我国行政诉讼面临的困境与解析

    我国《行政诉讼法》于1989年颁布，1990年实施，标志着当代中国“人治时代的终结”、“法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有“划时代的里程碑意义”，有力地推进了中国的法治进程。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第148页。）但毋庸讳言，《行政诉讼法》实施的十年，是充满矛盾与冲突的十年，成效与问题同在，动力与阻力共存。“民告官”作为一种制度设计，令人欢欣鼓舞，但存在的诸多困难与阻力又使行政诉讼步履维艰，让人忧心忡忡。可以说，“行政诉讼的现状并不乐观，在许多地方，用‘走入困境’来形容并不为过，也并非危言耸听”。（注：陈有西：《对行政诉讼困境的宏观思考》，载《行政法学研究》，1993年第4期。）我国的行政诉讼，令人堪忧。

    一　我国行政诉讼面临的困境

    我国行政诉讼面临的困境，表现为以下几个方面：

    困境一：行政诉讼案件少。

    行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得较为冷清，突出的表现就是行政案件受理的数量极低。以1996年为例，全国法院行政案件的审结数仅为79527件，而法院审结各类案件的总数为5273544件，仅占各类案件总数的1.52%；即使是提起的行政诉讼案件，与现实中实际发生的具体行政行为相比，也是微乎其微，凤毛麟角；同时有资料表明，这几年行政案件的增长速度也明显减慢，比如1990年——行政诉讼法实施的第一年，全国各级法院一审行政案件为13006起，1991年为25667起，上升率为71.35%，1992年以后上升率急剧下降；从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理的一审行政诉讼案件为37万多件（但各年并不平衡，1998年一年的行政案件为98463起，就占了这几年总和的27%），这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。比如1997年，在我国每100万人中，仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼（注：高娣：《行政诉讼：民与“官”在法律的天平上》，载《法制日报》，1998年9月23日。），我国的行政诉讼案件，少得可怜。

    我国行政诉讼案件少，这是由于我国公民的合法权益较少受到侵害的缘故吗？答案是否定的。因为只要看一看各级信访机构收到和接待的近于天文数字的来信来访就知道，事实并非如此。行政案件少，并不是行政争议发生的少，而是大量的具有行政意义的案件没有诉到法庭。

    困境二：行政案件撤诉多。

    行政争议案件不仅起诉率本身就很低，而且行政案件审结时的“撤销率”远低于“维持率”，“维持、撤销案件率”远低于“撤诉率”，而撤诉案件中“正常撤诉率”又远低于“非正常撤诉率”。例如据南阳地区统计，在该地的五县市法院的裁判中，平均撤诉率就高达37.5%，几乎等于平均维持率（23.4%）与平均撤销率（14.4%）二者之和。在我国行政诉讼案件中，有些撤诉属于正常撤诉，但大多数属于“非正常撤诉”，“非正常撤诉”的情况主要有两种：一是行政机关对原告威胁、恫吓、欺诈，或对原告行使诉权设置障碍，进行刁难，导致原告违心撤诉或者被迫撤诉；二是部分审判人员在审理行政案件时，为照顾行政机关的面子而打“和牌”、“变相调解”，他们或者说服被告，让被告给原告私下许诺，满足原告的要求，或者动员原告申请撤诉。（注：龚祥瑞：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1993年版，第124、127页。）行政案件撤诉率与非正常撤诉率高，导致案件中途流失，这不能说是一种正常的现象。

    困境三：行政诉讼审判难。

    一方面，由于不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，都交由党委或党委书记去做，事实上许多行为都是由党组织作出的，而《行政诉讼法》尽管实现了对政府的法律控制，但却控制不了党组织，由于党不能作“被告”，所以党的部门往往成了违法行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨板子”；另一方面，行政审判受到的其他方面的压力也很大，法外干预很严重，领导作“批示”，走后门，托关系，整个执法环境不尽如人意，“人情案、关系案、金钱案”也很难避免。正是基于上述的压力，许多法院对行政案件不敢作出撤销或变更的判决，而大量的是借助于不予受理、驳回起诉、强迫撤诉等非正常的方式结案，一种“异化”了的非正式的行政纠纷解决方式正在形成。

    困境四：行政裁判执行差。

    我国的行政诉讼案件不仅受理难、审理难、判决难，而且执行难、执行差，人民法院作出的行政裁判，大多成了“司法白条”，尤其是判令行政机关返还财物、赔偿损失、赔礼道歉、限期履行法定职责的行政案件，难以得到兑现。在现实中，一些被执行组织由于“履行不能”、“囊中羞涩”，自己的工资都发不上，哪能管得上相对人的死活？还有些行政机关，即使有能力履行，但横行跋扈，肆无忌惮，根本不把法院放在眼里，“你判你的，我干我的”，常常以法院裁判影响当地“经济发展”为名，拒绝履行法院裁判。

    可见，我国的行政诉讼犹如雾里看花，水中望月，行政行为失范，行政诉讼低迷，“民”与“官”在法律的天平上，严重失衡：“书面中的法”与“现实中的法”，严重脱节；我国的行政诉讼法治，犹如一盏“不发光的灯”，任重而道远。

    二  我国行政诉讼面临困境的成因

    我国的行政诉讼陷入困境，被学者们称为“宪法意义上的挫折”，即构成宪法本质的那些意义的失落，宪法规定与行政法治“没有表达为一种现实的机构与制度，没有被公民与政府的意识解释或主张”。（注：杨海坤、朱中一：《90年代中国行政诉讼法学研究综述》，中国法学会诉讼法学会1999年年会论文；）具体说来，我国行政诉讼面临困境的成因主要有：

    成因一：观念上严重滞后。

    首先，从整个社会的观念来看，我国是一个缺乏民主与法治传统的国家，长期以来，在封建社会所形成的“官贵民贱”、“下不能犯上”、“民不能告官”、“怕官”、“忌诉”、“息事宁人”的思想严重，“官本位”、“等级制”的权力观念和官僚主义作风盛行，崇尚人治，轻视以至否定法治。一些地方、一些部门，往往是掌权人的一个表态、一张条子，就足以使法律扭曲变形，使办案人员不得不唯命是从；实践中的“条子案”、“首长案”、裙带关系、门户关系、尊卑关系，不仅给社会带来不正之风，同时也阻碍了行政诉讼现代化的实现。

    其次，从行政相对人的角度来看，由于受传统观念的影响，许多公民在自已的合法权益受到行政机关侵犯时，不敢告、不愿告、不知道告、不会告。由于许多事情行政机关说了算，老百姓只能服从，不容质疑。稍有不恭言行，轻则受到批评斗争，重则遭到打击迫害，甚至被“专政”——这致使老百姓害怕、畏惧行政机关，不敢有任何不满的表露，何来奢谈什么“告”行政机关。况且，即使今天将行政机关告到法院，明天仍在它管理下生活；今天把行政机关告赢了，明天它还可以以其他理由或借口来惩罚你，正所谓“赢了一阵了，输了一辈子”，“跑得了和尚跑不了庙”，告了不值！况且在许多人眼中，法院与行政机关都是“官府衙门”，必然会“官官相护”，告了也白告，所以许多老百姓只能“民不与官斗”，一忍了之。并且，现实中也有许多人并不知道行政诉讼为何物，即使有的老百姓听说过，但也不知道如何告，到哪个“衙门”去告，要经过哪些程序，履行哪些手续，缴纳多少费用等，由于法律知识缺乏，实践中就很少起诉。这也是导致行政诉讼案件少的直接根源。

    再次，从行政机关来看：“胜诉了喜笑颜开，败诉了怒气冲天”，不少行政人员“官本位”观念极重，抵触情绪较大，认为行政诉讼不利于行政管理，妨碍了行政效率，观念难以改变，不敢或羞于当被告，于是就对原告威胁、恐吓、打击或报复，对法院行政审判不配合，利用手中各种资源分配权制约法院，对法院审判施加直接或间接压力，有的直接向法院扬言“你给我输案子，我就不给你票子、房子、车子”，甚或搬动上级领导说情，采取“组织措施”，撤换行政庭庭长、法院主管院长，以达到干扰、阻碍行政审判的目的。

    最后，从法院方面看，一些法院对有些行政案件，如计划生育、城市拆迁、乱收费、农民负担等，不敢管、不敢问，怕踩“告压线”，以为一旦受理了，就是对政府的“大不敬”，给政府“找麻烦”，“支持群众告政府”，制造社会“不稳定因素”，它不能从根源上疏通解决渠道，而是以高压手段，强迫人们就范，以求得一时的“稳定”。这种观念存在于一些掌权者心中，行政诉讼面临着不应有的责难、压力和困惑。

    总之，上述行政相对人、行政机关、人民法院以及整个社会观念上的缺失，乃是导致我国行政审判面临困境的主观原因。

    成因二：制度上的先天不足。

    我国的行政诉讼制度确立于市场经济尚未建立之时，随着市场经济的不断深入发展，它的弊端与缺陷日益暴露出来，这主要体现为：一是《行政诉讼法》本身不完善，某些规定不明确，缺乏可操作性；二是现行法律、法规、规章相互之间矛盾、冲突，给行政执法和行政审判带来不便；三是行政诉讼法还缺少与之相配套的一系列法律、法规。具体说来：

    1.行政诉讼受案范围太狭窄。仅限于具体行政行为的合法性审查，而对大量抽象性行政行为与具体行政行为的合理性无权进行审查，这大大制约了行政相对人权益的保障程度；

    2.行政诉讼当事人制度不完善。首先，就原告资格而言，法律仅规定直接利害关系人享有诉权，而对公民、法人、其他组织的合法权益受到行政行为间接侵害或不利影响时是否具有原告资格，则未明确，这导致在实践中，该类被间接侵害的人大多被排斥于行政诉讼之外；而在被告资格上，法律对委托与授权的界限区分不明确，造成规章授权或规章以下规范性文件授权的组织能否作被告，以及对某些临时性机构和综合执法机构被告资格的认定也不明确，由此造成行政诉讼工作量的增加和度的难以把握。

    3.行政诉讼检察监督不力。我国行诉法虽然规定人民检察院有权对行政审判是否合法进行监督，但对监督的方式、途径、效力等方面规定的甚不明确，缺乏可操作性，从而导致现实中行政监督行为的失范。

    4.行政诉讼证据制度不完善。行诉法对原告举证的性质、被告举证的范围、程度，被告补证的限制以及人民法院调取、审查、运用证据的规则等，都缺少操作性规定。

    5.行政诉讼中法律规定的重合、冲突现象严重。由于我国行政诉讼适用的法律规范是由不同效力等级的规范性文件构成的，层次多，数量大，相互之间发生抵触、矛盾，甚至不一致的现象十分普遍，而行政诉讼立法对其在审判适用中遇此情况如何处理，所做的规定较为原则，仅规定了报请上级或国务院进行解释或裁决的制度，致使一些行政案件在法定期限内难以审结，某些行政争议长期不能解决，行政相对人的合法权益也就无法得到保障。

    6.行政案件的执行措施不完善。由于我国还没制定出专门的强制执行法，“执行难”，执行中混乱状况甚为严重。

    可见，由于我国行政制度上的先天不足，“营养不良”，导致了现实中行政审判的不规范。

    成因三：行政执法环境不尽如人意。

    在我国，行政执法环境不尽如人意，除了上文列举的部分情形外，最主要的体现为“行政审判不独立”。这又可分为两种情况：

    第一、行政审判外部不独立。对此表现有四：（1）审判机关相对于人大来说不独立。我国现行法律规定，人民法院应当向人大机关负责并汇报工作。但现实中，一些地方人大对人民法院超常“个案监督”，不仅严重影响了法院独立审判，更会导致立法权僭越司法权；（2）司法权相对于行政权来说不独立。尽管立法上明确规定“人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉”，但现实中，行政权高于司法权，行政机关干预司法机关正常活动的情况并不少见；（3）审判机关与党的领导的关系上，仍未理顺；（4）人民法院没有独立的用人权、财政权，法院的人、财、物，审判人员的住房、子女上学、就业的等都受制于行政机关，法院对行政机关有“天然”的依附关系，这样审判机关的独立地位很难保证。以上四者，构成了行政审判外部不独立。

    第二，行政审判内部不独立。在审判机关内部，行政审判组织不独立，表现为：（1）行政审判组织没有独立的裁决权，合议庭一个案件审理后，要向庭长、院长“层层汇报”、“层层审批”；（2）对于重大、疑难、复杂的案件，由审判委员会讨论、决定；（3）审判人员不独立，我国实行的是“法院独立”，而不是“法官独立”。以上三者，构成了我国行政审判内部不独立。

    综上所述，由于以上“观念上的严重缺失”、“制度上的先天不足”，以及“执法环境上的不尽如人意”，导致了我国行政诉讼审判难的现状。

    三  摆脱我国行政诉讼困境的出路

    通过上文关于我国行政诉讼困境与成因的探讨，我们可以发现，行政诉讼在我国陷入困境，有着逻辑上的必然性。对于我国行政诉讼的现状，用“困境”一词来概括，似乎有失偏颇，但笔者很难找到更合适的用语。

    我国《行政诉讼法》实施十周年了，但我们不可因此而盲目乐观，欢呼雀跃，因为“时间”代表不了什么。我们需要的态度是慎重而求实。

    十年来，我国行政诉讼虽然取得了一定的“成就”，但这些“成就”绝非象有的学者所吹捧的那样“光辉”、“伟大”，因为任何“成就”都应得到一国的经济、社会发展以及该项制度与其经济、社会发展适应程度的印证。

    至于我国行政诉讼面临困境的成因，本文的分析难免牵强附会，因为任何“分析”都不过是学者们的“猜想”与事后的归纳而矣。我国行政诉讼陷入困境的真正根源，则极可能是多方面的、“非条理”、“非系统”的。

    如何走出目前我国行政诉讼的“困境”，是摆在我们面前的重要课题。但摆脱我国行政诉讼困境的路径，笔者预言，肯定是“多方面”的，而绝非是“单一”的。任何谋求“一针就灵”、一蹴而就的努力都只能是一种徒劳。因此，本文仅仅只是奢望通过对我国行政诉讼的透视，引发人们的关注与思考，而不可能在短短的几千文字中，开出什么“灵丹妙药”。以下几点也仅仅是作者列出的、自认为较为重要的、摆脱我国行政诉讼困境的“出路”：

    出路一：观念更新——克服官本位，树立民本位，政府不得为非，民权神圣不可侵犯；

    出路二：制度重创——修改行诉法，消弭立法冲突；明确法律规定，扩大受案范围，提升主体地位，加强检察监督，确立行政违法推定原则，完善证据制度，落实裁判执行；

    出路三：审判独立——走出行诉困境的根本出路在改善执行环境，建立行政法院，加大司法审查，严格党政分开，真正实现我国行政审判的“内部独立”与“外部独立”。

    综上所述，如何摆脱我国行政诉讼困境的现状，是一项“系统的工程”，我国的行诉法治建设，任重而道远。

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