探索综合行政执法体制改革的策略

摘要：建构现代政府组织权责体系，必须进行综合改革，推动政府职能转变与基层治理完善。在综合行政执法体制改革的探索阶段，应坚持合法性保障原则、精简高效便民原则、"两个相对分开"原则、"一支队伍，两级管理"原则，科学配置职能，明确机构权责，精细化行政管理，实现科学管理；在改革的落实阶段，应当加快服务型政府建设、加强机构整合力度、建立健全部门间的合作协调机制。

　　关键词：综合行政执法； 体制改革； 运行保障机制；

　　Abstract:

　　To construct the power and responsibility system of modern government organizations,comprehensive reform must be carried out to promote the transformation of government functions and the improvement of grass-roots governance. In the exploratory stage of the reform of the comprehensive administrative law enforcement system, we should adhere to the principles of legitimacy guarantee,simplification, efficiency and convenience for the people, two relative separation, one team and two levels of management, scientifically allocate functions, clearly define the powers and responsibilities of the organization, refine the administration, and realize scientific management; in the implementation stage of the reform, we should adhere to the principles of "one team, two levels of management". We should speed up the construction of a service-oriented government, strengthen the integration of institutions, and improve the coordination mechanism among departments.

　　Keyword:

　　Comprehensive Administrative Law Enforcement; System Reform; Operation Guarantee Mechanism;

      在推动综合行政执法改革的过程中，针对机构设置不充分、权限划分不清晰和执法权力运行不通畅的困境，可多渠道着手改进[1],有指向性与针对性地辨析问题、构筑解决路径，建构与我国综合行政执法的现状及发展进路相符的一般模式。如综合行政执法体制改革需配备与之相适应的运行保障机制，首先必须坚持党的领导，配合以法制保障；其次应当在制度设置中建立健全公务协作机制、大数据信息共享机制、执法人员培训机制、技术支持与经费保障机制、公众参与机制等。

　　一、综合行政执法概述

　　综合行政执法的概念存在被混淆与误解的可能性，通过辨析相近概念、解析发展进路，有助于为综合行政执法的发展与完善作基础建构。

　　（一）概念辨析

　　综合行政执法，指依法成立一个新的行政机关或者授权一个行政机关，以一个独立、完整的行政主体身份，享有并行使原属于两个或两个以上相互关联的行政机关所享有的行政权力，并承担由此产生的法律责任[2].

　　其一，相对集中行政处罚权仅集中整合了行政管理权力中的处罚权，由此，相对集中行政处罚权属于综合行政执法的形式之一。依照行政法基本理论对行政管理权进行分类，行政管理权囊括了行政处罚权，但不仅仅限于行政处罚权，还存在其他种类的权力分类1,由此，综合行政执法包括但不限于行政处罚；以行政管理权分类的理论基础为参考依据，行政处罚体制改革在名称上亦出现变更[3]（1）。

　　其二，综合行政执法与综合行政管理在名称上较为相似，在实际上两者并不等同。在大部制改革下，综合行政管理体制改革，推动类似且相关的执法权限整合，原有的行政管理领域经整合发展扩大。比如，将原有几个部门整合为一个部门2,属于权力整合，是一种综合行政管理行为；而将原分别属于各单位各自行使的行政执法权力，经过一系列整合后，新组建为一个综合执法机构，即为综合行政执法。

　　其三，综合行政执法不等于联合执法。虽然在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，依据"联合执法、各司其职"的原则，既未令不同主体之职权达成有机整合，又未有新的行政机关或依法授权的行政机关出现，联合执法在总体上仍各自为政。

　　（二）综合行政执法体制的发展进路

　　改革开放以后，我国陆续推动了八次大规模的行政管理体制改革。其中，综合行政执法的演变发展，不仅是服务型政府建设的组成部分，还与行政管理体制及机构改革的内容紧密联系。在建设服务型政府过程之中，有必要关注行政管理体制改革与机构改革的发展背景与路径，联系综合行政执法体制的发展演变，对其进行解读与分析。

　　1. 行政管理体制与机构改革的发展

　　1982年，针对国务院机构改革问题，提出精简机构、明确职责分工的决议，有效精简了领导团队并做了人员压缩3.

　　1988年，首次提出实行"定职能、定机构、定编制"的"三定方案",并在省、市、县层面进行试点4.国务院各机构数量在经过改革后大幅减少5.

　　1993年，以精简机构为目的，在全国范围内开展了核定地方政府机构编制工作。同时，提出职能转变，强调政企分开，重点在于理顺国务院与各部门之间、中央与地方之间的关系6.

　　1998年，按照权责一致的原则划转职能，进一步调整部门分工7.在此次改革中，行政管理体制层面的改革从单一注重精简，逐渐转为精简、优化职能分工与提升行政管理水平并重[4].

　　2003年后，政府在机构改革中产生了新转向并作出明确定位，也对探索完善综合行政执法工作提出要求8.

　　2008年，党中央和全国人大的文件通过并发布9,进一步提出合理配置宏观调控部门职能，同时强调保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。

　　2013年，伴随着机构改革方案发布10,明确了建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，提出理顺职责关系，精简机构、转变职能，稳步推进大部门制改革。

　　2018年的机构改革11,以实现政府职能的转变为目的，对国家行政管理职能领域进行大规模的机构合并调整，追求政府治理体系的职责明确、依法行政[5].

　　2. 综合行政执法体制改革的发展

　　20世纪80年代，我国行政体制改革进一步开展，行政综合执法出现并取得发展，在城市管理方面表现突出；而"综合行政执法"相关思想及法律条文规定，最早在行政处罚领域出现，以《中华人民共和国行政处罚法》法条的形式表现，继而在整个行政执法领域得到发展12.

　　2002年，"综合执法"在国务院办公厅转发的通知里被表述为"综合行政执法"13,这之后，"综合行政执法"一词的使用频率逐步上升。此后，依据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》法条规定，以及2004年通过的《政府工作报告》的要求14,继行政处罚领域后，综合行政执法的方式也逐渐开始实施和运用于行政许可领域；其间，中央政府及各级地方政府也依据法律规定与文件要求，开始积极推进综合行政执法实践15.

　　2018年，新的机构改革方案提出对队伍的整合16,要求继续探索实行跨领域跨部门综合执法的模式及相关的联动机制、信息共享机制等。随着中央机构改革和中央部委的三定方案确定，综合行政执法出现由组织构建转到运行机制保障的发展趋势。

　　二、综合行政执法的困境

　　综合行政执法面临的困境，一是全面改革的效果不足，亟待加强；二是综合行政执法在多领域开展的进度缓慢，尚需加速；三是综合行政执法机构设置的科学化与法制化程度欠缺，务必提升；四是综合行政执法机构间的交流衔接不畅，亟待配合；五是综合行政执法的信息畅通性建设不足，有待强化。困境的显现使综合行政执法的难度加大，同时也为改革提供了新的思路。

　　（一）全面改革效果亟待加强

　　当前政府部门综合执法的状态显示，改革力度仍待提升，持续性亟待加强。如出现权项划转不同步、职能剥离以及相近相似职能归并不彻底问题，同时仍然存在部门间职责交叉、各部门多头执法等问题，全面改革仍是任重道远。在此过程中，试点成果转化不足，已取得的综合行政管理与综合行政执法模式的经验成果未能对实践产生全面推动作用，则必须加强创新意识，避免改革惰性。

　　（二）多领域开展推进滞缓

　　综合行政执法的发展不应仅限于集中行政处罚权方面，可推动其多领域共同发展。如通过对行政执法主体的整合，转变政府部门的职能，推动行政执法机构相互协调或合并；在行政管理主体设置上，以"一级执法"为设置原则，建构相对独立的行政执法机构；在行政管理体制上，按照"两个相对分开"原则理顺权责关系，以改变多头执法、多层级执法、权责不一致的状况。

　　（三）机构设置的科学化与法制化程度不足

　　综合行政执法的机构设置在权责效能等方面常常出现简单叠加的问题，如过度依赖上级文件、法制化程度较低，导致改革步调与职责调整的规则不统一，使公务协作、部门联动、执法层级减少的依据不足，关系衔接不畅。政府部门以及确立的执法机构在"定职能、定机构、定编制"的三定方案以及执法力量配置保障等方面，都需求加强科学化与法制化。

　　（四）衔接协调亟待提升

　　在综合行政执法的过程中，通常是通过一个行政机关或政府部门内机构，来行使有关行政机关或者政府部门内机构的执法权。综合行政执法机构与各政府部门在职权划分、机构设置、机制运行等方面，应当以相互之间积极沟通、良性互动与配合协作为基础，坚持"两个相对分开"原则17.

　　（五）信息畅通性不足

　　大数据时代背景下，信息流通不畅将阻碍行政活动顺利开展，而建设法治政府与服务型政府要求信息交流真实、畅通，为综合行政执法提供重要数据支持。长期以来的条块分割体制，导致政府信息资源开发规划不统一；重复投资与建设，导致出现了明显的"部门化"格局与"信息孤岛"现象；处理政务大数据时，通常对数据的安全性、真实性以及保密度都存在严格要求，而统一的标准缺位18,亟待明确规定。社会公共信息资源共享交换平台、行政执法信息平台、大数据分析应用平台与行政执法协同监督网络平台等综合行政执法的信息支持系统不完备，各级政府、政府各部门、部门内部、政府与社会间必须加强信息交流沟通，才能顺应时代发展需要，推动行政实践顺畅开展。

　　三、综合行政执法的指导思路、改革原则及改革构想

　　综合行政执法的运转需要依据重要文件的规定与实践发展的需求，遵循指导思路与改革原则，作出相适应的改革构想。没有指导思路与改革原则作为基础，改革的构想无异于空中楼阁。

　　（一）综合行政执法的指导思路

　　根据中共中央及国务院发布的关于综合行政执法改革的一系列重要文件19,参照实践发展与现实需求，综合行政执法体制改革应当在配置设置、管理决策、执法程序、执法责任上遵循以下指导思想，以推动改革顺利展开：

　　一是设置配置统筹化。按照精简层级、整合队伍的原则，以强化机构设置和构筑权责配置为基础，从提升效率的角度出发，根据不同层级政府享有的职权，精简设置执法队伍、统筹配置执法资源、规范限定执法权限，以法律形式固定，确保执法职权的整合与统一。

　　二是管理决策科学化。在管理与决策层面，首先必须明确行政执法的管理部门以加强统筹领导、理顺管理体制。同时坚持"决策与执行相对分开"原则，以此为基础科学划分政府部门与执法机构的职权，提高行政执法效能与政府服务水平，进一步提升行政管理与行政决策的科学化程度。

　　三是执法程序专业化。完善执法程序，有利于实现执行工作的专业性，重点在于规范执法自由裁量权的行使。对自由裁量权的行使的规范，必须明确办案的流程与时限，健全裁量基准制度、执法公示制度、执法全过程记录制度等，通过对执法程序的建立、健全以及细化，提升执法程序的专业化程度，加强执法程序专业性。

　　四是执法责任法制化。确保执行行为以法制为依据，并明确执法责任。一方面，要加强对执法的全方位监督与全过程监督，并严格落实执法责任制；另一方面，建立健全责任追究机制、纠错问责机制等，杜绝选择性执法或暴力执法，重视事前保障与事后修正，实现严格规范公正文明执法，确保执行行为在法治轨道正常运转。

　　（二）综合行政执法改革原则

　　综合执法改革有利于解决"多头执法、任性执法、执法扰民"等问题，但仍然存在着改革力度不足、职能衔接划转不恰、权责分工不明等问题，因此必须坚持以下改革原则：

　　合法性保障原则。对行政职权主体进行改革的合法性源于法律授权和政府依据获得的专门授权两方面，确定一个机关有权行使其他行政机关的职权，必须以相关法律和中共中央、国务院的授权为前提；同时，应当明确综合行政执法机构的独立法律地位，并划定清晰的职权范围20.

　　高效便民原则。在改革过程中，应当注重行政效率的提高，并在程序设置上便利相关社会公众。一方面，重视政府职能转变与机构设置的改革，同时加强权责清单制度建设；另一方面，加强大数据等现代信息技术在执法监管中的应用，积极引入社会监督，及时反馈社会意见，保障综合行政执法工作平稳有序进行。

　　"两个相对分开"原则。在改革的发展过程中，规范行政执法行为应当坚持"两个相对分开"原则，将不必要产生职能混淆的职权行为相对分开21.

　　"一支队伍，两级管理"原则。"一支队伍"即是指若上级政府已设立，下级政府就不再设立；"两级管理"则指综合执法队伍接受同级主管部门和上一级执法总队的业务指导，以专业化指导推动实践工作衔接开展22.

　　（三）综合行政执法改革构想

　　一，全面推进综合行政执法。一方面，优化执法队伍与执法程序；另一方面，增强执法监督。在队伍建设中，从整体出发，完善执法队伍结构，由个体出发，提升执法人员素质；在执法监督上，为了保障程序的正当性、防止肆意与不公，可建立"双随机"抽查机制23;此外，除了内部的自我优化与自我监督，也要重视外部监督机制的建设，比如接受来自外部的社会监督以及群众监督。

　　二，统一规范行政执法，理顺跨部门权责关系。统一机构名称、严格规范经费收支，理顺综合执法机构与主管部门之间、不同层级综合执法机构之间、综合执法机构与相关第三方机构之间的权责关系。

　　三，全面推行部门内综合执法。一是对已有专门的行政执法机构，但行政管理权还未完全集中的部门，原则上应将全部行政管理职能交由专门行政执法机构行使。二是在执法任务较轻的部门，可由一个明确的内设机构集中行使管理权能无须另行组建单独的行政执法机构。

　　四，适度创新执法理念、及时更新执法手段，在抑制执法队伍膨胀的同时，注意提升执法活动效能。如运用"互联网+"等科技创新的行政执法理念和方式，或为适应行政管理工作需要而推进行政执法网格化管理，在执法人员减少的同时仍可提高执法效能。

　　四、综合行政执法的运行保障机制

　　综合行政执法的运行应存在必要的保障机制。以坚持党的领导为原则与前提，建立法制保障机制、完善公务协作机制、建构大数据共享机制、健全执法人员编配考核机制、建立技术支持与经费保障机制、建设公众参与机制，由此保障综合行政执法的顺畅运行。

　　（一）坚持党的领导原则

　　其一，党的领导是社会主义的优势。党的领导是中国特色社会主义的本质特征和制度优势，应当坚定不移地信任与加强党的领导地位，建立健全党的重大工作领导体制，发挥党的职能部门作用，推进党政机构的统筹设置与协调发展。

　　其二，党的领导是综合行政执法的前提。综合行政执法的运行机制坚持我国政权正当性的大前提，即党的领导。中国共产党作为我国唯一执政党，其地位是由历史潮流、人民选择和执政实践决定的，党的地位和社会主义民主一样不可动摇。

　　其三，党的领导是重要文件的精神内核。党的十六大报告明确提出了发展社会主义民主政治的重要性24,党的领导是社会主义民主政治发展的要素之一；党的十七大报告突出"依法治国"的地位，将其上升到基本方略的高度，已经成为执政党依法执政的基本方针和党的领导的重要内容；党的十八大报告提出"法治是治国理政的基本方式",党的领导不仅是依法治国正当性的大前提，也是全面推进依法治国的需要。

　　党的十九大报告中明确提出，要赋予地方政府更多自主权，如推动党政机关合并设立或合署办公25.在行政执法运行的过程中，必须坚持党的领导机制、把握十九大报告赋予的历史使命与时代精神。只有坚持和加强党的全面领导，才能总揽全局、协调平衡各方关系，推进党和国家机构改革进一步发展，才能保障国家稳定、社会长治久安，从而满足人民对美好生活的向往与追求。

　　（二）建立法制保障机制

　　遵循历史使命与改革趋势是改革的前提，综合行政执法应以法制保障机制推动改革。综合行政执法起源于以竞争为主的新公共管治模式的衰落与以合作为主的整体政府改革运动的兴起，由此，综合行政执法改革以西方学界的整体性治理理论作为理论基础，在实践的检验中得以持续发展26[6].综合行政执法在改革中应重视制度化、常态化和有效跨界合作，注重行政活动价值与政府服务水平的提升。我国在综合行政执法运行机制的改革中，应当充分考虑整体性治理，加强部门协作，参考成功的历史实践，建构法制保障机制。

　　1. 科学配置职权与程序

　　一，行政体制改革追求行政效率的提升，政府内部科学职权程序配置有利于机构协调运行，由此达到最佳执法效果。综合行政执法权的配置分为结构性配置与功能性配置，在结构性配置中，主要是对各类行政权力的设置与分配27;而在功能性配置中，则涉及经济社会的发展情况、法治建设的水平以及国民素养等方面，具有阶段性与动态性。分工过细可能导致政府部门间职能"碎片化",强化部门壁垒，导致"部门主义"价值导向下的各自为政、权责不清，由此相互推诿，阻碍行政效率提升。

　　二，在内部设置上，科学配置职权与程序，提升部门间沟通合作整体水平。如在监管过程中，积极推动"双随机、一公开"这种监管模式的发展28;通过数据交流、信息整合与公示公开，建构全国企业信用信息公示系统；借助统一、公开的市场监管信息平台，由专业、权威的平台推动监管信息加快流通，从而增强监管效果。

　　三，在基层设置上，应当明确乡镇政府的职能权限，依法依程序充分发挥乡镇政府的主要功能。实践中将处罚类、强制类的执法委托乡镇行使的做法不当，应当依照法律规定，明确乡镇的主要功能，配合上一级政府，在本区域内依权限开展执法工作、完成乡镇任务。

　　2. 效率优先、兼顾公平

　　在对综合行政执法的改革中，应当在保障执法效率优先的同时，兼顾公正公平。有效解决执行难问题，将不同部门分散的职权集中，提高执法效率、降低执法成本、减少部门间内耗29;而一个部门集中行使相似或相近的执法事项，便可以凭借统一执法标准和裁量尺度保证执法公正。

　　西方整体性治理理论内部功能性整合以及公私主体联合，连接横向纵向、促进公私合作，建构出立体整体性治理框架，改进多头交叉执法的困境，对综合行政执法改革影响较大。根据理论，以大部制为深化改革的基础，以此提供满足公众需求的公共服务，构建系统、协调、整体推进的跨部门协作机制。

　　3. 精简统一、提高效能

　　我国宪法和相关条例均对精简作出要求30,由此出发，综合执法改革的推进有利于消除由于执法力量分散而引发的管理碎片化、多头交叉执法问题。深化综合执法改革，需进一步处理好综合执法与专业执法的衔接、监督制约与规范行政的并行、行政力量与社会力量的交流等方面。通过改革整合执法资源、强化执行力度、实现决策集中化与执行专门化，部门之间有限归并以减少新的执法机构膨胀与权责交叉问题，有利于精简统一原则与效能原则的贯彻落实。

　　（三）完善公务协作机制

　　一是合理规划行政资源。合理规划行政资源，有助于回避因重复性建设而耗费的行政成本。政府工作部门依据不同管理领域和专业分工设置的单一部门的职权和能力不足以达成行政目的，或难以在职权独立且不可划转的部门间实现有效配合。当在处理行政事务过程中，出现跨多管理领域、涉及复杂的跨专业知识的情形时，公务协作下的资源交流有助于回避部门内部并非必要的、"大而全"的重复性建设，从而减少行政成本的损耗。在综合行政执法开展的过程中，以实现同一行政目的为目标进行公务协作，排除部门利益的干扰，防止单方协助其他部门却无明显绩效的情况发生，政府可整体配置并在部门间作资源共享，达成优势互补。

　　二是整合行政执法部门内部结构。行政执法部门内部结构可通过跨部门公务协作得到更好的整合，整体协调运行的政府组织结构有利于推动政府更积极履行职能、承担责任。参照历史经验，在长期以来对行政体制的改革中，往往更为重视政府部门的结构性调整，但若始终只进行简单的裁撤、合并，可能因为顾此失彼，而造成新的职责缺位，合并后产生的新职责要求出现协作需求，部门间关系缺乏结构弹性，导致调整活力不足，跨部门公务协作有助于部门内部结构协调。

　　三是弹性整合与机制性调整。在改革过程中，既要重视政府各部门的刚性整合，也要注意部门间关系可能存在的弹性要素，应通过机制性调整，推动与促进政府部门间的关系凝结成有效合力。跨部门公务协作在政府部门的机制性调整中，通过协调与合作推动各部门共同履行政府职责，这既可以使部门结构及时适应具体职责，又可以避免频繁结构变动，在合作中加强结构弹性、达成合作共识。

　　（四）建立大数据信息共享机制

　　一方面，法治政府建设与政府信息共享。法治政府的建设，要求政府法制的先行建设与持续完善，以法律规定作为制度基础；而政府信息的共享，则要求上级政府与下级政府之间、各政府部门之间以及政府与社会公众之间的多对主体达成有效互动、推动信息交流。由此可知，收集与沟通丰富有效的信息，要求打破阻碍政务大数据共享的壁垒，可以通过健全相关法律制度、成立专管部门、建立共享机制、提供技术支持等途径实现信息共享。

　　另一方面，大数据信息共享机制的建设与完善。在大数据共享的构建中，可以通过几类方式进行建设与完善。一是网上公布服务事项，社会全体公众可获知相关办事资讯；二是线下优化、重组办理流程，整合为集成服务；三是综合行政执法部门与相关部门建立健全信息共享机制，通过网络基础平台实现数据共享；四是合办联办，减少审批环节。大数据信息共享机制可以分阶段作重点建构：在政府网络建设阶段，重视硬件设施建设、优化内部门户网站、整合部门信息资源、发布与公开内部信息；在政府信息的整合阶段，建构信息流通与共享运作机制，化解权责混乱与职能交叉问题；在政府与社会互动的建设阶段，应当拓宽沟通渠道，增加互动方式，积极推动落实畅通有效的交流。

　　（五）健全执法人员编配考核机制

　　一是建设优质专业的综合行政执法队伍。首先，严格综合行政执法人员的选任标准，要求具备较高的政治觉悟与较强的专业素质；其次，建立健全执法队伍管理制度，加强对执法人员的综合业务培训，根据综合行政执法工作特点强化思想政治建设；最后，推进综合行政执法规范化建设，如严格落实资格管理制度，且坚持持证上岗，执行公务时统一穿着便于识别的制服、佩戴明显的标志。

　　二是优化综合行政执法人员编制配置。首先，建立行政执法类公务员独立职位序列，通过职位分类、聘任制实施，严格按照《中华人民共和国公务员法》及相关规定，构建更专业高效的职业执法队伍；其次，完善综合行政执法的属地管理机制，完成机构撤并和编制划转设置，精简优化执法队伍；最后，编制资源随执法重心下移，适当向基层倾斜、加强基层编制设置。

　　三是设置并细化考核制度与责任机制。对个人及机关考核机制的设置及细化。首先，确定考核主体，以及明确其职权与责任；其次，将进行公务协作的情况纳入考核指标体系，对于机关或部门的整体考核，同样可以将公务协作情况纳入考核指标；再次，设置负责人进行专门监督，同时收集行政相对人意见与社会公众评价；最后，设定严谨可行的责任机制，通过具体惩罚措施追究部门或相关工作人员消极协作的责任。

　　（六）建立技术支持与经费保障机制

　　当前，在实施综合行政执法的领域，技术配套资源未能及时、完整转移，检验、检测配备力量存在欠缺；同时，若地方与部门的发展与要求不一致31,将影响综合行政执法的全面推进。由此，有必要供应且加强技术支持与经费保障机制。

　　一是优化管理信息技术。技术发展革新使中央政府有更多的方式和渠道获取各地区各领域信息，并进行分析管理，从而将繁杂零散的数据转换成有效信息并使用，作为出台针对性政策的依据。这要求具备极高的专业化程度，具有使用价值的信息必须简洁易懂、便于操作。一方面，推动官方网站的统一化。政府信息共享以官方网站为传播平台，而在域名注册、页面设置等方面统一官方网站，有利于防止主观肆意减少外部恶意攻击、套用冒用；另一方面，要充分应用现代科技手段。政府可与各类新兴媒体平台商议合作，开发并推广应用软件或公众号，加快信息共享，同时在政府门户网站间建构跨政府跨部门的交叉信息检索功能，对已有资源优化整合32,通过加强各级政府及政府部门间的沟通交流，不同数据库的信息得以共享，实现最大程度的资源利用，推动政务工作顺利开展。

　　二是增加财政经费投入。增加财政经费投入有助于综合行政执法机制的顺利运行，但不应让基层政府负担这一开销。首先，全国各级政府综合行政执法单位业务经费有限，很难避免经费短缺情况，仅让基层政府负担费用极易导致资金匮乏，将对执法效果和执法质量产生严重影响；其次，因为基层政府本身要承担综合执法的主要工作，若同时承担大量经费支出，容易负担过重，不应让综合执法的财政支出成为基层政府的负担[7].与此同时，为建立优质的执法队伍，也需要适当提高综合行政执法人员待遇，如建立特殊岗位津贴制度、休假奖励制度等。

　　三是建设合理化争议解决和费用分担机制。不同部门在公务协作过程中存在产生争议与纠纷的可能33,既可能对行政任务的协作完成造成阻碍，而且还可能对处于相对弱势地位的行政相对人造成消极影响，因此有必要建设合理的争议解决和费用分担机制，避免某一部门负担过重，加强公务协作的流畅性。

　　（七）建设公众参与机制

　　建设行政程序中公众参与机制的理论基础，主要是人民主权思想、正当法律程序原则以及公众参与阶梯理论[8].党的十九大报告对社会治理格局与制度建设提出了明确要求34,由此可知，在公众参与机制的设计与建构中，除了需要注意公众参与机制的有效性与可行性、参与公众的主动性、公众参与的可操作性，也应当重视和考虑意见征求环节的实质性影响，必须保障包括知情权在内的一系列公民权利，严格并细化责任追究机制。

　　一是提升公众参与意识。有效提升公众参与意识，既要在主观上激发公众参与的积极性与主动性，又在客观上要引导公众加强参与的技巧、提升参与的水平。不同的利益群体和社会阶层代表通过民主参与进行利益表达，从而争取自身利益、表达利益诉求、维护合法正当权益。

　　二是重视对综合行政执法活动的监督。综合行政执法改革将原分散于各个部门的权力进行集中，而集中有可能导致执法权的膨胀，需要完善的行政执法监督机制。要推行综合行政执法权责清单制度35;执法机构内部应自觉规范执法、文明执法，并自觉依法接受监督36;要适当扩大听证会的适用范围，建构与适用法制、规范、公开的听证程序37.

　　三是协调落实公众参与协商。恰当处理多方利益关系，有利于公众认同并配合行政行为的实施、推动行政目的实现。协商程序有助于相关人员对政府明确表达具体诉求与详细的事实理由；各方当事人对多种可能方案问题进行洽谈，减少制定与实施规章的成本；通过协商合意，减少可能的矛盾，通过提高行政行为的可接受性，降低对抗、不合作可能性。

　　四是加强公众有组织参与。在多领域开展社会利益团体的建设与培育，有助于加强公众参与的组织性，充分反映利益诉求。社会利益团体可以通过组织形式将分散的个体利益有效集中，通过利益团体的形式参与行政过程，有助于带来更丰富的资源与信息，因而更有利于科学理性地作出行政行为，并有更大可能充分、专业地反映民意。

　　五是保障公众知情权。政务信息公开是公众有效参与的前提，应当改进和规范政务信息公开的范围、方式、程度，保障公众知情权，从而利于对行政行为作出正确的评判。通过相关规定38与十九大报告的内容可明确知道，从国家整体设计层面出发，要求政务公开在主体、内容与渠道上的新颖性、多样化与丰富性。比如为了扩大政务公开的民众参与度，政府可通过多类新媒体平台与社会进行双向沟通、实时互动，在制定政策时可参考网络舆情，通过辨析更多有效数据，提升科学分析能力[9].

　　面对新一轮机构改革的浪潮，为了解决长期以来在机构改革中存在的职权划转不清、权责不一等突出问题，有必要以法制路径推动与完善综合行政执法[10].当前对综合行政执法体制的深化改革，目的在于协调机构设置的统筹性、实现决策的科学性，从而确保执行的专业性与法治性，助力行政体制改革的可持续发展。

　　参考文献
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　　注释
　　1行政管理权除行政处罚权外，还包括行政强制权、行政许可权、行政监督权、行政指导权、行政征收权等。
　　2由"综合行政执法"更名为"相对集中行政处罚权".
　　3如将包括文化、新闻出版、广播影视等部门整合为"文化广电新闻出版局".
　　41982年3月8日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议审议了《关于国务院机构改革问题的报告》，对国务院机构改革工作的进展情况表示满意，并决定如下：一、原则批准国务院机构改革初步方案。二、国务院设国务委员若干人。国务委员的职位相当于国务院副总理级，是国务院常务会议组成人员。三、将电力工业部和水利部合并，设立水利电力部，将商业部、全国供销合作总社和粮食部合并，设立商业部，将进出口管理委员会、对外贸易部、对外经济联络部和外国投资管理委员会合并，设立对外经济贸易部。四、设立国家经济体制改革委员会，由国务院总理兼主任。
　　51988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。
　　6通过改革，国务院部委、直属机构、非常设机构、部委内司局机构数量大幅减少。此次改革以推动政治体制改革、深化经济体制改革为背景，改革以加强政府宏观调控能力、转向行业管理为重点，并提出"转变政府职能是机构改革的关键".1988年第七届全国人大一次会议发布《关于国务院机构改革方案的决定》发布落实之后，国务院部委由原有的45个减为41个；直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个，部委内司局机构减少20%.
　　71993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。
　　81998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。
　　9第十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》、第十届全国人民代表大会第一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》，在继续优化机构设置的同时，首次提出如何探索完善综合行政执法工作。《第十六届二中全会公报》指出：要充分认识行政管理体制和机构改革的重要性和必要性，按照十六大提出的要求深化改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，努力形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务。
　　102008年2月27日在中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议上通过《关于深化行政管理体制改革的意见》；2008年3月15日，十一届全国人大一次会议听取并通过《关于国务院机构改革方案的决定》。
　　11《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》于2013年3月14日批准通过。
　　12第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过《国务院机构改革方案》。
　　131996年10月1日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"该法的施行，首次在法条中明文规定行政机关可以"相对集中"行使行政处罚权，"行政综合执法"概念出现。国务院法制办在1997年3月给北京市的复函中首次引入"城市管理综合执法"概念，其后，国务院法制办在对所有关于城管领域的改革复函中一直使用这个概念。2000年7月，国务院法制办在深圳召开了全国相对集中行政处罚权试点工作座谈会，会议认为，综合行政执法包括的内容较多，如行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等，显然不是单纯的行政执法。会上宣布停止使用城市管理综合执法概念，随后国务院办公厅发出《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，停止使用综合执法概念。
　　14《国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》。
　　152003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》规定，省级政府经国务院批准后有权决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2003年《中华人民共和国行政许可法》第二十五条：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。2004年3月5日在第十届全国人民代表大会第二次会议上通过的《政府工作报告》中，提及改革行政执法体制时，明确要求对行政许可权和行政处罚权的相对集中，并开展综合执法的试点工作："加强政府自身建设","全面推行依法行政","相对集中行政许可权和行政处罚权，推进综合执法试点，解决多头执法和乱罚款等问题".
　　161994年4月28日，成渝高速公路建成通车，重庆段开始试点高速公路"统一管理，综合执法",由高速公路执法大队综合行使原由公路路政、公路运政、交通征稽、交通安全4支执法队伍行使的行政处罚权。《中华人民共和国行政处罚法》颁布以后，重庆市人大做出《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，对公路综合执法改革的探索作出肯定。2003年，交通部在广东和重庆两个省级地区开展交通综合行政执法改革试点工作。2004年交通部办公厅下发了《开展交通综合行政执法改革试点工作的意见（征求意见稿）》进一步推进试点工作。2007年8月，无锡市印发《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，将河流断面水质检测结果纳入各市县区党政主要负责人政绩考核内容，各市县区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按有关规定追究责任。2008年，江苏在太湖流域全面推行"河长制".2016年10月11日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》，同年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
　　17中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《深化党和国家机构改革方案》，要求"深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权","根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。"
　　18如相对分开政策制定职能与行政执法职能，由政府部门主要承担政策制定职能，而部门内部以及跨部门的相同或类似的监督处罚职能，可经过整合重置后，统一交与综合行政执法机构行使。
　　19我国目前尚未制订统一的政务数据标准、格式和架构，数据的编目、归类、采集、汇集等方面均存在指标口径的差异、技术标准的不一致，导致政务数据在不同系统之间不能互通，难以有效地共享、整合。
　　20《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《中共中央、国务院关于地方职能转变和机构改革的意见》等。
　　21如赋予专门的综合行政执法机构以独立行政主体地位，明确部门内的综合行政执法机构没有行政主体之地位，仅为内设机构。
　　22一，政府的政策制定职能、行政审批职能与监督处罚职能应相对分开，制定、审批与监督处罚不能无区分地混同行使；二，监督处罚职能和技术检验职能间也应存在一定界限，在改革中也应注意相对区分。
　　23以直辖市重庆为例，如在市级层面组建了交通行政执法总队，主城九个区就不再设立交通执法队伍，而由市级交通行政执法总队下设的直属支队实行以市为主的执法体制，而主城九区外的其他区县，设立当地交通主管部门直属的交通行政执法支队。区县级综合执法队伍接受同级主管部门和市级执法总队的业务指导。
　　24"双随机"抽查机制：随机抽取调查对象、随机选派执法检查人员。
　　25《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面--在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》指出，"发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标","发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来".
　　26《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出，"深化机构和行政体制改革","在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离".
　　27伴随着新公共管理理论范式的终止，西方各国在政府运作中涌现了多种治理模式与改革模式。西方国家常把行政视作公共管理或国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立，行政管理由此逐步从国家管理范畴中独立。20世纪90年代中后期，继英国、澳大利亚以及新西兰等国家率先发起"整体政府"改革之后，美国、加拿大等国也开始探索协作性公共管理。
　　28如行政处罚权、行政强制权与行政调查权，等等。
　　29"双随机、一公开":国务院办公厅于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中要求在全国全面推行的一种监管模式，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
　　30中央全面依法治国委员会关于印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》的通知，要求"推进执行联动机制建设""全面加强组织保障和工作保障""加强和改进执行工作""强化执行难源头治理制度建设".
　　312018年修订的《中华人民共和国宪法》第二十七条规定"一切国家机关实行精简的原则".1997年8月3日国务院令第227号发布《国务院行政机构设置和编制管理条例》第二条规定：国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。
　　32如地方检验检测机构的市场化水平与综合性政执法部门检验检测要求不完全适应。
　　33如整合中国知网、国家与地方官方统计机构和其他专项统计部门、人口与计划生育部门、公安系统等机构储备的数据信息资源。
　　34如同意公务协作却迟延履行或者无正当理由中断履行，以及双方在执法的法律依据、执法的权限、执法活动的程序、执法人员的配置及执法后果的责任分担等方面产生争议。
　　35《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》指出：打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
　　36如公开发布执法的部门权责、执法依据、处罚标准，并建立行政执法责任制。
　　37如建立行政执法公示制、过错责任追究制。
　　38如建立行政执法评议考核制度，并细化公众参与机制。
　　39《政府信息公开条例》界定了政务信息公开的原则、范围、方式、程序以及其间的监督与保障。