行政法诚信原则的内涵分析

　　关键词： 行政法/诚实信用/行政机关/相对人

　　内容提要： 当前，我国的行政程序立法已进入研究草拟阶段，在此过程中，诚实信用作为行政管理的一项基本原则已成为学界共识，该原则为未来的正式立法所接纳当无疑义。因此，探究该原则的内涵解释，遂成为当前乃至今后一段时期内行政法学研究的课题之一。鉴于诚实信用私法原则引入公法的特殊背景，不同法系的私法学者就如何确定该原则的内涵存在争议的现象必会在公法领域有所体现，由此为公法领域解释和适用诚信原则带来困难。本文从概括私法诚信原则的内涵出发，以善意真诚、恪守信用和公平合理三项基本内核作为参照标准，运用描述方法勾勒了诚信原则对行政法律关系当事人双方即行政机关和相对人提出的不同要求，希望对今后行政程序法出台时诚信原则的解释适用提供一种参考。

　　在行政程序立法成为法治发达国家制度进步标志性事件的背景下，诚信原则作为一项公法原则的地位日益凸现。我国学界在研拟行政程序法过程中，诚实信用被作为一项基本原则加以规定已无太大疑义。因此，探讨该原则的内涵进而为更好地适用该原则指导行政管理实践，当是现阶段乃至今后一段时期内行政法学研究的课题之一。现代法学理论研究表明，发端于私法的诚实信用原则并非为民法所独有，而是公法、私法共同适用的原则。基于此种认识，本文在分析行政法诚信原则的内涵时，秉承以下两种认识：一是尊重其民法基本原则的内涵要求，并以通行的认识作为参照；二是分别就该原则对行政机关和相对人的不同要求进行具体阐述。通过上述努力，笔者希望为将来解释适用该原则提供一种理论支持。

　　一、民法诚信原则的基本内涵

　　民法学界对诚信原则存在多种解释，但概括而言，本文以为，民法诚信原则主要包含以下三项基本内容：

　　（一）善意真诚

　　善意真诚是诚信原则对从事法律活动的当事人提出的首要要求。首先，善意真诚要求行为主体在从事法律交往时要动机善良，善待他人，行使权利，履行义务时要尽量顾及相对人的权益，于谋求自身利益时不得侵害其他当事人的利益；其次，善意真诚要求行为主体以真诚的心态和诚实的行为行使权利，履行义务，不虚构事实，不行欺诈，不得以陷他人于错误的方式谋取个人私利。

　　善意与真诚都是具有丰富含义的概念。就善意而言，其可以指主观心理，即动机善良；也可以指客观行为，即不以自己的不良行为损害他人的权益。但是，主观动机需要以客观行为加以表现，同时客观行为的作出也可以反应行为主体动机上的善良，因此，法律上的善意是一个主、客观相统一的概念。真诚强调的是行为主体在从事法律交往时要做到诚实，既不自欺，也不欺人，要向对方当事人提供真实的信息，不得采用虚假陈述使对方陷入一种错误的状态，进而损害对方的利益。就两者的关系而言，善意是真诚的基础，只有行为主体出于善意行使权利，履行义务，才能在其行为上实现诚实的要求；真诚是善意的一种具体体现，只有对他人不行欺诈，才可认为行为人的行为达到了善意的要求。

　　善意真诚的诚信观念在古罗马法中已有明确的体现。查士丁尼的《法学阶梯》规定，法律的基本原则之一是为人诚实，不损害别人。此处的“为人诚实”具有真诚不欺的要求，而“不损害他人”则可被理解为对从事法律交往的当事人所提出的顾及他人权益的要求。中世纪法学家在对诚信进行定义时，也不同程度地对善意和真诚的要求作出了肯定。如将诚信之人称为“依自然与善良的意识行事，既不自己，也不通过他人以牺牲第三人的方法致富的人”；认为不以任何欺诈和虚构，而是忠诚和勤勉行事，承担必须之事的人，即是诚信行事。[①]近代之后，立法、学说和判例都以不同的方式对善意真诚的诚信要求进行了肯定。在立法上，德国民法典二百四十二条的诚实信用原则由诚实与信任两词组成，诚实的字面含义是面对他人时，一个建立在可靠、正直及顾及（他人）所存在之外在及内在的举止。[②]此处的“正直”是指人的一种优良品质，其内涵包括对人的真诚，而“顾及他人”可以被解释为行为人行为的善意，即行使权利时考虑到他人的利益。美国统一商法典中的两种诚信定义都肯定了诚信是一种“事实上的诚实”，强调当事人要以真诚的态度从事民事活动。就学说而言，德国学者Stammler认为，法律应以社会的理想，即以爱人如爱己的人类最高理想为标准，诚信原则即须依此理想为判断。[③]由此，诚信原则要求民事主体要以一种爱人如爱己的方式从事民事活动，诚实对待他人，顾及他人的权益，在不损害他人权益的前提下谋求自己利益的实现。

　　概括起来，民法学中的以下制度体现着诚信原则的善意真诚要求：

　　1、权利滥用禁止。权利滥用的本质是行为人以一种恶意的方式来理解和执行法律，从而严重违背了诚信原则的善意真诚要求。该类行为具体表现为：以故意损害他人为目的行使权利；从事对自己无利却对他人有害的行为；在有多种方式行使权利的情况下，故意选择对他人有害的方式等。[④]就权利滥用制度与诚信原则的关系而言，民法学主流观点认为，诚实信用是原则，权利滥用禁止是违反诚信原则之效果，运用于具体事件时，二者可以重复适用，认为“……依诚信原则，属权利滥用……”。[⑤]台湾学者曾世雄也指出，诚信原则适用于一切权利之行使及义务之履行，因而衍生若干常见引用之原则，如权利禁止滥用原则，义务须符合本旨原则等。[⑥]

　　2、先契约义务。先契约义务是指当事人在缔结民事契约过程中，相互之间建立起一种特殊信赖关系，基于此种关系而产生的法律义务，称为先契约义务，包括协力、通知、照管等附随义务。先契约义务的设定直接体现了诚信原则的善意要求。按照早期的契约理论，契约未签订之前，当事人之间尚未建立起法律关系，因此无相应的义务约束，一方当事人可以自由作出行为，对方当事人则毫无约束方法，即使由于信赖对方行为而遭受损失也无救济之策。而按照诚信原则的善意真诚要求，则可认为一旦当事人进入缔结契约阶段，即会因其参与行为而同对方建立起一种特殊的信任关系。在此关系中，当事人的行为须符合善意诚实的基本要求，不能以一种恶意的或不负责任的方式从事活动。

　　3、禁止诈欺行为。狭义的诈欺行为是指通过一定方式使对方陷入错误从而与自己发生民事法律关系的行为。如通过自己的作为使对方陷入错误（积极诈欺），通过不履行自己的告知义务使对方陷入错误（消极诈欺）。广义的诈欺是指恶意损害他人利益的行为，如对法律行为所附条件恶意促使其成就或者不成就；债务人在濒临破产时为未设定担保的债权设定担保等。[⑦]英国法的“非合同义务”中有两项否定了欺诈行为，从而体现了善意真诚的诚信要求：一是揭示各种重要事实的义务，要求法律规定的处于某种优势地位的合同当事人（如商品生产者和销售者之于消费者），在缔约过程中，要向对方当事人揭示某些重要事实；二是避免错误陈述的义务。要求一方当事人不得向另一方作虚假的陈述，从而引诱另一方订立合同。[⑧]上述两项义务中，第一项体现了善意的诚信要求，第二项则体现了真诚的诚信要求。

　　就司法判例而言，台湾地区1970年（民国59年）台上字第3490号判决否定了权利滥用的违法行为。该判决谓：凡以恶意方法所获致权利取得之主张，常有权利滥用之存在，本件系争地上房屋残余部分，如果尚可居住或供其他之使用，上诉人予以修复，在客观上能否谓无必要，倘在客观上有此必要，而被上诉人故意不为同意，以冀获得租约终止权，并据以请求上诉人拆屋还地及赔偿损害，能否谓为非权利之滥用，殊非无推究之余地。[⑨]

　　（二）恪守信用

　　恪守信用包括两层含义：一是要求行为主体在从事法律交往过程中，于自己先前所作承诺要积极予以兑现，不得作出背信行为损害相对人的权益；二是当事人因行为人的一贯行为而产生正当信赖时，后者在改变上述行为时要注意保护前者的信赖利益。

　　从广义上而言，恪守信用可被认为是善意真诚的一种表现形式，重承诺、守信用本身即体现出行为主体的善意和真诚。但此处本文将其作出区分，使其具有独立的价值。此处的恪守信用所强调的是对所作承诺的践行和对相对方信赖利益的保护，突出体现了诚信原则维护法律生活安定的价值，以促使社会成员之间建立起信任关系。

　　维护社会生活的安定是法律所追求的一个重要目标。从一定意义上，法律的制定为社会成员提供了一个预测未来、安排自己生活的准绳。在民事活动中，日常的法律交往主要通过契约完成。契约的合意因素使当事人双方借助自由意志的表达为自身制定了“法律”。行为人以自己的行为兑现在契约中所作的承诺，实现彼此订立契约的行为预期，可以增加社会生活的稳定感。基于此种意义，恪守信用的诚信要求对维护社会生活安定极具价值。

　　恪守信用的诚信要求在罗马法中已有多处体现。如信义概念中即有相信他人会给自己以保护和某种保障的意思。西塞罗对“信”（fides）直观定义集中体现了恪守信用的诚信要求。中世纪法学家也将诚信解释为“言行一致”。[⑩]近代民事立法法典化后，恪守信用仍未失去其诚信原则核心内涵的地位。德国学者认为，诚信原则中的“信任”是指对于行为人的可靠、正直及顾及他人所存在的举止的相信。对于相对人的信任状态，法律应予以保护，使其正当期待不至于落空。[11]我国民法学者也提出，恪守信用要求行为人在社会经济活动中严格遵守既已形成的信用关系，彼此给予信用上的方便，而不能做“过河拆桥”之类的事情。[12]

　　民法中的以下制度及相关判例体现了恪守信用的诚信要求：

　　1、允诺禁反言。允诺禁反言是英美合同法为确立合同责任而发展起来的概念，是对传统的对价理论中恩惠性允诺不发生约束力的一种修正，又称允诺后不得翻供或不得自食其言。它是指根据诚实信用原则，允诺人所作赠与的允诺或无偿的允诺具有拘束力，须加以执行。[13]就判例而言，英国法官丹宁在审理高树案过程中确立了允诺禁反言原则，即“如债权人对债务人表示接受少数数目以清偿较大数目之债务，经债务人业已依约履行，纵债务人未给予债权人其他酬劳或对价，此项约定即生效力，禁止债权人再违反先前之允诺。”[14]就立法而言，美国合同法第二次重述第九十条第一项规定：若允诺人有理由期望其允诺会引致受诺人或第三人作为或不作为，且其允诺引致了此种作为或不作为，则唯有强制执行该允诺方可避免不公正时，该允诺具有拘束力。因违反允诺而准许的救济可限制在维护公正所需的范围内。

　　2、权利失效。权利失效是指民事债权人于长时间未行使其权利的行为足以使义务人正当信任其不再要求履行义务时，基于诚信原则，债权人不得再提出其权利主张。台湾地区1973年（民国62年）台上字第2400号判决乙案是该制度的最好注脚。在该案中，土地出租人明知承租人转租土地的行为无效，本来可以通过请求收回土地，却长期保持沉默，不提出相应主张。且每隔六年仍与承租人换订租约一次。基于此种事实，法院判决认为：“似此行为，显已引起上诉人之正当信任，以为被上诉人当不欲使其履行义务，而今忽贯彻其请求权之行使，致令上诉人限于窘境，其有违诚实信用原则，尤为明显。”由此驳回了被上诉人的权利主张。[15]

　　（三）公平合理

　　公平合理是要求在具体法律关系中，当事人之间的利益以及当事人利益与社会利益之间要保持平衡，避免出现利益分配严重不均的情况。

　　从字面意义而言，诚信原则很难与公平合理联系起来。但在西方法律发展史上，诚信自始即承载着利益分配公平合理的要求。台湾学者谢孟瑶认为，诚信原则自罗马法时代的bona fides（善意）或aequum et bonum（善意与衡平）等观念而来。[16]诚信的内涵除诚实守信外，还应包括利益分配公平合理这一内涵。公平合理的诚信要求还可从罗马法的诚信诉讼制度找到根据。在该种诉讼中，承审员按照公平正义的精神作出判决，无须如严法诉讼那样拘泥于法律的具体规定和僵化的形式进行裁判。[17]

　　中世纪法学家在对诚信进行定义时也认为利益的公正分配属于诚信原则的题中应有之意。马里亚诺·索奇尼在解释诚信原则时指出，公正地分配并给予各人应得之物的人，属于认识诚信的人。[18]

　　近代以来，利益分配公平合理的诚信要求被不断的强调。德国法学家Schneider认为，诚实信用是当事人双方利益的平衡，Egger认为，诚实信用是公正估量双方的利益并谋求其利益之调和。台湾学者史尚宽认为，除当事人利益之外，需要考虑的因素还包括社会一般公共利益。[19]大陆学者徐国栋也指出，诚信原则涉及两个利益关系：当事人之间的利益关系和当事人与社会间的利益关系，诚信原则的宗旨在于实现这两个利益关系的平衡。

　　在民法理论中，较能体现诚信原则公平合理内容的制度是情事变更原则。该原则是对恪守信用这一诚信要求的一种修正。进入现代社会之后，随着社会关系的日趋复杂，严格奉行契约必须遵守的原则将会导致利益分配不合理结果的出现。为此，在契约履行过程中出现了不能预见的情况，使得要求一方当事人继续履行契约将使其陷入困境，从而出现双方利益严重失衡时，需要按照公平合理的要求对契约内容进行变更直至解约。这是诚信原则维护当事人之间以及当事人与社会之间利益平衡的一种表现。民法学占优势的观点认为，诚信原则构成情事变更的理论基础。学者认为，在当事人之间的利益关系中，诚信原则要求当事人以诚实信用的方法行使权利并履行义务，当发生了一些特殊情况导致当事人之间利益关系失衡时，应根据诚实信用原则平衡当事人之间的利益关系。[20]

　　在司法实务方面，体现诚信原则公平合理要求的判例已有很多积累。如日本大审院1920年12月18日判决最先按照当事人利益分配公平合理的诚信要求，确认了买回约定的效力，认为债权人以买回的价金有少量不足为由否定买回约定本身的效力违反了支配债权关系的信义原则。[21]我国台湾地区1937年（民国26年）沪上字第69号判例也以债权人行为不符合利益分配公平合理为由，否定了其权利主张。[22]

　　综合以上分析，本文以为，善意诚实、恪守信用以及公平合理共同构成民法诚信原则的三项基本要求。同时，本文也承认还三项内容本身也具有很大的拓展空间。基于解释角度的差异，三者之间可能存在交叉，学者可以从不同的角度得出不同的归类结论。

　　二、诚信原则在行政法学中的含义

　　民法诚信原则的基本含义已如上述，对照上述概括，本文认为，行政法上的诚信原则具有以下不同要求：

　　（一）诚信原则对行政机关的要求

　　对行政机关而言，诚信原则可以具体化为以下几项要求：

　　1、行政职权的运用须以维护公共利益作为基本出发点和最终归宿

　　这是诚信原则善意真诚内涵对于行政机关及其工作人员提出的具体要求。行政机关在进行管理过程中，时时处处要以实现公共利益作为权力行使的出发点和归宿。此点可由政府权力的最初来源进行说明。政治法律哲学的基本观点认为，政府权力既非源于神授，也非源于强权，而是来源于全体社会成员的一致委托。依照社会契约理论，为消除自然状态下人们行使权利时存在的诸多不便，社会成员将其权利（全部或者部分）让渡给社会，进而组成政府，委托其行使集体权利以维护社会秩序，保证公共安全，保护社会成员的生命、自由和财产等自然权利。基于此种委托，政府权力获得存在的正当性基础。在宪政制度下，此种委托体现为宪法的制定。宪法确认了社会成员与政府之间的委托授权关系。政府与公民之间委托关系的存在既产生了政府权力，同时也明确了政府义务，即其权力的运用只能是为了实现社会成员权利让渡的真实目的——维护社会秩序、保证公共安全、保护公民权利，这些目的都是公共利益的体现。基于政府与公民之间委托关系的存在，政府要按照诚信原则的基本要求，兑现其承诺义务，于实施管理行为时，除了维护上述公共利益之外，不应搀杂任何私心杂念。

　　理论虽可做到自恰，但在现实生活中，政府能否真正兑现承诺，始终从公益出发行使职权，却是一个值得讨论的问题。在行政管理实践中，出于部门利益、执法人员个人私利的考虑，很难保证行政行为的作出始终以追求公共利益为指针。汉密尔顿等人曾一针见血地指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。” [23]我们也可以说，如果行政机关工作人员都是天使，也就不存在公共利益为行政执法现实所侵蚀的现象了。人性的复杂和阴暗注定了现实生活不能保证行政管理活动的绝对纯洁。所以，在行政管理领域落实诚信原则的要求，首先需从执法目的上时时提醒执法机关及其执法人员要从公益维护出发，在行使行政职权时要始终出于公心，保有一种善良真诚的动机，以维护和增进公益作为权力行使的起点和归宿。

　　在保证行政机关职权的行使符合公共利益方面，各国立法都作出了明确规定，法院的司法判例也进行了积极努力。葡萄牙1996年行政程序法典第四条规定：行政机关有权限在尊重公民权利及受法律保护的利益前提下，谋求公共利益。西班牙1992年公共行政机关及共同的行政程序法第三条第一款也规定：公共行政机关完全依据宪法、法律及法规客观地为总体利益服务，并根据效率、级别、非集权化、非集中化及协调原则行为。我国行政许可法第十一条规定，设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。上述规定或者从原则层面或者从具体执法领域层面，都规定了公共利益作为行政机关从事管理活动的目的。[24]在司法判例方面，法国行政法院长期发展积累起来的判例可资说明。如1934年，行政法院认为某市长对该市的酒吧和舞厅实行管制的行为仅是为了不与他开办的客栈竞争，是与公益无关的行为，因此撤销之；又如在1924年和1936年的两个案件中，行政法院均以政府的行为虽符合公共利益但不符合授权法所规定的特定公共利益为由作出了撤销判决。[25]

　　2、行政职权的运用须顾及相对人权益

　　这是诚信原则善意真诚内涵的又一体现。在行政法关系中，公共利益和私人权益构成一对基本矛盾，但两者之间并非水火不容，在多数情况下是相辅相成的。在根本意义上，私人权益处于更为基础的地位——政府权力奠基于公民的权利让与，更需要得到政府权力的尊重和保护。依此而言，在行政法律关系中，对相对人权益的维护也是公共利益的实现。基于此种认识，可以认为，按照善意真诚的诚信要求，行政机关在行使行政职权时要时刻注意维护相对人的利益，顾及到相对人的愿望和要求。

　　在此处强调行政职权的行使须顾及相对人的权益是基于这样一种现实：在实际生活中，政府权力一般处于强势地位。行政权是国家权力的一种，相对于立法权力，它是一种持续存在的权力，遵循公务连续性原则；相对于司法权，它是一种积极行使的权力，遵循主动运作的逻辑。进入行政国之后，随着委任立法、行政司法等现象的出现，行政权力更加强大。权力本身所具有的命令服从性获得了更大的发挥空间。相对而言，从摇篮到坟墓都要同行政机关打交道的相对人则处于弱者地位，没有能力与行政权力直接抗衡。基于此种不平衡的权力——权利格局，英美行政法学才一再强调对行政权力的控制，大陆法系行政法学也逐渐步出形式主义法治的传统藩篱，注意运用比例原则等一般法律原则调整日益倾斜的行政法律关系。在现代社会，对于公民权益的尊重和保护已经成为行政法不能回避的问题。[26]在行政法领域强调诚信原则的运用，可以为实现保护公民权益提供一个新工具。诚信原则要求行政机关行使职权要符合善意的要求，善意的本意是要求行为实施者作出行为时须顾及他人权益，秉承“己所不欲，勿施于人”的原则，以对待自身利益的态度对待他人利益。该种要求运用到行政法领域，便体现为要求行政机关在管理过程中，要尽量考虑相对人的利益，从为相对人提供尽可能多的帮助和服务、尽量减少相对人损失的角度出发，行使权力，履行职责。如在作出行政处罚时，要考虑相对人有无从轻、减轻以及免除处罚的情节；在作出强制行为时，要注意所选择措施的合理适度，尽量减少或者避免产生不必要的损失。

　　顾及相对人权益的诚信要求在很多国家的立法中都有体现。葡萄牙1996年行政程序法典第一百五十一条第二款规定：在执行行政行为时，应尽可能采用能够确保完成实现行政行为的目标，以及对私人的权利与利益造成较少损失的方法。美国联邦行政程序法第五百五十二条第二款规定：对于那些可能构成对个人隐私权不当侵犯以及可能危及任何人的生命或人身安全的档案和信息，行政机关有权决定不予公开。上述规定都体现着对相对人权益的充分顾及。

　　在司法判例方面，台湾行政法院1994年（民国83年）判字第二二九一号判决认为：原告之违规行为既系因油管漏油，适逢台风来袭带来大雨冲刷所致，而原告于事故发生后，复迅速清理污染水体，以避免损害扩大，显见上该违规行为，情节尚非重大。乃被告机关对原告之上该违规行为于行使裁量权决定作成应为何种程度之裁罚处分时，竟疏于审酌实际情况，率为法院（疑为“定”）最高额度之裁罚，是否得谓无逾越必要范围，而悉符行政法上之比例原则，非无研究之余地。[27]此外，1998年（民国87年）判字第一0五号判决也含有相同旨趣。[28]

　　3、行政机关应保证意思表示的真实、准确、全面

　　这是诚信原则善意真诚内涵的另一体现。行政机关掌握着国家行政权力，其职权行使承载着公民的合法性期待。对于行政机关作出的行为，相对人具有一种“善良”假定，存在一种天然信任，认为行政机关的行为是合法的、妥当的。此种信任对于推行政府政策，减少政策执行中的磨擦，提高执法效率具有重要意义。无视此种善意期待和信赖，将造成难以挽回的损失。保护公民的上述信赖除坚持依法行政外，还应该做到使相对人获得可靠的信息支持。为此，按照真诚的诚信要求，行政机关在作出管理行为时要做到以下两点：

　　首先，行政机关应保证意思表示的明确、真实，不能模棱两可，含糊其词。行政行为是行政机关的意思表示，是具体管理领域国家意志的体现，因此，行政机关在对行政法上的事件作出处理时，一定要做到意思表示的真实明确，以尽早确定行政法律关系的内容，稳定行政管理秩序。对此，主要国家的行政程序立法都有明确的规定。德国1997年联邦行政程序法第三十七条第一款规定：行政行为必须在内容上充分而确定；第四款规定，借助自动设备作出的书面行政行为，内容可采取摘要形式表示，只要行政行为所针对的人或涉及的人，通过列出的说明能够清楚认识（着重号为笔者所加）行政行为的内容。葡萄牙1996年行政程序法典第一百二十三条第二项规定：应以清楚、准确、完整的方式载明上款所要求具备的内容，以便使人能易于确定其意义、范围和行政行为的法律效果。韩国1996年行政程序法第五条规定：行政机关行使公权力之行政作用，其内容要具体明确。台湾地区2000年行政程序法第五条也规定，行政行为之内容应明确。上述规定都反映出一个共同的要求：行政机关应做到管理意志的真实明确。

　　其次，政府发布的各种信息，应该做到真实、全面和准确，避免出现模糊、片面以及错误的情况。基于权力、技术和人员等资源优势，行政机关掌握着大量公共信息，成为一个重要的信息来源。为了生产和生活的需要，相对人经常会向行政机关提出获取信息的要求，在不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下，行政机关负有提供上述信息的义务。基于诚信原则的要求，行政机关在提供各种信息时，要保证信息的真实、全面和准确，否则将导致违反诚信原则的基本要求，引发公民对政府信誉的信任危机。

　　4、行政机关应恪守信用，保护相对人的正当信赖

　　这是恪守信用的诚信原则内涵对行政机关提出的一种具体要求。诚信原则的核心内容是行为主体要对自己的行为负责，对自己作出的承诺负责，而不能出尔反尔，自食其言。在行政管理领域，一个说话算数的政府就是一个负责的政府，一个失信于民的政府则是一个逃避责任的政府。前面已述，在行政法律关系中，相对人对政府本身怀有一种善良期待，该种期待具有多种含义，认为政府是诚实的，说话负责的，恪守信用的也是其中应有之义。正是此种信任的存在提高了政府政策推行的合法性含量，减少了行政管理中出现磨擦的几率，密切了行政机关与相对人之间的关系。保护相对人的正当期待，兑现向其作出的各种承诺，尽量维持已作出的行政行为的效力，不仅有利于保护相对人权益，对于政府也多有裨益。[29]

　　要求政府恪守信用、保护相对人正当信赖的立法规定已有很多。韩国1996年行政程序法第四条第二款规定，法令之解释或行政机关之惯例为国民普遍地接受后，除对公益或第三者的正当利益有明显危害之虑外，不得依新的解释或惯例溯及而为不利之处理。台湾地区2000年行政程序法第八条规定，行政行为，应以诚实信用之方法为之，并应保护人们正当合理之信赖。我国行政立法研究组提出的行政程序法试拟稿也有类似规定。[30]

　　就司法判例而言，台湾地区行政法院1986年（民国75年）判字第一六四四号认为：原告前担任被告机关保防室调查组组长时于年满六十岁之七十二年四月一日未被命令退休，依当时适用之上开法令，在法令之外貌上，并无显然明白之违法性存在，原告善意信赖之继续担任该组长职务截至七十三年十一月始奉令退休，并于同月六日离职于情于法似非无据。被告机关……竟以原告于年满六十岁之七十二年四月一日本即退休为由，将其退休生效日期，溯及原告届满命令退休（六十岁）之次月一日即七十二年四月一日，且核定退休等阶为六十岁退休当时之警佐一阶一级，年功俸三九0元，按诸公法上信赖保护原则，非无再予斟酌之必要。盖原告身为公务员，信赖被告机关而继续任职服务，其延续服务超过六十岁，并无恶意，必须予以保护。[31]

　　5、行政机关应及时行使行政职权，超过合理期限行使职权将构成违法

　　行政管理事关公共利益的维护，及时、高效是其必然要求，行政机关在履行职责过程中应力求避免出现拖沓、怠惰的行为。按照诚信原则善意真诚、公平合理内容的要求，行政机关在法定条件具备的情况下，应及时行使行政职权，以尽早实现行政管理秩序的稳定，保证社会生活关系的持续发展。落实上述要求，行政机关须在法定或合理期限内及时作出行政行为。超过一定期限实施管理活动将可能造成极不合理的结果，违背公平正义的一般要求，从而不能为法律所接受。

　　行政机关及时行使职权的诚信要求在行政法上的制度体现是公法上的权利失效，即行政机关的公法权利在一定期间内未行使，同样会导致该种权利的丧失，行政机关不能以公益为由再次行使之。权利失效制度在一些国家的行政程序立法中也有体现。如德国1997年联邦行政程序法第四十八条第四款规定：除法定情形外，行政机关获知撤销一违法行为的事实后，仅允许从得知时刻起一年内作出撤销决定。台湾地区2000年行政程序法第一百二十一条也规定：该法第一百十七条之撤销权，应自原处分机关或其上级机关知有撤销原因时起二年内为之。

　　6、行政机关行使职权应注意平衡公益和私益，保证行政决定的公平合理

　　此项要求是诚信原则中公平合理内涵在行政法领域的体现。诚信原则发展到今天，已成为具有自然法意义的原则，不仅包含真诚守信等基本内容，而且成为利益衡量的代名词，诚信原则更多地用于追求当事人之间利益分配的公平合理。诚信原则在平衡法律关系当事人利益冲突、实现社会公平正义方面发挥着日益重要的作用。在行政法中，诚信原则的公平合理内容以及利益平衡功能仍具有广泛的适用余地。

　　现代行政法发展的历史说明，传统行政法单纯强调公共利益优先的观念正在发生改变，现代行政法治所追求的不仅限于公益维护，而是力图实现公益与私益之间的协调统一。在行政执法过程中，行政机关作出的行为既要以考虑公益的实现，又要兼顾私人权益的保护。对公益的优先考虑必须提出充分的正当性根据，说明优先考虑公益的理由，而不能象早期那样以泛泛的公益进行敷衍。[32]因此，在行政法领域适用诚信原则，发挥其利益平衡功能，做到既坚持保障实现公共利益，又充分保护相对人的权益，已成为现代行政法必须认真加以面对的问题。

　　在促进公益与私益之间的协调统一过程中，诚信原则具有广阔的适用空间。诚信原则的根本要求之一就是利益分配的公平合理，实现上述要求，就需要在利益之间进行取舍，平衡各方利益。就行政法而言，虽然公益和私益在根本意义上具有一致性，但就现实的行政法律关系而言，公益和私益之间仍存在冲突的可能。如城市发展过程中政府实施拆迁所追求的公益与现有居民私有房产所有权和使用权保护之间、撤销违法行政行为与保护公民信赖利益之间等，都需要进行利益衡量。在行政法律关系中，公益和私益的平衡尤其重要。诚信原则的运用，为实现两种利益的平衡提供了一个极佳工具。借助于诚信原则的适用，在公平合理的原则要求下，行政或司法机关可以有根据地对公益和私益的冲突进行调整，力争实现两种利益的双赢共存，最终实现行政法上的公平正义。

　　（二）诚信原则对行政相对人的要求

　　行政法上的诚信原则除以政府行为作为其规范重点之外，对行政相对人在公法上的行为也具有规范作用。换言之，相对人的公法行为也要接受诚信原则的规范和调整，虽然其并未成为行政法学的关注焦点。具体讲，相对人在行政法律关系中行使权利、履行义务时，诚信原则对其提出以下要求：

　　1、相对人行使权利、履行义务应怀有善良动机，不得谋取非法利益

　　按照善意真诚的诚信原则要求，在与行政机关进行法律交往过程中，相对人同样须在善良动机的指引下行使权利，履行义务，不得为了谋取个人私利而恶意行事。在行政管理过程中，相对人和行政机关之间存在一种相互信任的关系，应当在善意的前提下追求各自利益，不应只片面考虑个人利益而作出不当行为。对于此点，可以台湾行政法院1986年（民国75年）判字第八二二号判决为例。在该案中，行政法院以相对人在知晓其所有的土地将被政府征收的情况下，蓄意在其土地上抢种经济价值较高的花木以牟取高额补偿费用的行为属于恶意的投机行为为由，判决否定了其提出的领取高额补偿费的请求，体现了对相对人恶意行为的一种惩罚。[33]

　　2、相对人应保证其意思表示的真实准确

　　相对人在与行政机关从事法律交往过程中，应做到意思表示真实、准确，不得故意作出虚假陈述以谋取不正当利益。否则，构成违反诚信原则的行为，其行为将受到否定评价。此种情形于行政机关作出许可行为时较为多见。一些相对人为了获得行政机关的许可，故意隐瞒真实情况，向行政机关提供虚假申请文件，导致行政机关错误颁发许可证件，进而谋取非法利益。该种带有欺骗性质的行为直接违反了诚信原则包含的善意真实要求，依法应予制裁。

　　相对人在作出公法行为时意思表示应真实准确的要求，既有立法规定，也有司法判例佐证。在立法方面，一些国家或地区的行政程序法明确规定，当相对人因故意或者重大过失作出虚假或不完整陈述造成行政机关作出授益行为时，其所获利益将不受保护。德国1997年联邦行政程序法第四十八条第（二）项规定：基于以下情况，受益人不得以信赖为其依据（主张信赖利益保护）：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。我国台湾地区2000年行政程序法第一百十九条也有类似规定。[34]在司法判例方面，台湾地区行政法院1986年（民国85年）判字第一六五0号判决认为，关于信赖保护原则之适用，受益人对重要事项提供不正确资料或为不完整陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作成行政处分者，自无信赖保护原则之适用。原告报运轿车进口，提供不确实之价格资料，致使被告无法为正确之核价，且海关于未发现本案不法情事前，依关税法第十二条之六规定核定之价格低于实际交易价格又为原告所知，自不受信赖利益之保护。[35]

　　3、相对人应言而有信，不得出尔反尔，反复无常

　　诚信原则不仅要求行政机关作出行政行为之后不得任意反悔，对于相对人作出承诺的行为也有相同要求。由于在行政机关与相对人之间维持一种和谐信任的关系对于构造良好的公共管理关系具有重要意义，因此，任何违背承诺，背信弃义的行为都将破坏政府与公民之间的相互信任，妨碍双方良好关系的建立。就被管理一方而言，相对人言而有信，对自己的陈述和承诺负责，将减少行政机关的调查费用，节约公共支出，在根本上有利于公民权益。因此，相对人在与行政机关发生法律联系时，应对自己已经作出的行为或承诺负责，不能前后矛盾，任意反复，否则，将构成对诚信原则的违背，接受法律的否定评价。对此，台湾地区行政法院1994年（民国83年）判字第七0八号的判决理由值得借鉴。该判决认为，原告以遗产之土地申请抵缴时，既声明绝无产权纠纷之情形，且保证日后发现有产权纠纷情形，致难于办理抵缴登记为国有财产时，愿依有关法令规定处理，而于获得被告同意以系争土地抵缴遗产税后，即以系争房地产权有纠纷，正在诉讼中为理由，请求缓缴土地所有权状，显有违背诚信原则。[36]此外，行政法院1990年（民国79年）判字第一三八五号判决也持类似观点。[37]

　　4、相对人应及时主张其权益，超过合理期间，其权益主张将不能得到支持

　　与民事法律关系相比，行政管理事关公益，更加强调社会秩序和社会生活的稳定，故无论行政机关抑或相对人都应及时主张权利，行使权利，否则，将会导致社会关系的不稳定，影响社会公益的实现。所以，行政法上的诚信原则要求相对人须在法定或合理期间内尽早行使权利，否则，其权益主张将难以得到法律保护。对此，德国1997年联邦行政程序法规定：相对人由于行政机关撤销违法的授益行政行为而遭受财产损失的，须在行政机关向其指明享有补偿申请权时起一年内行使之。我国台湾地区2000年行政程序法第一百二十一条第二款规定：相对人因行政机关撤销违法授益行为而产生的补偿请求权，自行政机关告知其事由时起，因二年内不行使而消灭；自处分撤销时起逾五年者，亦同。按上述规定，在法定期间内相对人未及时行使补偿请求权，则在上述期间经过之后，相对人将丧失该种权利。在司法判例方面，我国台湾地区行政法院1990年（民国79年）判字第六二八号判决认为：中美菸酒协议ⅢB规定，进口菸酒证明受损致不能使用者，公卖局应退还公卖利益，固未明示所谓损害系因何种原因所致及通关前或通关后发生损害，然参酌该协议精神，受损之原因及发生时间仍应有相当之限制，而此项限制应依社会一般通念本诸诚信原则及贸易惯例为依据认定。本件原告系于七十六年六月至八月间进口该批香菸，通关后即销售，竟未销售，且迟至七十七年十一月四日始经公证公司检验香菸内包之菸草发霉，早已超过一般香菸保存有效期限，则此项因香菸发霉变质致不能使用，原告难辞怠忽之咎，衡诸诚信原则及贸易惯例，即难谓合中美协议ⅢB之规定，不得据以申退公卖利益。原告徒执中美菸酒协议ⅢB就进口菸酒受损致不能使用之原因未明示，主张不得排除因菸草发霉所受之损害，应退还公卖利益，殊非可采。[38]

　　注释：

　　[①] 徐国栋：《中世纪法学家对诚信问题的研究》，《法学》2004年第6期。

　　[②] 姚志明：《诚信原则与附随义务之研究》，元照出版社2003年版，第15页。

　　[③] 史尚宽：《债权总论》，荣泰印书馆股份有限公司1978年版，第319页。

　　[④] 徐国栋：《诚实信用原则研究》，中国人民大学出版社2002年版，第148－151页。

　　[⑤] [日]我妻荣：《民法总则》，昭和二十六年，第29－30页。转引自林诚二：《民法理论与问题研究》，中国政法大学出版社2000年版，第12页。

　　[⑥] 曾世雄，《民法总则之现在与未来》，中国政法大学出版社2001年版，第40页。

　　[⑦] 同④，第134－135页。

　　[⑧] 参见郑强：《合同法诚实信用原则研究》，法律出版社2000年版，第28－29页。

　　[⑨] 王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第556－557页。

　　[⑩] 参见徐国栋：《中世纪法学家对诚信问题的研究》，《法学》2004年第6期。

　　[11] Palandt/Heinrichs，§242 Rn.3；Jauernig/Vollkommer，Bürgerliches Gesetzbuch（Kommentar），7.Auflage，1994，§242 I Ic.转引自姚志明：《诚信原则与附随义务之研究》，元照出版社2003年版，第15－16页。

　　[12] 赵万一：《民法的伦理分析》，法律出版社2003年版，第140页。

　　[13] 田有方：《允诺禁反言原则论》，《西安政治学院学报》1999年第3期。

　　[14] 参见杨桢：《英美契约法论》，北京大学出版社1997年版，第126页。

　　[15] 王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第559－560页。

　　[16] 谢孟瑶：《行政法学上之诚实信用原则》，收于城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第199页。

　　[17] 周枬：《罗马法》（下），商务印书馆1994年版，第885页。

　　[18] 参见徐国栋：《中世纪法学家对诚信问题的研究》，《法学》2004年第6期。

　　[19] 梁慧星：《民法解释学》，中国政法大学出版社1995年版，第304页。此外，我国台湾1997年台再字第64号判决认为，诚实信用之原则系在具体的权利义务之关系，依正义公平之方法，确定并实现权利之内容，避免当事人间牺牲他方利益以图利自己，自应以权利人及义务人双方利益为衡量依据，并应考虑权利义务之社会作用，于具体事实妥善运用之方法。同②，第556－557页。

　　[20] 王利明：《违约责任论》，中国政法大学出版社1996年版，第343页。

　　[21] 该案的争议点在于：在付买回约定的不动产买卖中，债权人是否可以在债务人用于买回的价金少量不足的场合否定买回约定本身的法律效力。渠涛：《诚实信用原则在日本的研究》，载氏编：《中日民商法研究》（第2卷），法律出版社2003年版，第180页。

　　[22] 该判决谓：债权人甲与债权人乙成立和解契约，约明如乙依此次所定日期、数额如数付清，则全部债款作为清偿，每期付款均应于午12时前为之。嗣后乙已将第八期以前各期应付之款如数付清，其最后第九、第十两期之款，应于上年12月31日付清，是日乙因须以即期支票换取银行本票始可付甲，而是日银行业务繁忙致稽时间，送交甲处已12时30分，乙于是日上午11时32分曾以电话致甲商缓数分钟，甲虽未缓30分钟，而乙之迟误时间，按其情形非无可原，双方之和解契约系因该地商业习惯，票据于下午2时送入银行，须作为翌日所收之款，故特约明须于12时前付款，如甲于12时30分收款后即以之送入银行，银行仍可作为当日所收之款，于甲并无损失，乃甲以乙已迟延30分钟拒绝受领，主张乙应偿还全部债款，其行使职权，实有背于诚实及信用方法，依第219条之规定，不能认为正当。王泽鉴：《民法总则》，中国政法大学出版社2001年版，第557页。

　　[23] （美）汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，商务印书馆1980年版，第264页。

　　[24] 行政法院在越权之诉中确立了滥用权力的三项标准，其中两项涉及权力的行使应符合公共利益：1、与任何公共利益无关的行为为滥用权力行为，即行为的作出完全未考虑公共利益。2、行为虽然符合公共利益，但不符合授权法所规定的公共利益。公共利益有层次，具体公益相对于总体公益具有优先地位。违反授权法规定的特定公益，仍然属于不符合公共利益的要求。王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1997年版，第692页。

　　[25] 1924年，一位市长禁止海水浴者在海滩上穿衣和脱衣，只允许在浴场更衣室更衣，但这一措施并非基于保护公共文明，而是以本市及更衣室的财政利益为目的；1937年，一位市长禁止流动食品售货车在该市内售货，但其目的不是为了交通需要或保障出售食品的卫生，而是为了保护本地的商业。参见胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第616页。

　　[26] 我国行政立法的导向也已经发生变化。诸如行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法都是以监督和控制行政权力为基本指导原则，这与先前立法注重授予行政机关更多的行政权力形成了鲜明对比。

　　[27] 司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法一般原则、行政处分之定义解释裁判选辑》， 2000年版，第144页。

　　[28] 该判决谓：原告无进货事实违反营业税法第五十一条第五款规定，既在被告裁罚处分核定前已补缴税款并以书面承认违章事实等情，为被告所不争执，则参照财政部八十六年修正之税务违章案件裁罚金额和倍数参考表所载，自应处五倍锾，始符比例原则，被告无视原告已补缴税款及以书面承认违章情形，而重处八倍罚锾，虽在该营业税法所定一至十倍罚锾范围内，但其处分，显属于滥用权力，自无可维持。同①，第145页。

　　[29] 英国行政法学者施恩博格（S？REN J.SCH？NBERG）认为，保护相对人的正当期待对政府而言有三种益处：（1）如果公共行政当局任意改变自己先前作出的行为和提出的咨询性意见，则将难以指望其获得公民的信任。保护公民的正当信赖有助于增进公民对公共行政当局的信任，鼓励公民参与管理、谋求与官方合作以及促进公民对行政管理的服从。（2）受保护相对人正当信赖的激励，公共行政当局会自觉提高所发布信息的质量，从而更加有益于公众对行政政策的理解和接受。（3）保护相对人的正当信赖有助于防止行政政策的突然变动，借助预警机制和过渡性措施等手段，可以使受到行政政策变动影响的公民继续维持与公共行政当局的合作，增加对政策变动的服从。See S？REN J.SCH？NBERG，Expectations，Fairness， and Lawful Administration（Oxford，2000），P25－26.

　　[30] 该稿第十一条第一款规定，行政机关实施行政行为，应当遵循诚实信用原则，维护公民、法人或者其他组织与行政机关的信赖关系。行政立法研究组：《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》。

　　[31] 参见司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法基本原则、行政处分之意义解释、裁判选辑》（第二辑），1995年版，第83－84页。

　　[32] 台湾行政法院1994年（民国83年）判字第二0六八号判决认为，作为被告的行政机关在发觉所颁发给原告的建筑执照违法法律规定后，虽然有权依法撤销该违法的授益行政处分，但需要在撤销所维护的公益和保护相对人能信赖利益之间进行衡量，只有在撤销所维护的公益显然大于受益人信赖利益时，才可以撤销之。该案被告仅凭原告“提供不详资料”的空泛理由，而未具体查明原告究否具有信赖不受保护的情绪，也未审酌衡量原告的信赖利益与撤销所欲维护的公益孰轻孰重，更未对原告指明撤销该违法授予利益的行政处分后，如受到财产上损失时，给予何种程度的补偿，从而草率地撤销了原告的建造执照，属于违法的行政处分。参见司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法一般原则、行政处分之定义解释裁判选辑》，2000年版，第90－91页。

　　[33] 判决认为：按征收土地时，其地上之改良物，除该改良物所有权人要求取回并自行迁移者外，应一并征收，为土地法第二百十五条所明定。考其立法意旨乃鉴于政府征收土地时，如将其地上改良物强予迁移，恐不能复为从来之使用，致地上改良物所有人蒙受损害，乃规定除改良物所有权人要求取回并自行迁移外，应连同土地一并征收。若地上改良物所有权人预知土地将被征收，乃违反从来之使用，强行种植，幸图领取巨额补偿费，则已属于投机行为，如仍由政府予以征收发给补偿费，殊违一般诚信原则。似此不正行为，原不在法律保护之列，从而政府机关不予征收地上改良物而改发迁移费，尚难谓与上述立法精神有抵触，系争土地经被告机关于六十八年十一月二十二日发布属“公共设施保留地”，即都市计划内“道路用地”，限制仅能作为“道路使用”，况据原告自承亦系迟至六十八年底至六十九年间开始种植高经济价值之花木类。殊有违背常情，原告就系争土地违反从来之使用，非法种植，足堪认定。纵其时系争土地尚未经公告征收，仍难谓非有投机之抢种行为。原告所提四邻正面核系事后勾串之作，难期客观、公正，不足采凭。综上所述，被告机关乃据以将系争土地地上物之征收予以撤销，改依台湾省政府（七二）府地四字第一五四0八一号函规定事项第二点按面积计算迁移费发给，核与上揭法条立法本旨无违。司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法基本原则、行政处分之意义解释、裁判选辑》（第二辑），1995年版，第77－78页。

　　[34] 该条规定：受益人有下列各款情形之一者，其信赖不值得保护：一、以欺诈、胁迫或贿赂方法，使行政机关作成行政处分者；二、对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述而作成行政处分者；三、明知行政处分违法或因重大过失而不知者。

　　[35] 司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法一般原则、行政处分之定义解释裁判选辑》，2000年版，第182页。

　　[36] 司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法一般原则、行政处分之定义解释裁判选辑》，2000年版，第189页。

　　[37] 在该案中，行政法院判决认为：原告既因郑日春同意，由郑日春出具同意书而代为清偿欠税，原告与郑日春间自有契约关系，原告纵不能依代位清偿法对郑日春为返还之请求，亦非不可依无因管理和其他法律关系出面请求。因之原告谓其与郑日春无任何关系，无法对郑日春为返还垫款之请求，殊有误会。至原告另谓其于七十七年二月间将系争土地出售于李莲治等二人时，请求合法完税证明，为被告机关所属景美分处拒绝。当时为避免无法履行移转义务，支付巨额违约赔偿，不得不代郑日春缴交本件土地增值税云云，其真意或在表示代缴土地增值税系因被告机关所属景美分处无正当理由拒发完税证明所致，果如是则原告当时对被告机关所属景美分处拒发完税证明之行为，未始不可对之为行政争讼请求依法核发，乃原告对该拒绝核发之行为当时不为争讼，反与郑日春私自商洽，代其缴纳，取得完税证明，事后，再以无代缴义务，请求被告机关返还已缴纳之土地增值税，殊与诚信原则有违。司法院行政诉讼及惩戒厅编：《公法私法之区别、行政法基本原则、行政处分之意义解释、裁判选辑》（第二辑），1995年版，第79－80页。

　　[38] 同②，第78－79页。

　　  南开大学法学院  副教授·闫尔宝