行政紧急强制实施的程序

　　内容提要：在法定机关宣布进入紧急状态后，为应对紧急危险，保护公共利益，行政主体往往会采取行政紧急强制措施。鉴于行政紧急强制措施可能对公民人权保障造成严重的负面影响，各国通常采取一定的方式来控制行政紧急强制的实施。行政紧急强制实施程序就是一种有效的控权方式。许多西方国家在行政紧急强制实施程序制度建设方面的经验值得我们借鉴。

　　关 键 词：行政紧急强制，实施，程序

　　行政紧急强制实施的程序，是指行政机关在运用行政紧急强制权力，采取行政紧急强制方法时，需要遵守的步骤、方式、顺序、时限等。[i] 鉴于程序在控制权力滥用方面的重要作用，许多国家在通过立法为行政主体设定行政紧急强制方法的同时，也从保护相对人权利的角度规定了一些必要的程序。本文首先对部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法情况进行评介，然后对其行政紧急强制程序制度的特点进行分析，最后根据我国行政紧急强制实施程序的现状，提出相应的完善建议。

　　（一）部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法概况

　　1、美国对行政紧急强制实施程序的规定

　　美国是一个比较重视通过程序对行政权力进行控制的国家。在行政紧急强制方面，美国经历了一个从20世纪70年代以前的不重视行政紧急强制程序到逐步重视行政紧急强制程序，并通过在相关的的紧急状态法中逐步地将宪法正当程序融入的方式。在2002年联邦政府委托约翰霍普金斯大学制定的《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）中，对公共卫生紧急状态下，实施公共卫生行政紧急强制，运用强制隔离、强制体检、强制治疗等强制方法时应该遵循的程序作出了明确的、比较详细的回答。在各州关于行政紧急强制的立法当中，特拉华州对公共卫生紧急状态期间行政紧急强制隔离的程序规定具有一定的代表性。该法第31章第3135条对强制隔离的程序作出了以下规定：其一，州公共卫生当局实施强制隔离必须符合法定的事实标准；其二，州公共卫生当局实施强制隔离必须申请司法令状；其三，法院应举行快速听证；其四，州公共卫生当局实施强制隔离应进行告知；其五，州公共卫生当局应向相对人提供必要的生活、医疗设施；其六，州公共卫生当局应对被强制隔离人进行定期体检；其七，强制隔离的解除等。

　　2、澳大利亚对行政紧急强制实施程序的规定

　　澳大利亚是一个联邦国家，对行政紧急强制实施程序的立法主要由各州来立法。各州根据紧急状态的不同诱因与影响分类别对恐怖紧急状态下行政紧急强制的实施程序公共卫生紧急状态下行政紧急强制的实施程序分别作出了规定。在各个州关于行政紧急强制实施程序的立法当中，澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序、澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力法）法》（2003）关于行政紧急强制实施的程序比较具有代表性。下面分别对其主要内容进行简要介绍。

　　澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序主要包括以下内容：其一，卫生当局应对社会存在危险的传染病进行认定；其二，卫生当局应根据检查结果确定防控措施；。其三，卫生当局应根据法官授权实施强制隔离；其四，卫生当局强制隔离应遵守法定时限；其五，隔离期间应对相对人定期进行医学检查；其六，治安法院的审理。需要指出的是，该法对对物品实施行政紧急强制的程序与上述限制人身自由的程序相比，则要简单得多，除表明身份之外，没有什么程序性规定。

　　澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）针对恐怖紧急状态授予警察局长在恐怖紧急状态下，可授权一线警察人员实施包括强制搜查、强制管制、强制征用、强制进入房屋、强制扣押等在内的广泛的行政紧急强制权力。对于警察在代表警察局长实施行政紧急强制权力的程序，澳大利亚北部地区的反恐怖法除了规定警察应尽可能地尊重相对人的人格尊严与隐私权之外，仅仅在第39条规作了比较简单的规定：“警察在实施行政紧急强制之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明行政紧急强制的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。”。更为详细的程序要求，该法没有提及。

　　从上述规定可以看出，尽管紧急状态下，情况紧迫，应对紧急危险需要高效率的行政权力，但是这些国家还是对可能从保护相对人利益的角度出发，规定了一些必要的程序性规定。从这些程序规定可以看出，行政紧急强制实施程序的规定能够根据紧急状态下对效率的特殊要求与对相对人权利保护的急切需要，努力通过实施程序的规定，来平衡行政效率与权利保障这两种看似冲突的关系。下面将对这些特点进行专门分析。

　　（二）行政紧急强制实施程序的特点

　　从上述国家对行政紧急强制实施程序的规定可以看出，行政紧急强制实施程序具有鲜明的特点，这些特点包括：

　　1、在程序立法的价值取向上倾向于对公共利益的保护。

　　所谓程序立法的价值取向，是指程序立法时遵从的价值准则。[ii]一般而言，程序立法的价值取向常常在效率与权利保护之间进行决策，效率关系着公共利益，权利保护关系着相对人的个人利益。在平常状态下，二者之间的冲突并不严重，在紧急状态下，二者之间的冲突就变得十分严重。在紧急状态下，行政紧急强制实施程序的立法选择什么样的价值倾向对于公共利益保护，相对人权利保障有着重要的关系。一般而言，在紧急状态下，各国的行政紧急强制实施程序的价值取向还是倾向于保护公共利益。这种价值取向在下述程序制度中表现出来。

　　第一，表明身份、说明理由的时间可以灵活掌握。在紧急状态下，行政执法人员在实施行政紧急强制时，常常会面对一些特别危险的情况，例如对恐怖嫌疑分子的搜捕当中，如果在对其实现有效控制之前表明身份，不仅可能会导致无法实现抓捕的目的，而且还有可能造成不必要的伤亡。因此，许多国家在规定表明身份程序制度的同时，特别对灵活掌握表明身份的时间作出了规定，例如澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）第39条就规定：警察在执法时可以决定在实施前说明理由或者实施中表明身份、说明理由，或者在实施后表明身份、说明理由。

　　第二，申请令状的时间可以灵活运用。所谓灵活适用是指令状制度具有相当的灵活性。这种灵活性表现在许多方面，例如，申请的时间既可以在实施行政紧急强制之前，也可以在实施行政紧急强制之后进行，不拘泥于固定的格式。这种特点使其能够适应紧急状态下的特殊形势的特殊要求。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。

　　第三，时限可以根据紧急状态下应对紧急危险的现实需要进行适当延长。在紧急状态期间，由于引发紧急状态的原因比较复杂，常常会出现反复，为了保护公共利益，需要行政紧急强制延期，不能及时解除强制。行政紧急强制行为的延期，尤其是对人身自由限制性的强制行为的延期，例如强制隔离的延期，对相对人人身自由的影响比较大，因此应慎重考虑。许多国家的立法对此也作出了明确的规定，而且有的国家的时限规定还体现了比例原则、尊重科学的理念，根据行政紧急强制种类的不同确定不同的时限，在确定是否应延期时重视专业人员的意见，并确定了延期的次数、最长时限。例如，美国亚里桑那州法典第38—789条规定：在强制隔离期限到期以前，行政当局应向法院申请延期。如果法院认为行政当局提交的证据符合优势证据标准能够证明延期隔离是保护公众健康的必要措施时，可以批准申请。一次延期最长时限不能超过30天。澳大利亚州卫生法（1997）对强制隔离时限的规定是根据相对人的具体情况，确定了不同的时限：如果强制拘留的目的是为了进行医学检查，则拘留的时限不能超过48小时；除此之外，没有治安法官的批准，其他目的的拘留时限不能超过24小时；即使是治安法官授权进行拘留，时限也不能超过 6个月；只有州最高法院才能授权拘留的时限才可以超过6个月以上。

　　第四，初次令状审查的标准较低。所谓初次司法令状审查，是指法院根据行政机关提交的证据对行政机关先前采取的行政紧急强制必要性、最小侵害性等进行审查，以裁决是否颁发授权令状。审查标准的宽松或严格对保护公共利益，保护相对人权利具有重要影响。因为无论哪种审查，证明责任都由行政机关来承担。审查标准宽松，行政机关证明行政紧急强制合法性的任务就轻松，在实施行政紧急强制之前收集证据的工作的要求也会相应地降低要求：只要有“合理理由”认为存在着对公共健康即刻而严重的威胁就可以，而无须是“确定”存在着对公共秩序的即刻而严重的威胁。在证明责任方面，证明理由合理与证明理由确定之间当然存在着差距。初次审查是一般是在行政机关采取行政紧急强制后的短时间内进行，审查的标准一般是“存在可能的理由”或者是“优势证据”等标准，这样规定的目的是为了保护公共利益的需要。因为如果初次审查的标准过高，行政机关为避免自己的行政紧急强制决定得不到法院的授权，必然会在采取行政紧急强制之前认真地、仔细地收集证据。行政机关的这种行为方式在危机当中显然是不适当的。因为危机时刻，最重要的是行动，而不是等待或者思考。所以，为了保护公共利益，初次审查的标准一般不会过高。例如，美国明尼苏达州法典（2003）第144??419条对法院初次审查的规定是：“如果法院认为有可能的理由证明强制隔离是保护公共健康所必须时可以批准令状申请”。

　　第五，注重运用现代科学技术来提高行政紧急强制实施的效率。这主要体现在有的国家根据现代科学技术的发展，将电子方式运用到司法令状的申请与公告通知的送达方面，这大大提高了工作效率，有利于保护公共利益，保护相对人权利。这种特点使行政紧急强制的实施程序能够适应紧急状态下应对危机的急迫需要。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第4195条第1款规定：州卫生部长向法院提交申请时，用来证明申请必要性、合法性的有关证据、证词等可以通过电话、电传、音像设备或者其他电子通讯方式向法院提交。第144章第4195条第2款：法院在受理州卫生部长提交的令状申请书后，应在24小时之内作出裁决。在紧急状态下，无论是令状申请，还是应对紧急状态的其他方面，充分利用这些先进的电子通信技术都是十分必要的。

　　2、在具体实施时尽可能保障相对人权利

　　在紧急状态下，面对集中的、近乎独裁性般的行政紧急强制权力，原本弱小的相对人权利就显得更为脆弱，甚至是飘忽不定，因而在行政紧急强制实施中更需要通过程序来保护。这种保护通过以下几种程序制度落实：

　　第一，表明身份。表明身份的作用一是可以防止有人借机敲诈，二是可以使相对人了解对自己实施强制的公务员的身份，如果认为其实施的行政紧急强制违法，便于向有关机关寻求救济。如果公务员在行政紧急强制中不表明身份，不利于相对人辨别对自己实施行政紧急强制公务员的所属主体，不利于寻求救济。[iii]许多国家对此都有规定，例如，澳大利亚昆士兰州《公共卫生法》（1937）第139条规定：公共卫生官员在行使权力（包括紧急隔离权）前必须出示身份证明，必须将身份证明佩带在使相对人容易看见的显著位置；如果遵守上述规定有困难时，应在履行公务后的第一合理场合将身份证明予以出示。维多利亚《卫生法》（1958）第 399A条还要求身份证明上必须有卫生部长或卫生部长授权人员的签名。

　　第二，司法令状。所谓司法令状，是指特定行政机关在认定具备法定的事实要件后，在采取强制方法之前，首先向法院申请令状，取得法院的授权，然后再根据授权令状的内容采取强制权力的一种程序性制度。司法令状制度的意义在于：其一，通过法院的事前监督，有利于保护相对人的权利。根据美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）的规定，如果法院根据行政机关提交的有关证据认定行政机关实施行政紧急强制具备合理的根据，将会颁发授权令状；否则，将拒绝颁发令状。没有令状，除非情况十万火急，行政机关不能对相对人实施强制隔离。即使在紧急情况下，公共卫生当局对相对人实施了临时隔离（不能超过72小时），如要在临时隔离期限到期后继续隔离，必须得到法院的授权。在临时隔离期限到期后，如果公共卫生当局还没有获得法院的令状，则该强制隔离应被立即解除。其二，通过法院对行政紧急强制实施的监督，有利于维系分权制衡的宪政理念，防止行政机关利用行政紧急强制力量逐步走向专制。其三，法院的监督有利于行政机关更加理性地应对紧急危机。法院对令状申请的审查与决定，直接影响着行政紧急强制实施主体更加认真地搜集证据等，确保在法院能够通过审查。长期实践，将会引导行政机关形成一种更为理性的思维方式。正是由于司法令状在保护相对人权利方面的重要作用，不少国家对此都作出了规定，例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）规定：卫生主任对相对人发出命令后，如果相对人拒绝遵守命令时，为了保障公众的生命、健康，卫生主任可以向治安法院申请令状，请求法院批准将相对人拘留。如果情况紧急，卫生主任无须按照通常方式申请令状，可以通过电话进行申请。治安法官如果认为隔离相对人是情势所需时，可以批准拘留。在昆士兰州《公共卫生法》（1937）第36条第2款、第37条第1款当中，对此也有明确的规定。从上述国家关于司法令状的规定可知，司法令状是行政紧急强制实施程序中保护相对人权利的重要内容之一。

　　第三，时限制度。所谓时限制度，是指行政机关实施具有时间持续性的行政紧急强制时应遵守的最大时间期限的制度。[iv] 时限制度主要适用于具有时间持续性的行政紧急强制，例如涉及对行政相对人人身自由的紧急强制隔离、紧急强制治疗等一般都需要持续一定的时间。在行政紧急强制中，遵守时限，及时恢复行政相对人的人身自由或者财产自由，对于保护相对人人权，节约行政资源，防止行政机关滥用职权等有着重要意义，许多国家对此都有规定，例如澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）第44条规定：如果对相对人实施紧急隔离的目的是为了进行医学检查，时限不能超过48小时；除非有治安法官的授权令状，在其他任何条件下，对相对人自由的限制都不能超过24小时；治安法官的授权令状能够批准的时限不能超过6个月；州最高法院的裁定批准的时间可以是超过6个月的任何时限。美国亚里桑那州法典第36—789条第A款规定：公共卫生当局在没有事先获得法院令状许可的情况下对相对人实施的紧急隔离期限最长不得超过10天。

　　第四，说明理由制度。说明理由，是指行政机关在实施紧急强制行为时，应在实施当中或实施以后向行政相对人说明其实施紧急强制行为的事实根据、法律依据等。维多利亚《卫生法》（1958）第121条第1款规定：卫生部长对相对人实施即时隔离时应以书面形式发布临时隔离命令，命令应注明：①卫生部长为什么认为A相对人患有传染病或者接触过传染病并因此而可能被传染；并且B相对人有可能造成被传染并造成传染病扩散；而这将对公共健康造成严重的威胁；②要求相对人接受强制体检与医学检测。该法第6款规定：如果卫生部长发布正式隔离命令，该隔离命令应包括下述内容：相对人所患传染病的名称；患病相对人的姓名与身份；如可能，注明健康咨询人员的姓名；如可能，注明隔离的期限；如可能，注明检查、检测或咨询的类型；如可能，注明限制自由的行为的名称。日本《行政程序法》（1993）第13条第3款规定：“行政厅在作出不利处分的场合，除因紧急而无暇出示理由外，对不利处分的接受者，须出示构成该不利处分根据的理由。但是，当因紧急未出示理由时，应在处分后一定期限内出示理由。”例如澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）对就规定：警察在执法时可以决定在实施前说明理由或者实施中说明理由，或者在实施后说明理由。

　　从上述对行政紧急强制实施程序特点的分析可以看出，有些国家为了在紧急状态下保护公共利益的同时也尽可能地对人权实行保护，设计出了能够灵活运用程序。这些都是值得我们借鉴的。

　　（三）确立行政紧急强制实施程序的理由

　　在紧急状态下，在现实对效率的极为迫切的要求面前，这些国家的立法还设计这些程序，对公共利益与个人权利，对效率与公正进行协调，其原因主要是由于以下几个方面：

　　1、强烈的权力制约观念。权力需要制约，否则就会滥用。制约权力的方式有多种，如事前的制约，事后的制约，现代的法律程序只不过是弥补现有权力制约机制的不足而产生的一种新的事中制约机制，如果没有权力制约的社会意识，现代程序是无法产生的。

　　2、强烈的人权意识。人权意识发源于西方，因为在西方人看来“个人与国家之间存在着固有的紧张关系” ，[v] 因而人权指向的对象就是国家、政府与公权力的行使者。只有这样的人权意识普遍地为民众所认同，为维护权利而制约权力的思想才会真正地拥有社会基础。如果没有强烈的人权意识，就不会有通过程序约束行政权力的社会需要。

　　3、对程序的认识全面、客观。首先是立法者认识到在程序与效率之间并不存在对立关系。对此，韦德的一番论述也许更有说服力：“自然正义原则促进效率而不是阻碍效率。……不怀偏见并适当地考虑了受影响的那些人们的意见而做出的决定，将不仅更可接受而且质量也会更高。正义与效率并性不悖，只要法律不要过分苛刻。[vi] 其次，立法者认识到程序是可以灵活适用的。现代行政程序本身只是控制行政权力的一种方式，到底将其设计在行政紧急强制实施之前，行政紧急强制实施当中，还是在行政紧急强制实施之后，应根据行政紧急强制本身的特点与当时的具体情境而灵活设计，不应一味地坚持将程序义务设置在行政紧急强制实施之前或实施当中。

　　（四）行政紧急强制实施程序的功能

　　制定行政紧急强制实施程序，将会在现实中能够发挥重要作用，具体来说，有以下几个方面的功能[vii]：

　　1、对行政紧急强制权的滥用进行有效地控制。在诸多的控权机制中，程序是约束行政紧急强制权、防止其滥用的重要方式。原因如下：

　　（1）程序对实施行政紧急强制的适用条件作出了具体规定，这些条件对行政紧急强制权是否发动起着一个门槛的作用。首先，适用条件是关于是否应发动行政紧急强制权的事实标准，满足这个标准行政机关就应该立即启动行政紧急强制；不符合这个事实标准行政机关就不能启动行政紧急强制。其次，如果法律、法规对事实条件的规定也为社会所知晓，那么，行政机关在判断是否应该启动行政紧急强制时就会审慎地对各种情形进行判断，以尽可能地保证行政紧急强制的实施拥有客观的事实依据，而无须担心由于证据不足被法院撤销、确认作为违法或者不作为违法。由于公众、有权监督机关都会根据自己了解到的事实对行政紧急强制行为是否应该发动作出判断，这当然就会对行政紧急强制权的随意启动形成一种有效的约束。由此可见，适用条件可以起到对行政紧急强制权的约束作用。

　　（2）程序中的说明理由程序性要素是控制行政紧急强制权的又一重要机制。说明理由是指行政机关在实施行政紧急强制的同时或者开始以后，向相对人说明实施行政紧急强制的事实条件，法律依据等。如果是具有时间持续性的行政紧急强制例如强制隔离，还应该说明隔离的起止时间，隔离的处所等。说明理由既是对相对人人格的一种尊重，使其了解自己为什么被限制了人身自由或财产自由；同时还是相对人提起救济的必要条件。这种制度安排对行政机关来说无疑是一种约束与提醒。例如，加拿大联邦安大略省《健康保护与促进法》第22条第4、5款对强制隔离后说明理由作出规定，卫生行政机关应向被紧急强制隔离的相对人告知具体要求、紧急强制隔离开始的时间或者时限、实施紧急强制隔离的理由等；如果在向相对人进行告知时没有说明紧急强制隔离的理由，紧急强制隔离行为对相对人将不具有法律效力。

　　（3）程序中的司法令状制度更具控制作用。因为，司法令状要求行政机关如要实施具有人身或财产限制的行政紧急强制行为，应在实施行政紧急强制之后迅速向法院提出令状申请，如果法院经过审查对行政机关采取的行政紧急强制行为不予批准时，相对人将会立即得到释放；如果行政机关在采取行政紧急强制后不及时提交令状申请，经过一定期限（通常为24小时——72小时）后，相对人也应被立即释放，恢复自由。这种制度在维护防止行政机关滥用行政紧急强制权方面作用巨大，因而在英美国家得到普遍的采用。例如，加拿大联邦《隔离法》（1985）第12条规定，隔离官对怀疑患有传染病的相对人初次隔离不能超过48小时。在48小时之内，行政机关必须向法院提出令状申请，请求法院对紧急隔离的合法性进行确认，除非行政机关很快将相对人释放或者在48小时内确认相对人已患有需隔离的传染病，否则将先前采取的强制隔离立即失效，相对人应被立即释放。无论是适用条件制度，还是说明理由制度，或者是司法令状制度，这些程序性制度对行政紧急强制权的运用来说，都是一种有效的制约机制。正是这些（还有其他一些）控权机制的存在，在许多西方发达国家中有效地防止了行政紧急强制权的滥用。

　　2、保护相对人人权。行政紧急强制权运行失控，行政紧急强制权滥用的另一面就是相对人的权利被随意地侵害。就引发行政紧急强制的诸多突发社会性危机而言，相对人的权益在危机当中是极其脆弱、飘忽不定的，也是极易遭受行政机关侵害的。因为行政机关天然地具有公共利益至上的倾向，相对人的权利在行政机关以维护公共利益为名义而实施行政紧急强制时时常被忽视甚至是被漠视，有时既难以引起社会公众的同情，也难以受到行政机关的重视。在专制型社会如奴隶社会、封建社会，更是如此。因为，在那些时代，公众仅仅是国家权力的客体，是供统治者任意压榨的对象，其生命、健康是可以任意蹂躏、践踏的对象。在危机期间，统治者的最高目标是保护自己的利益不受威胁，为了统治者的利益，无须遵守任何制约权力性质的程序，就可以将相对人随意地隔离、流放，甚至是采取其他极端措施，例如焚烧、投海等等。从上述分析可知，无论是行政紧急强制的说明理由，还是司法令状制度等，都是对相对人权利的有效的程序性保护措施。正是这些具有正当性的程序才使得无比巨大的行政紧急强制权能够被相对人所容忍。也正是这些充满着正当法律程序理念的程序制度有效地保护着相对人的人权。

　　3、提高工作效率，节约宝贵资源。行政紧急强制是因为社会中出现了紧急事状态，非常规措施不足以应对时才被启用。在紧急状态期间，行政机关的工作效率至关重要。其行动的效率直接关系着社会公众的生命、健康与财产安全。无论是防汛抗洪，还是地震灾害时应急援救，还是疾病蔓延时的疫情防控，效率就是一切。没有效率或者是低效率带来的负面效应在2003年中国“非典”疫情爆发的前期体现得最为明显。与效率同样重要的是危机期间行政机关可以支配的资源总是有限的，而且有些资源对于战胜危机又是极其宝贵的。但低下的行政效率一方面会造成资源的浪费，另一方面又会加剧危机，从而使战胜危机需要付出更多的资源。由此可见，效率的提高与资源的节约之间是存在着正比关系的，提高了行政效率，就能节约资源，使行政机关利能够从容地应对危机。合理的程序设置将有利于提高行政紧急强制的效率，这体现在以下几个方面：

　　（1）行政紧急强制程序规定的法律要件、事实要件以及责任豁免条款等有利于消除行政机关在危机中相互推诿、扯皮。危机或者紧急危险一般并不是突然爆发，而是有着其爆发的征兆。行政机关作为专业管理部门，其在信息汇集、专业知识等方面的优势是可以及时发现这些征兆的。但是，由于行政机关常常借口对事实状态判断不准、担心承担法律责任等心理常常使得其不能及时实施行政紧急强制，这无疑降低了行政紧急强制的效率。而行政紧急强制程序中对实施行政紧急强制的事实要件、法律要件以及责任豁免等方面的规定则使得行政紧急强制的主体明确，事实明确，责任明确。一旦条件具备，法定主体无须扯皮，无须犹豫，无须担心，就必须在规定的时限内作出反应，否则就是不作为，就是渎职，就应承担相应的法律责任。

　　（2）行政紧急强制程序规定的各种时限以及法院的审查机制等有利于提高效率，节约资源。美国特拉华州法典第31章第3135条规定：在紧急强制隔离后，行政机关应在 24小时内向法院提出令状申请。如果相对人已经被封锁或隔离，法院应在行政机关提交申请后的72小时内批准进行听证。这种对强制隔离的相关时限的严格而紧凑的规定，一方面是保护相对人权利，使其及早获得自由；另一方面也是出于节约资源的考虑。因为超时限的强制隔离或观察所引发的费用无论由谁来承担，都是对资源的浪费。法院审查机制也有此方面的作用。因为法院审查后如认为强制隔离显然没有合理的依据，完全是捕风捉影的猜测时，可以拒绝发出令状，相对人将因此而及时被解除隔离，资源相应地也得到了节约。

　　（3）行政紧急强制中的上诉权利等方面的规定也有利于提高效率、节约资源。定期的医学检查可以使行政机关对相对人是否应继续被强制隔离早日作出判断。明确规定相对人的上诉权利，还有利于法院对强制隔离是否应继续实施进行审查。这些制度安排无疑都对提高行政机关的工作效率，节约资源起到推动作用。为此，许多国家的法律对此作出了明确规定。例如，美国特拉华州第31章第3135条规定：被隔离的相对人有权以书面形式向法院请求举行听证，针对的内容是对继续实施的隔离的合法性。法院在收到相对人的申请后，应在72小时内举行听证（不包括周六、日及法定假日）。在法院举行的听证会上，行政机关应当承担举证责任，向法院以明确而令人确信的证据证明继续实施的封锁或隔离是因为相对人存在着向他人传播具有严重后果的疾病的危险。

　　（五）结论与建议

　　通过上述分析，我们可以得知：灵活、合理的程序并不会降低行政机关实施行政紧急强制的效率，相反，它能够巧妙地协调公共利益与相对人人权之间的紧张关系而提高行政紧急强制的效率。具体来说，我们在完善行政紧急强制实施程序制度时，也应当看到，行政紧急强制的设定和运用的具体问题，还需要做进一步深入的研究，例如，对实施行政紧急强制的程序，只应规定最低限度的公正程序；将行政紧急强制的方法作出大致的分类，对不同的紧急危险适用相应的行政紧急强制方法，对不同的行政紧急强制实施方式设定不同的程序，例如可以将针对公民人身自由的行政紧急强制措施设定必要的表明身份、说明理由等程序，并允许一线执法人员可视情况灵活运用等。通过上述方面的完善，以增强行政紧急强制的合理性的程度。

　　注释：

　　[i] 冯军著：《行政处罚法新论》，中国检察出版社2003年版，第193页。

　　[ii] 王万华著：《行政程序法研究》，中国法治出版社2000年版，第87页。

　　[iii] 参见胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第165页。

　　[iv] 参见杨解君主编：《行政法学》，中国方正出版社2002年版，第232页。

　　[v] 姜峰著：《多元世界中的人权观念》，载徐显明主编：《人权研究》第2卷第14页。

　　[vi] [英]威廉·韦德，徐炳等译，《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第94页。

　　[vii] 章剑生著：《行政程序法基本理论》，法律出版社，2003年版，第22—29页。

　　北京第二外国语学院法政学院·王天星