探讨住房消费者权益的法律保护

消费者权益是指消费者在有偿获得商品或接受服务时，以及在以后的一定时期内依法享有的权益。消费者权益，是一定社会经济关系下适应经济运行的客观需要赋给商品最终使用者享有的权利。

　　改革开放以来，我国在市场经济体制下，经济迅速发展，带动了房屋住房产业尤其是房屋住房消费的快速发展。在我国房屋住房产业发展迅速的同时，在房屋住房消费中产生的问题其中主要是损害住房消费者权益的问题也随之产生，并呈现出不断增多的趋势。但是，我国现行法律对于住房消费者权益的保护还不完善，众多住房消费者的权益受到侵害后维权之路走的十分艰难，造成一系列的社会问题。因此，当前如何从法律角度加强对住房消费者权益的保护成为当务之急，是实现我国房屋住房市场良性循环，保持社会稳定的一个迫切需要解决的问题。

　　一、我国住房消费者权益保护的现状及分析

　　改革开放后，我国经济发展迅速，人民生活水平不断提高，特别是近些年来，市场经济的持续稳定发展，使得买房这个普通百姓数年前还不敢问津的话题成为新的消费热点。纵观房屋住房消费市场，则喜忧参半。一方面，商品房屋住房生产、产出量不断增长，个人买房热情在不断升温。以河南安阳为例，据统计，2001年房屋住宅投资约4.8亿元，2002年约6.6亿元，2003年约6.68亿元，2004年约12.16亿元，2005年约13.99亿元，年均增长率约为16%。在房屋住宅市场中，个人购房成为住房消费的绝对主体，比重约高达95%。另一方面，部分商品房屋住房销售不畅造成积压。以河南安阳为例，据统计，2004年市区竣工住宅86.20万平方米，其中商品住宅竣工58.64万平方米，而2004年底市区在建住宅工程施工面积高达 139.33万平方米。2004年底安阳市商品住宅空置面积12.84万平方米，商品住宅空置率为21.9%。2004年安阳商品住房平均房价1395元 /平方米，比2003年的1200元/平方米增张了195元/平方米，上涨率16.25%，同期全国商品住宅平均价格为2549元/平方米，比2003年增加了352元，上涨率16.02%，而2005年第一季度商品住宅平均房价为1542元/平方米，比2004年同期增长了36.7%。商品房屋住房的积压造成了社会资源的巨大浪费，生产经营活动不能有效地形成经济和社会效益，投资不能及时收回使社会扩大再生产难以维系。而造成商品房积压的原因除了商品房供应增多和房价攀升外，住房消费者权益屡受损害也是降低住房消费者对商品房市场信心的重要原因之一。全国各类住房消费投诉以2003年为例，关于建材以及房屋方面的投诉占全国投诉总量的6.4%，达到44609件，并以21.1%和18.6%的增长速度排在投诉增幅榜的第十与第十一位，在这44609件建材及房屋的投诉中，房屋投诉20290件，装饰材料17499件，其他6820件;按投诉类别区分，涉及质量、安全、价格、计量，广告，假冒品质表示、营销合同及其他的数字分别是26930，756，3227，1925，1194，696，1054，3565，5262件。在服务类中，房屋装修与物业管理的投诉量为11159件。

　　在房屋住房消费的投诉中，以下的几个问题反映比较强烈集中：

　　一是住房质量问题。近年来，房屋存在质量问题一直是住房消费者投诉的热点， 投诉量居高不下。在有关质量投诉中反映楼面、墙壁有裂缝，楼面、水管、卫生间漏水，墙壁脱落等现象已是通病，而墙壁、梁倾斜，地基下沉等严重的质量问题也时有发生。这些质量问题的出现，给住房消费者带来了不必要的麻烦，造成消费者精神上有负担，心里上有压力，人力、财力、时间受损失，有的甚至对人身安全造成威胁。

　　二是计量，价格以及合同问题。部分房地产经营者为了自己的利益，在计量上和价格上作文章，虽然按规定，商品房买卖双方在成交时应按国家统一制作的《商品房预售合同书》逐条签署，但实际上，仍有不少房产商以“低房价”和“灵活的”付款方式为饵，使用自行印制的《商品房认购书》等非规范文书，蒙骗消费者。这些非规范文书对购买者的违约责任规定得既具体又荷刻，而对开发商违约所应承担的民事责任，却避重就轻、内容模糊、责任不明、似是而非，发生购房纠纷后，处理时往往缺乏必要的法律依据。

　　三是广告、违约、物业管理问题。部分房屋经销商为了达到促销目的，对住房消费者不负责任，采用各种手段，在广告上大肆宣传其所经营的房地产各方面的完美性，没有实事求是地进行宣传，忽略了其虚假宣传带来的后果;部分经营者不顾自身的实际情况，隐瞒真实状况，夸大承诺，由于配套设施建设滞后，不能如期交房;少数房地产公司资金不足、盲目开工，致使交房遥遥无期。同时，一些购房者在预购住宅交付后使用时，经常发现住宅的位置、面积、结构、设施、楼层等与预购时开发商提供的图纸及约定严重不符。当购房者就开发商上述违约行为提出赔偿等要求时，开发商往往百般狡辩，推卸责任。而现行的物业管理存在重开发，轻管理，重盈利，轻服务，重宣传，轻兑现的现象。物业管理机构责任不明确，管理不到位，维修不及时，乱收费、多收费问题严重，给购房者带来很多烦恼和负担。

　　四是房屋产权问题。房地产市场运作的基本条件是凭证交易，一些开发商急于求成，无证擅自预售、销售商品房，一些城市联建房、城郊合建房、非法开发房等各类不具有房地产交易资格的非商品房也流入市场，加上部分登记发证机关操作程序落后、手续十分复杂，致使购房者难以及时或根本无望领取房地产权证，房屋所有权缺乏保障，也无法上市交易，造成消费者的损失。

　　二、住房消费者权益保护的法律现状及分析

　　所谓消费者权益，是指消费者依法享有的权利及该权利受到保护时给消费者带来的应得利益，其核心是消费者的权利。而消费者权利——消费者为进行生活消费应该安全和公平地获得基本的食物、衣物、住宅、医疗和教育的权利等，实质即以生存权为主的基本人权。我国消费者权益保护起步较晚。1994年1月1 日《中华人民共和国消费者权益保护法》(以下简称《消法》)实施以来，通过对国外相关经验的消化吸收并结合我国国情，目前已经形成了一系列由《消费者权益保护法》及其《产品质量法》、《反不正当竞争法》等法律法规以及相关司法解释组成的消费者权益保护法律体系。《消法》第二条规定：“消费者为了生活消费需要购买，使用商品或者接受服务，其权益受本法保护;本法未作规定的，受其他有关法律法规的保护。”第三条规定：“经营者为消费者提供其生产，销售的商品或者提供服务，应当遵守本法，本法未作规定的，应当遵守其他有关法律法规。”从条文中可以看出，《消法》只调整狭义的消费关系，对于包括生产型消费(为生产需要而购买，使用商品或接受服务)的广义的消费关系并不予调整，这与国际立法实践是一致的。但根据我国立法和司法实践，房屋住房产业虽属狭义消费，《消法》却不予调整。对于房屋住房产业，传统上一直认为由于其属不动产，应给予特殊对待，不仅《消法》未予调整，《产品质量法》也将其排除在外。应该说，房屋住房市场上的消费者急需保护，而在现实情况中住房消费者权益保护存在着很多不足。

　　1、住房消费者权益案件法律适用问题。目前，我国有关保护房屋住房消费者权益的具有针对性的法律只有《民法通则》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件使用法律若干问题》、《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》等为数不多的几部。在房屋住房立法中大量的是关于房屋住房生产经营市场的法规，而规范住房消费市场的法规比较欠缺，对住房消费者利益保护的规范就更为薄弱，立法体系不完整，法律规范内部不协调，外部不配套，而且立法层次低，法规、规章居多，标准不一，宽严失度，以居民房屋住房问题为中心的立法少之又少，对住房消费者权益的法律保护不尽理想。在已有的立法中，与普通居民生存权益最相关的住宅制度主要依靠政策规范调整，而法规层面保护相对不足。

　　应该指出，《中华人民共和国消费者权益保护法》中规定了消费者的九项权利①，具体包括安全权、知情权、选择权、公平交易权、求偿权、结社权、获知权、受尊重和监督权。这其中有七项权利能够完全适用于住房消费者，这七项权利包括：知情权(获得真实信息的权利)、选择权(自由选择的权利)、安全权 (人身健康和安全不受损害的权利)、公平交易权(经济利益不受损害的权利)、求偿权(获得补救和赔偿的权利)、受尊重和监督权(社会监督权利和平等尊重权利)。而现实生活中，住房消费者的这些权利被侵害的十分严重，但是我国法律对损害住房消费者权益的一些特殊情况缺乏专门和完备的法律措施。

　　2、行政保护体制问题。行政保护是履行保护住房消费者权益的一项重要的法律制度。现行保护体制体现了政府领导下，以一个部门为主，多部门各司其职，相互配合的行政保护构架。但是，实际操作中矛盾很多：一是在住房消费者保护措施方面，由于各部门分工不够明确，有一些方面主次难分，一个部门如果制定保护住房消费者权益的规章有可能因涉及其他部门的权限而裹足不前，造成消费者权益保护措施严重滞后;二是在受理住房消费者申诉方面，也由于各部门分工不够明确，造成各部门受理范围不清，而在强调依法行政的趋势下，各部门只好谨慎行事;并且由于受理申诉的职责与处罚侵害住房消费者权益违法行为的职责往往不属于同一部门，也弱化打击违法行为、保护消费者权益的力度。

　　3、维权途径问题。维权途经是保护住房消费者权益的关键问题。虽然现行《消法》第三十四条②为消费提供了协商和解、调解、申诉、仲裁和诉讼五种维权途径，在实践住房消费者权益案件中可以借用，但是实践中往往是协商不欢而散、调解难见分晓、申诉久拖不决、仲裁没有依据、起诉筋疲力尽，严重地影响到住房消费者权益的落实。

　　4、举证责任和费用问题。目前对于发生住房消费纠纷时的举证责任没有做专门规定、住房消费者在消费纠纷中处于弱者的地位，举证责任代价高昂，对住房消费者往往不利。

　　5、民事责任的落实问题。在房屋住房消费者权益案件中，住房经营者往往适用于一般合同过失责任原则而不是消费者保护法的严格责任原则或者无过失责任原则。虽然房屋住房经营者承担了相应的民事责任和行政责任，但是其承担的责任与住房消费者所遭受的损失有时并不成比例，住房消费者所被侵害的权益得不到最完全的弥补。

　　6、行政执法措施问题。目前缺乏对保护住房消费者权益保护执法措施的明确规定。一是对行政机关查处严重侵害住房消费者权益的行为没有明确其可以行使哪些调查手段;二是侵害住房消费者权益的行为发生后，为了控制危害范围、降低危害后果，未明确行政执法机关需要采取一定的应急手段。

　　7、住房消费者纠纷的诉讼程序问题。司法诉讼途径是住房消费者依法维权的保障。目前，住房消费诉讼主要由消费者个人提起，而且没有适用于住房消费者群体诉讼的程序，诉讼程序复杂，相关的程序减化没有在立法上得到解决，缺乏仲裁或行政裁决的相关规定，现存的诉讼制度已经不适应住房消费者维权的实践需要。

　　三、住房消费者权益法律保护制度的建立和完善

　　(一)住房消费者权益法律保护制度的建立

　　从上述的分析中可以看出，住房消费者权益需要进一步得到法律的保护，住房消费者已越来越不满足于民法的一般保护，而对依消费者保护法所确定的特殊或者严格原则的需求日益迫切。住房消费者权益是社会经济生活中的一种客观存在，“消费者权利，则是消费者利益在法律上的表现。法律上赋予消费者多少权利，意味着消费者在多大程度上得到国家的保护。”我国的住房消费者权益急需更细致的法律规范的调整保护，使消费者真正能够在现实和法律中都享有应有的权利和对权利的保护武器。

　　住房利益结构与法律的价值结构具有一致性。“法律的价值是一个多层次的有机整体。大体上可以归纳为三个层次，第一个层次是法律作为一种社会存在，在总体上所具有一般的价值，这种价值追求通常被描述为实现社会公正、效率、自由和福利。第二个层次是每一个法律部类的特定价值。……第三个层次是各种法律制度的价值。……消费者保护法作为一种类型的法律(第二层次)亦有其明确的价值取向，即消费者的人身、财产安全，交易公平和消费者福利”：“安全是指消费者保护法最基本的价值追求，包括人身安全和财产安全”;“交易公平是指消费者在与经营者的交易中能够获得公正、平等的对待，消费者获得的商品和服务与其支付的货币价值相当”;“消费者福利主要是消费者消费需求的满足问题”。事实上第三个层次不仅适用于狭义上的消费者保护法，也适用于广义上的消费者保护法，即各相关法律中有关消费者权益保护具体规定的价值取向也是有轻重和先后次序之分的。住房消费者权益中的哪些部分为法律的一般保护(广义消费者权益保护)、哪些部分纳入消费者保护法予以特别保护(狭义消费者权益保护)，实际上是解决其法律价值的第一层次和第二层次划分的问题;而对住房消费者不同权益予以何种性质和程度的保护问题，实际上是解决其具体法律制度的价值问题。

　　基于上述分析，我国住房消费者权益保护可分为三个层次：

　　第一个层次是民法、刑法、建筑法、房地产法、金融信贷法等与消费者保护法相关的一般法律保护。根据我国的现实情况，可将房屋租赁关系、房地产消费信贷关系、房屋维修服务关系等归于此保护层次。但必须明确的是，当这些法律适用涉及住房消费者基本生存利益的时候，应当体现法律对消费者权益优先保护的原则;涉及这类问题的法律竞合，应当优先适用有利于消费者权益保护的法律规范。此外，非商品化住房消费关系除了受政策规范调整外，在法律上也主要限于这一层次的保护。

　　第二个层次是我国《消费者权益保护法》对住房消费者权益的特殊保护。应当在立法上至少是在理论上明确将基于商品化的住房消费关系纳入该法的调整范围。事实上重要的是这一层次的保护主要是对《消费者权益保护法》中相关概念和制度的理解在观念上要有所更新，例如对该法中的商品的理解应当突破《产品质量法》中产品的传统观念;对消协工作范围的理解应当突破工商管理部门对日用消费品经营进行管理的传统观念。

　　第三个层次是《消费者权益保护法》中各种住房消费者权益的不同法律价值。住房消费者生命和财产安全的价值应当是最高的消费者权益，法律的保护应当最为严格，对侵害住房消费者这一权益的行为应当予以最严厉的制裁，例如因房屋质量问题对消费者人身或财产安全造成损害的，不应当适用民法的实际损失赔偿原则，而应当借鉴国外消费者保护的有关规定，予以严厉的惩罚性高额赔偿;其次是住房消费者公平交易的价值，法律对住房消费者这方面权益保护的严格程度仅次于生命和财产安全方面的权益，特别是对经营者故意损害消费者公平交易权益的行为应予以制裁，例如对用欺诈方式损害消费者权益者，予以双倍赔偿的惩罚性制裁措施;再次为消费者福利价值，例如中介服务、售后服务和物业管理服务等主要体现住房消费者的此种利益。在不直接涉及前两种消费者权益法律价值的前提下，消费者保护法在实体法上与民法等一般法区别不太大，但在程序上要有利于使消费者权益及时、合理而又经济地得到保护。

　　(二)加强与完善我国住房消费者权益保护的基本对策

　　1、加快健全住房消费者权益的法律体系。其一，随着房屋住房产业的快速发展，房地产基本法中一些条文已渐渐不适应形式所需，如《城市房地产管理法》应增加物业管理内容，并要减少弹性较大的条款。其二，保护住房消费者权益法律体系，不少重要领域的高层次立法尚是空白，造成法律调控的盲区，诸如：明确各房地产房屋住房市场管理机构之间的职责职权，调整房地产住房交易行为的《房地产市场管理法》，调整住房改善及其发展等关系的《住宅法》，调整各种财产所有、使用与共有等物权关系的《物权法》，对此有关方面应抓紧起草。

　　2、以房地产基本法为核心，认真总结经验，逐步推出各具体职能法规、规章。我国《城市房地产管理法》诞生4年有余，与之相应的一系列职能法规、规章必须有计划、有步骤的陆续颁行。同时各职能法的制定还应注意总结近年来房屋住房法制建设中正、反两方面的经验，对成功的经验和可望实施的目标应及时用法律形式加以固定;对与房地产基本法相抵触的或过时的规定应尽快修改;对那些符合发展的改革条件，但时机不够成熟或暂时缺乏经验的问题，则可暂订一些原则性的规定，待具备条件后再予充实、细化。

　　3、根据国家在近期努力改善与提高居民住房环境水平的发展战略，尽快出台有关的法律及与之配套实施的法规。我们的立法工作应及时展开，通过立法、执法有效协调在住房改革中产生的各种关系，解决其间的纠纷，切实保障住房消费者的权益。

　　(三)完善我国房屋住宅消费者权益保护立法的设想

　　综上所述，对于如何完善我国保护住房消费者权益方面的法律，使得住房消费者能够拿起有力的法律武器保护自己的权益，从而使我国房屋住宅市场健康发展，建议如下：

　　1.修改《消费者权益保护法》，明确规定将住房消费者权益纳入该法的保护范围。鉴于现行的《消费者权益保护法》对住房消费者权益的保护不够明确，可通过修改法律的途径明确该法适用于住房消费者权益保护，并增加若干专门适用于住房消费者保护的条款，如期房权益的保护、物业管理等服务权益的保护、产权权益的保护等。这样从法律角度实证意义突出，规范直接，保护力度较强。

　　2.制订保护住房消费者权益的单行法规。该法规应与《产品质量法》、《食品管理法》、《药品管理法》等消费者保护特别法具有同等法律地位，可以对住房消费者各种权益的保护要求和方式作全面具体的规定。此种方案的优点在于立法内容较为完整，规范全面具体，操作性强。

　　3.在各种涉及住房消费者权益的立法中明确住房消费者的资格。我国涉及住房消费者权益的相关立法主要包括《民法通则》、《城市房地产管理法》、《合同法》及相关法规，以及今后可能制订的《消费信贷法》、《物业管理法》等。这些立法中应明确使用消费者的概念，或承认相关主体具有消费者性质，以赋予主体以消费者法律资格，进而使其享有消费者权利，并明确规定与消费者保护法一致的保护原则。此种方案的优点在于简便易行，针对性强。

　　相信如果能够在法律层面细致对住房消费者的保护，为消费者的合法权益提供有利保护，切实维护消费者的应有权益，用法律约束和制裁部分住房经销商的不法侵权行为，我国的房屋住宅市场会更加健康的发展，进一步促进整个社会的繁荣进步。