而蒙受损失，每一个人都可以根据法律规定，对国家或公共团体提起赔偿诉讼。”这就改变了战后官员违法行为的赔偿责任豁免原则。任何受到政府官员违法行为侵害的人都有权要求赔偿。这代表了一种与明治宪法完全不同的处理政府侵权责任的方式。然而，宪法同时又规定赔偿请求须“根据法律规定”受理，因此，日本国会面临的直接问题是怎样将宪法的规定通过法律付诸实施。

　　国会法律委员会的第一个建议是通过修改民法典实施宪法第17条。1946年9月，法律委员会提出了对民法典的一系列修正案， 规定行使公共权力的官员的过失和故意行为，国家承担赔偿责任。这一方案遭到了反对，因为日本国会认为公共权力所导致的诉讼不是私法所处理的问题，不能适用民法典的规定。立法者和学者都认为，新宪法并不想消除公、私法的划分，因此，国家赔偿责任应该保持其公法特征，并通过特别立法来实施宪法。

　　因为这些考虑，日本国会决定起草一部独立的法律，确定国家赔偿责任的原则，这样的法律将承认公共权力职能的国家赔偿责任，并公开承认公共设施不当管理的国家赔偿责任。

　　1947年7月，日本内阁将国家赔偿法草案送交国会，同年10月27 日正式成为法律。

　　二、日本国家赔偿法的基本问题

　　日本的《国家赔偿法》自1947年通过，至今仍然有效，从未被修改过。日本的《国家赔偿法》特别短，只有六条。第一条规定公共官员违法行为的赔偿责任，第二条规定公共工程管理不当的赔偿责任，这两条是实质性的规定，剩下的四条主要是关于赔偿的经济责任和《国家赔偿法》与其他法律的关系问题。本文不作评析。该法采用德国的模式，将赔偿请求作为一种权利，在普通法院进行诉讼。在日本，行政法院撤销以后，所有的案件都由普通法院审理，然而，对政府提起的诉讼仍保留明显的公法特征，诉讼根据特殊的程序规则，即1963年通过的《行政案件程序》进行审理。而按《国家赔偿法》提起的诉讼，则仍按民事诉讼法典的普通规则审理。

　　（一）公共官员违法行为的赔偿责任

　　日本《国家赔偿法》第1条第1款规定：“国家或公共组织的雇员在行使公共权力的过程中，故意或过失对他人造成违法损害的，国家或公共组织对这种损害负赔偿责任。”根据该法提出诉讼请求，必须满足四个条件。两个主观条件是：原告必须证明，（1 ）国家或公共组织的公共官员行使公共权力；（2 ）公共官员履行义务所造成的损害是故意或过失。两个客观条件是：原告必须证明存在，（1）违法行为；（2）产生了损害。尽管每一个要件可以独立考虑，但它们是相互联系的。

　　第一，国家或公共组织的公共官员行使公共权力。这里的关键问题是“公共权力”的范围，在日本对此有两种观点：狭义的观点认为公共权力仅限于源自国家主权的崇高地位所实施的职能。根据这种观点，公共权力行为只包括明治宪法中所指的“统治职能”，《国家赔偿法》允许对公共权力行为请求赔偿的范围只是原来拒绝赔偿的行为，而非统治行为已经可以根据民法典请求赔偿，因此，《国家赔偿法》只适用统治行为。狭义的观点是以田中二郎为代表的学者们提出来的。（注： [日]田中二郎：新版《行政法》（上）第215页，黑龙江人民出版社，1984 年版。）早期曾有几个基层法院这么适用过《国家赔偿法》，拒绝将公共权力赔偿责任适用于诸如公立学校的教师的过失和地方当局建筑项目管理所造成的损害。在明治宪法中，这些都被认为是非统治职能。

　　根据广义的观点，公共权力包括公共官员以公职身份所实施的所有行为，它既包括统治职能，又包括非统治职能，仅只排除以下两类行为：（1）可以根据民法典提起诉讼的纯粹私人经济行为；（2）《国家赔偿法》第2条规定的公共设施管理不当。目前， 这种观点已为日本学者和法院普遍接受。（注： [日]渡边宗太郎：《日本国家行政法要论》（上），第346页，吉林人民出版社，1986年版。）

　　广义的观点的合理之处在于它认为这种界限不再必要，因为统治职能不再享有豁免。根据《国家赔偿法》，统治行为和非统治行为都一样，都是公共权力的表现，因此，它们应根据同样的法律处理。这就消除了在统治职能和非统治职能之间进行困难的划分，使法律手续更加简化。

　　在日本，《国家赔偿法》所规定的“公共官员”可以是被授予行使公共权力的任何人，并不必须具有正式的职务，即使是临时的代理或雇佣，同样也可以使国家承担赔偿责任。

　　确定了公共官员的范围以后，剩下的一个问题是，官员的行为是否发生在“履行义务的过程中”，这是典型的雇主侵权责任的雇佣范围问题。日本对此也有两种不同的观点：根据狭义的看法，只有公共官员事实上以公职身份行为，国家才承担赔偿责任。如果公共官员表面上是以公职身份行为，实际上是为了私人目的，则国家不对官员的侵权行为承担赔偿责任。广义的看法采用了著名的外界标准理论，根据这种理论，如果行为的程序与官员的义务有联系，或与官员的义务有附带联系，那么，行为客观上便具有公共官员义务范围之内的外界特征，这样，即使有违法行为的官员事实上是以个人身份行为或为个人目的行为，也要由国家承担赔偿责任。

　　第二，行为属于故意或过失。对于国家赔偿责任的性质以及相关的过错标准，日本法学家存在着很大的分歧。从许多方面来看，争论的中心并不在于法律是怎样规定的，而是法律应该怎样规定。对于《国家赔偿法》所确立的国家赔偿责任的性质，在日本有两种对立的看法，一种认为是替代赔偿责任，一种认为是直接赔偿责任。

　　替代赔偿责任的倡导者是田中二郎（注： [日]田中二郎：新版《行政法》（上）第254页，黑龙江人民出版社，1984年版。）， 持这种观点的学者认为，违法行为的主要赔偿责任由侵权的公共官员个人承担，国家只是承担替代赔偿责任。《国家赔偿法》规定，如果官员的行为是故意或严重过失，国家有权向该官员追偿赔偿费，这能证明替代赔偿责任理论，因为如果国家承担的是直接赔偿责任，则不能行使追偿权。

　　直接赔偿责任的倡导者是今村成和，他认为《国家赔偿法》 的目的是要取消国家的豁免，强制国家为其公共官员的违法行为负担绝对的赔偿责任。从这个意义上讲，国家并不是为公共官员的违法行为负担替代赔偿责任，而是国家为公共官员的行为承担直接的赔偿责任。（注： [日]今村成和：《国家赔偿法》第195页，群众出版社， 1990年版。）这一派学者认为，当公共官员执行传统的被称作统治职能的公共义务时，国家直接赔偿责任的特征尤为明显，因为这些职能与官员的个人责任没有联系，它们直接表达的是国家的意志，当国家行使这些权力并使他人处于危险之中的时候，自然地要由国家为这些职能所造成的损害负责。

　　日本学者柯上口认为，用替代赔偿责任理论解释《国家赔偿法》是正确的，因为在解释国家赔偿责任的性质时，有两种极不相同的方法，那就是德国原则和法国原则。德国原则是替代赔偿责任理论的渊源，法国原则是直接赔偿责任的渊源。（注： [日]新进隆因文：《国家的不法行为责任的本质》，载早稻田法学会杂志第十号。）按照柯上口的看法，日本的《国家赔偿法》采纳的是德国的替代赔偿责任的原则，法律条文不论是用词上还是结构上，明显地效仿德国的法律，《国家赔偿法》的中心在公共官员的故意或过失行为。根据直接赔偿责任理论，公共官员的行为基本上与国家赔偿责任无关。

　　根据替代赔偿责任理论，对《国家赔偿法》最自然的解释是依照德国的模式，有必要证明特定公共官员的主观过错。这样，特定公共官员的知识和主观精神状态是请求赔偿的主要因素。在日本，过失标准至少在原则上被所有的法院采纳。

　　根据直接赔偿责任理论，对《国家赔偿法》应依照法国的模式进行解释，不要求公共官员的主观过失，所有需要证明的是客观过错，即公务过错，行为者的主观状态没有什么意义。今村成和主张对政府行为造成的损害，根据法国的危险责任标准，采用严格的赔偿责任。尽管今村成和承认纯粹的无过失赔偿制度并不符合《国家赔偿法》的立法宗旨，而且，至今为止，还没有一个日本法院采用严格赔偿责任标准，但是，要求法院采用严格赔偿责任的压力在日本却非常大。

　　面对这种压力，日本法院已经开始在许多案件中采用一种特别接近于严格赔偿责任的过失标准，建立了一种比个人过失标准更高的管理标准，任何公共官员的行为标准既是抽象的又是客观的。总之，公共义务被客观化了，与过失和故意有联系的主观知识因素也被客观化了。这种原则借用了目前流行于日本民法侵权法中的抽象过失观念，过失和违法行为融合，消除了公共官员个人的主观因素。

　　第三，违法行为。 日语中的违法行为是德语中的违法行为（unerlaubte Handlung）的字面翻译。《德国民法典》中所指的违法行为，基本上相当于《法国民法典》中的侵权（delict ）和英美法中的侵权（tort）。在日本，违法并不需要由原告来证明， 原告只要证明他受到公共官员的侵害，就可以提起诉讼，公共官员是否违法由法院裁定。在法院裁定行为是否违法的过程中，国家机关可以进行各种辩护、辩解和证明，主要包括：（1）为其他人管理财产， 如当一个消防员从一个房子里抢出财产，以防它被烧毁；（2）相对人同意， 如当一个人同意进行无证搜查；（3）职务范围内的合法行为， 如学校校长对学生所施的体罚；（4）必要的行为，如为了扑灭大火或保护其他财产， 毁坏一部分财产。

　　国家机关除了利用这些理由进行辩解以外，还有两项特有的辩护理由：第一，国家行为。日本的国家行为借鉴自法国法中的政府行为，但范围比法国的政府行为小一些，仅限于统治过程的行为，不受司法权管辖。第二，行政自由裁量权。日本法院在《国家赔偿法》实施以后的前20年，一直认为公共官员的自由裁量决定只是简单的正确或错误，不涉及违法与否，因此，法院拒绝判定后来证明是不正确或鲁莽的自由裁量决定违法，这些自由裁量决定不会使国家承担赔偿责任。70直至90年代以后，国家赔偿责任的扩张使自由裁量权变成一个主要的争议问题，人们要求国家对公共官员的不作为承担赔偿责任。即使法律授权公共官员裁量是否作为，国家也要对不作为承担赔偿责任。

　　第四，赔偿费。受害人要获得救济，还必须提出违法行为所造成损害的赔偿费要求。在日本，不论是直接损失还是间接损失，不论是财产损失还是非财产损失，都属于可赔偿的损失。受害人要得到救济，还必须证明损害和侵权行为之间有一定的因果关系。

　　（二）公共设施建设或管理不当的赔偿责任

　　日本《国家赔偿法》第2条第1款规定：“因为公路、河流或其他公共设施的建设或管理上的不当给他人造成损失的，国家或公共组织负责赔偿。”

　　将公产管理不当的赔偿责任从民法中分离出来，归入国家赔偿法调整，在大陆法系中，只有日本、韩国和我国的台湾地区。将公产管理不当的国家赔偿责任从民法典中分离出来，可以使之不受民法典的限制，独立地发展，以解决实践中所遇到的国家赔偿责任问题。但是，如果公共设施是营利性的，如国营铁路，则国家根据民法典承担赔偿责任，因为这些属于私人经济活动，《国家赔偿法》不予调整。

　　从形式上看，日本《国家赔偿法》第2 条对于扩大国家赔偿责任范围有潜在的重大意义，它在过失标准的制度中确立了严格赔偿责任，它的相应规定非常灵活，关键的词语“公共设施”和“不当”并没有约定俗成的含义，完全依赖于司法解释。

　　关于“不当”的含义。人们一般认为，“不当”意味着特殊的公共设施缺少正常的安全特征。然而，《国家赔偿法》并不是将国家赔偿责任建立在“公共设施的不当”之上，而是建立在“公共设施的建设或管理不当”之上。这样，受害人必须证明不当是产生于国家的建设或管理行为。如何证明不当有两种不同的观点：主观不当说强调负责建设和管理公共设施的公共官员的行为的作用。首先调查维护公共设施安全所必需的作为义务或不作为义务，只有当公共官员没有履行这种义务的情况下才产生不当问题。这种标准实际上接近于过失标准。与之相反，客观不当说并不关注管理官员的行为。根据这种观点，只要公共施客观上缺少安全，就构成不当，不论这种究竟是因为公共设施的内在的物质上的缺陷所致，还是建设和管理公共设施的行为所致。比较而言，客观不当说更符合严格赔偿责任。

　　关于维护河流和其它自然的、非人造的公共财产的义务的范围。《国家赔偿法》第2条明确规定国家对河流管理负赔偿责任， 然而传统的看法认为这只包括河流管理中的人造工程，如大堤和水坝等。这一问题产生的争议是，如果国家根本不改造河流，使其保持自然状态，是否会产生赔偿责任问题。这一问题最先由日本著名的民法侵权法学者加藤一郎在一篇非常有影响的文章中提出，并认为国家不对此负赔偿责任。（注：参见周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》，第195页， 警官教育出版社，1992年版。）行政法学者小川一郎则持相反的看法。他认为，国家如果没有采取治水措施，而这种措施在社会的一般判断认为是必需的，那么国家就必须承担由此而造成的损失的赔偿责任。水灾造成的损失在这种情况下可以认为是公共工程建设或管理的不当所致。（注：参见周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》，第195页， 警官教育出版社，1992年版。）这两种不同的观点，日本学者的倾向各不相同。

　　三、日本对国家合法行为的补偿责任

　　一般来讲，国家的合法行为并不产生赔偿责任。然而，对财产权造成的侵害可以根据宪法的规定追究补偿责任，尽管行为本身是合法的。在解释宪法的有关规定时，日本学者认为不存在绝对的财产权，任何财产权的行使都必须受到一定的、内在的、社会的限制，只有当对财产的征用或限制超出了这些内在的社会限制时，才产生补偿责任问题。也就是说，对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等地承受的一种负担，不需要赔偿，然而，当这种负担落在某个公民头上，它就变成了一种特殊的牺牲，必须进行补偿。在司法实践中，界限有时很难划清，究竟在何种情况下社会限制变成侵害，什么构成可以补偿的征用等，都是极不容易处理的。

　　在日本，特殊牺牲原则是这样适用于宪法正当补偿规定的：宪法第12条和第19条第2款规定，财产权和所有的权利一样， 其行使必须与公共福利相符。因此，在某些案件中，个人财产的损失与促进公共福利的义务是一致的，便没有补偿，这称作消极征收，其目的是为了公共安全或维护公共秩序。然而，当国家对个人财产的使用超出了个人履行公共福利义务的范围，宪法对损失进行公正的补偿，这称作积极征收，公共工程或道路就是为了这样的目的，它们将为公众所使用，然而，涉及到对财产的特殊征收，而任何个人不应被强制负担公共工程的代价。

　　当财产实际上被国家征收的时候，一般并不会产生是否应该补偿的问题。虽然宪法规定只在特殊牺牲的情况下要求国家补偿，如为了救火毁坏财产并不要求补偿，但是，大部分授权征收个人财产的法律，不论其目的是什么，包括公共安全的目的在内，也都规定了补偿，而这并不为宪法所要求。另一种情况是，财产并没有被实际征收，仅仅只是受到规章或其他方式的限制，财产不能再用于原先的目的。一般说，日本最高法院认为这种限制使用可以构成“征收”财产利益。如果规章可以归类于行使“警察权力”，限制使用并不构成可补偿的征收；如果规章只是一般的管理权力，则征收可以要求补偿。当然，警察权和管理权的界限很难划分，在此问题上，仍有很大的分歧。

　　在确定了可以提起补偿诉讼以后，怎样才能构成“公正”的补偿是分歧更大的问题。对此有两种观点：第一种认为应该全面赔偿，第二种认为足够补偿即可。目前的趋势是根据一定的标准规模为国家的征收提供补偿，而不是在具体的案件中计算个人的损失。在管理案件中所采用的标准是要保证每一个案件的最低补偿标准，不强制统一的补偿数额。

　　四、日本《国家赔偿法》在实践中的运用

　　日本《国家赔偿法》在实施以后的前20年的最令人惊奇的特点是它很少适用。从1947年到1967年，只有1524件针对中央政府的诉讼提起，其中仅有909件有诉讼结果，其他的或者诉讼中止或者通过妥协解决。 根据《国家赔偿法》对政府提起的诉讼，原告的遭遇极惨，78％的原告的诉讼请求完全被拒绝，12％的原告部分实现诉讼请求，只有10％的原告完全实现其诉讼请求。同期，原告在86.2％的日本基层法院审理的民事诉讼中胜诉。（注：参见周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》，第195页，警官教育出版社，1992年版。）

　　在日本，最大量的诉讼是针对警察和检察官提起的，因为在他们的日常工作中最有可能侵犯个人的权利。警察和检察官可能侵犯个人权利的行为包括侦查、搜查、扣押、逮捕、拘留和在报纸上发布通告。

　　对警察的起诉最多的情况是当事人被逮捕和拘留但未被提起正式的指控，在这种案件中，确立警察行为是否构成过失的关键是有无合理的基础，怀疑当事人有违法行为，最后并未提出指控并不自动意味着警察有过失。其他涉及警察的案件包括逮捕中造成死亡或伤害以及拘留中的虐待等。

　　对检察官提起的诉讼基本上与对警官提起的诉讼相同，然而，只有在提起公诉或上诉以后，才发生检察官的赔偿责任。对检察官来讲，关键是要查明是否有足够的证据证明当事人有罪，如证据不足，被告会被判无罪。由于在日本的刑事案件中有罪判决的比率非常高，因此，当事人即使被判无罪，也不可能挽回名誉损失。在这种情况下，如果检察官缺少合理的证据，就构成过失，由国家承担赔偿责任。

　　对司法官员（法官）提起的诉讼与对检察官和警察提起的诉讼有联系。起诉的原因可以是针对错判，也可以是对法院诉讼费太多。当上级法院裁定下级法院的刑事判决错误，并因此改判，被告可以根据被羁押的事实享有诉权。在这种案件中，关键的问题是要确定在一审的过程中，证据材料是否有合理的基础，作出有罪判决。在日本，上诉审是二审，可以补充新的证据材料，因此，改判的事实可能无法在第一审的过程中查清，而且，即使二审的事实与一审一样，对证据的评价是一种判断，上诉审作出不同的判断并不意味着一审判决有过失，这种情况下，国家不负担赔偿责任。

　　对执行官员错误地强制执行判决和对税务官员过失处置财产提起的诉讼也很多。另外，对公证人员提起的赔偿诉讼也占一定的比例。

　　根据《国家赔偿法》进行的诉讼如下表：（注：参见日本公法学会《公法研究》24号。）

　　公共官员 提起的诉讼 有最后决定的 占国家责任案的百分比警察 79 62 6%检察官 197 110 14%司法官员 284 228 20%执行官员 187 88 13%公证人员 102 53 7%税务官员 106 56 7%其他 462 285 33%

　　总之，在这20年间，整个日本关注的只是经济增长，创造日本人所谓的“经济奇迹”，有关卫生、自然灾害或环境污染之类的问题还无瑕顾及，几乎没有一件这方面的诉讼。然而，到了60年代末，日本人开始注意到经济高速增长的负作用，1968年以后，对不受控制的增长所造成的损害的赔偿诉讼开始逐渐增加，最后导致国家赔偿责任的范围和《国家赔偿法》的适用发生了一场革命。

　　五、日本《国家赔偿法》的革命

　　日本《国家赔偿法》在施行过程中形成了一些基本理论和适用原则，这些理论和原则至今还在一定范围内有效，唯一的变化是出现了一些开始施行阶段并未出现的诉政府案。公民原先不愿诉政府的心态基本消失，动辄对政府提起赔偿诉讼却成为一个现实的问题。所有这些促使《国家赔偿法》到了90年代初期，在三个方面发生了重大变化：（1 ）“不当”的范围扩大；（2）扩大公共设施的观念， 包括诸如河流这样的自然现象；（3）发展了一种作为义务的理论。

　　在公害立法和环境权诉讼方面，日本是进行得较早的国家，其公害健康受害补偿制度和公害行政诉讼制度在世界各国中是比较先进的。重要的公害立法有：《公害对策基本法》、《公害纷争处理法》、《水质污染防止法》、《自然环境保全法》、《公害健康被害补偿法》等。除了中央公害立法之外，地方也相应地制定公害防治的地方性法规，有的地方法规比中央立法还要先进。东京都制定了《东京都公害防治条例》，规定保障都民的环境权，都民享有健康、安全和舒适生活的权利，此项权利不得遭受公害侵犯。

　　日本公害健康受害补偿制度主要保障受害人的损害赔偿请求权，行政机关的违法环境措施对公民造成损害的，被害者可针对国家或公共团体提起国家赔偿请求诉讼，并要求追究行政机关公害措施的违法性。在日本，虽然公害诉讼案很多，但在司法判决中把环境权作为一项具体权利的事例极少。这就是说，法院没有普遍确认环境权为一项法律权利。法院关于公害事件的判决基本上是依据人格权或健康权的观念或有关法律作出的。在司法审判中普及使用环境权，仍然是当前和今后日本法学界的取向。环境权虽然在学术界已普遍得到认可，若要为司法界接受，将是一个较长的过程。

　　由于日本是一个自然灾害比较严重的国家，因此，人们并不担心诸如地震法这样的法律会过分干预私人生活和经济活动，相反，人们普遍担心政府不能作为，不能通过健康、环境和灾害法律采取必要的措施。这样，日本的国民心态是想通过法律武器强迫政府有所作为。由于日本的法律采取严格的三权分立理论，使法院不能直接要求行政官采取自由裁量权范围内的行动，但是，受害人提出的与政府未能依法作为有关的赔偿诉讼却获得了成功。这些诉讼请求并不是针对政府官员的作为，而是针对政府官员有作为的法律义务而未能作为。

　　在根据《国家赔偿法》追究政府的不作为赔偿责任的过程中，日本的基层法院实际上改造了《国家赔偿法》和其他许多法律中所规定的政府义务观念。首先，不当的含义从其最初的物质上的不当发展到包括职能不当在内。其次，公共设施的范围扩大到包括纯粹的自然现象。

　　日本《国家赔偿法》第2 条所确立的国家赔偿责任只有在“公共设施”造成损害的情况下发生，在其他情况下，必须根据第1 条制定国家承担赔偿责任。为了扩大国家赔偿责任的范围，日本的法院绕过了原先确立的基本理论，创造了一种可以增加案件数量的作为义务理论。如果有作为义务，而政府机关未能作为，且没有合理的理由，受害人可以根据第1条起诉，法院可以判定存在过失。

　　法律如果对国家机关的作为义务有明确的规定，法院的判定比较简单。如果法律没有规定国家机关的义务，日本的法院主要采取两项原则来判定是否存在作为义务。最初，法院采用了一种限制自由裁量权的范围的原则。后来法院开始探寻独立的作为义务，不依赖于法律规定的任何特定的自由裁量权。日本学者认为，在法律规定的自由裁量权以外探寻独立的作为义务，是《国家赔偿法》和国家赔偿制度各种新原则中最具革命性的变革。

　　目前，日本的法院正面临着如何适用新的原则的挑战。国家赔偿制度虽然发生了巨大的变化，但仍处于一种不稳定的状态，很难预测这些原则的最后命运如何。这有两个原因：第一，新原则是由下级法院发展和适用的。目前日本的趋势是基层法院发展新的创造性的法律原则，解决迫切的问题，当这些原则到达高等法院或最高法院以后，常常是新原则遭到反对。这种被反对的新原则基本上就永远被废弃了。第二，低级法院发展的新原则是为了解决具体案件中的特定问题，并在此过程中扩大《国家赔偿法》的覆盖范围，由于这些解决办法是为了应付特定的问题，它们如何与《国家赔偿法》的其他原则衔接经常很难确定，这样，虽然在几个领域内发展了新的法律原则，但不知道怎样将它们嵌入一以贯之的国家赔偿责任理论之中。

　　「注释」

　　何峻，江苏盐城市委党校讲师、博士

　　中国公法网