试论非诉执行的重构

    我国《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法执行。从分权的角度确立了非诉执行体制，即行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行的双轨体制，也就是以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。实务中，习惯将非诉行政案件执行称为非诉执行。本文旨在结合《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>》若干问题的解释（以下简称《解释》）的相关规定，谈一下非诉执行的重构问题。

    一、现行非诉执行的基本理论

    （一）非诉执行的概念

    非诉执行，是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。

    （二）非诉执行的特点

    1、非诉执行机关是人民法院，而非行政机关。

    2、非诉执行的依据是行政机关的已生效的具体行政行为。

    3、非诉执行的申请人是行政机关或行政裁决行为确定的权利人。

    4、非诉执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又拒不履行行政行为所确定的义务。

    （三）非诉执行的条件

    《解释》第八十六条规定：行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备以下条件：1、具体行政行为依法可以由人民法院执行； 2、具体行政行为已经生效并具有可执行内容；3、申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织；4、被申请人是该具体行政行为所确定的义务人；5、被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务；6、申请人在法定期限内提出申请；7、被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。人民法院对符合条件的申请，应当立案受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。

    （四）非诉执行的性质。目前理论界与实务界倾向于定性为司法性质。

    （五）合法性审查的权力与标准，关于法院是否有权审查行政机关申请执行的具体行政行为，《行政诉讼法》未作规定，《解释》第93条明确规定了法院的审查权力。《解释》第95条有关审查的标准的规定基本上采用了“卷面无错误”的标准①，被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：1、明显缺乏事实根据的；2、明显缺乏法律依据的；3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

    二、从比较行政法学的角度分析我国非诉执行制度所存在的不足

    首先看一下德国行政强制执行制度。德国行政强制执行的法律条件，主要有法律的授权、以行政行为的形式做出行政决定、按照法定程序实施。这是法治国原则在行政执行中的体现。

    如果缺乏法律的授权，行政当局就只能向法院提出申请，由法院做出一个执行的决定。向法院申请的执行，在实践中主要是为了实现行政和法上的行政权利、行政合同中的行政权利和行政当局之间关系中的权利。②上述的行政决定是一个不可撤销的基础性行政行为，由此启动的执行行为是执行性行政行为。其执行程序分为下列三个阶段：1、强制执行的告诫。2、强制执行的确认。3、强制手段的实施。强制金没有如期收缴的，行政法院可以根据执行当局的申请，在进行告诫以后，可以裁定替代性强制拘留。……除非法律另有规定，对当局和公法法人不得使用强制手段。③

    由此可以看出，德国行政强制执行申请法院的案件类别范围是比较窄的。执行程序比较严谨，有告诫程序对当事人的权利予以保障。但是，不允许当事人在执行程序中对基础性行政行为提出异议，以确保其稳定性。

    次之，日本的行政强制执行制度，以相对人不履行行政上的义务为前提。面向未来，行政权主体以实力使义务得到履行，或者实现与义务履行相同的状态。它的特点在于，不需要法院判断行政上的义务是否存在，也不需要法院对此作出裁断，而是依据行政权主体自身的判断，通过行使行政权的手段进行强制执行，即行政主体自力执行。④同时，亦不排斥个别领域借助法院力量执行的存在。

    不难看出，日本的行政强制执行主要是行政权主体的自力进行强制执行的。

    以上我们分析了大陆法系国家德国、日本的行政强制执行制度，下面再来看一下英美法系美国的行政强制执行制度。

    在美国，行政决定作出后，一般情况下相对人都能自动履行行政决定所确定的义务。若不履行，就发生行政强制执行。但是其行政强制执行制度受权力分立或职能分离原则影响，较大范围内和相当程序上需要司法权的介入。

    在美国，通常在以下两种情况下，行政机关可以通过向法院提起执行诉讼的司法程序执行行政决定：一种情况是，法律对行政决定完全没有规定执行的手段。在这种情况下，当相对人不履行行政决定确定的义务时，行政机关只能向法院提起执行诉讼，请求法院裁判执行行政决定。舍此没有其他方法。另一种情况是，法律规定在相对人不履行行政决定时，行政机关可以采取行政罚款等制裁性手段，对相对人实施制裁，但是没有赋予行政机关直接执行的权力和手段，在相对人仍不履行行政决定，并且不履行行政罚所确定的义务时，行政机关通常也只能向法院提起诉讼，法院是最后的执行力量。只有极小数情况下，法律才授予行政机关直接执行的权力。 ⑤

    美国之所以实行这样的司法程序执行制度，是因为为了防止行政权的专横。但是，该司法执行程序虽享有对行政决定的司法审查权，但其审查只能按法律规定的形式进行审查，且相对人未申请司法复审与未穷尽行政救济时，亦不能申请法院审查行政决定违法问题。

    可以看出，美国的行政强制执行制度是行政机关自行执行和行政机关依法向法院提起执行诉讼，由法院审查后执行并存的制度，其司法程序执行享有最终性，受理执行案的范围相对比较宽，法院除听取相对人主张行政决定违法的抗辩理由外，还审查行政决定的合法性，以裁决是否执行。

    德国、日本、美国的行政强制执行制度其共性是：侧重于保护人权，控制行政权力滥用，倾向于行政机关自行拥有执行权；都认可相对人放弃诉权时，承认行政行为的稳定性、不容量疑性。德国、美国的法院执行程序比较严谨。德国、日本以行政机关自行执行为主，法院执行为例外，美国以法院执行为主，行政机关执行为例外；这一点与中国大陆非诉执行类似。

    我国非诉执行制度存在的缺陷：

    （一）非诉执行的性质。由于《行政诉讼法》未明确，《行政强制执行》尚处专家稿阶段；从《解释》执行章节中对审查权力、审查标准、强制执行措施实施的主体来看，定性为司法性质。这与国际上行政法的发展趋势相背，通行做法行政机关自力执行为原则，行政强制执行措施的救济有司法权作后盾，便于保护相对人的合法权益。

    （二）非诉执行受案范围过宽。目前，从我国的立法情况看，涉及税的征收、占压公路用地的违章建筑的拆除、占压河道影响河道行洪的违章建筑物的拆除等，相关行政部门法规定了行政机关的行政强制执行权。其他的行政部门法很少见行政机关自力执行的规定。由此可见，行政机关依据《行政诉讼法》第六十六条的规定，申请法院执行的案件范围过宽。相应地过多增加法院的压力，法院成为行政机关的执行机构，给社会造成错觉，影响法院的公信力；换言之，不利于树立司法权威，防止行政权的专横与扩张。

    （三）司法审查的标准过于笼统、宽泛。英美法系中美国提起执行诉讼的审查标准较之是比较严格的，我们现行的“卷面无错误”的标准，不利于保护相对人的合法权益。相应地《解释》第95条的规定的三种不予执行的情形过于宽泛，实务中也不便于操作。

    三、非诉执行的重构

    借助于现在《行政诉讼法》的修改，《行政强制执行法》的制定，有必要对我国非诉执行的制度进行重构。

    （一）非诉执行的性质。由于我国加入WTO，与国际规则的衔接；加快我国民主法制化的进程，体现司法权的中立性，有必要立法规定非诉执行的性质为行政行为。

    （二）构建趋于合理的非诉执行制度。建立以行政机关自力执行为主，司法程序执行为例外的非诉执行制度。由立法加以规定，限制申请法院行政行为种类与范围，例如涉及公法私权利的行政合同案件、两个行政机关之间的公法义务问题的案件等，可以申请法院执行。由此构建，行政机关强制执行措施纳入司法审查范围，保护相对人的合法权益。节约司法资源，降低司法成本，利于树立人民法院在群众中的公正形象。

    （三）立法细化规定非诉执行的审查标准。《解释》第95条规定的情形再加以细化，将行政处罚显示公正、行政行为违反公序良俗、行政行为若执行造成相对人违法犯罪、行政行为的内容无法执行的情形写入法律规范，实务中易于操作，使法官的审查处于有限制的自由心证状态。

    （四）建立执行告诫、听证程序。现在理论界对行政行为的效力有“四力说”、“五力说”，归结起来一句话，行政行为一经作出，就推定为有效（非经有权机关撤销前），从控权论角度，或者从人民主权角度讲，引入执行告诫、听证程序，有利于相对人利用其掌握的依据与行政行为抗辩，维护其合法权益。

    注释：

    ①中国法制出版社，甘文著《行政诉讼法司法解释之评论》第223页。

    ②清华大学出版社，1999年10月1版，于安著《德国行政法》第161页。

    ③清华大学出版社，1999年10月1版，于安著《德国行政法》第162-163页。

    ④中国方正出版社，2005年1月版，应松年主编《当代中国行政法》上卷第928页。

    ⑤中国方正出版社，2005年1月版，应松年主编《当代中国行政法》上卷第936-937页。

    王于建