全民法治实践的参与权利与责任（下）

　　（二）人大及其常委会在依法治理中的地位和职责

　　自1986年以来，全国已经实施完毕三个五年法制宣传教育规划，目前正在实施第四个五年法制宣传教育规划，广大公民的法制观念明显增强，社会各项事业的依法治理工作逐步开展，在保障改革发展稳定的大局，促进依法治国基本方略的实施中发挥了积极的作用。为了适应新世纪我国社会主义现代化建设的要求，顺利实施国民经济和社会发展“十五”计划，积极推进社会主义民主与法制建设，有必要在全体公民中进一步加强法制宣传教育。通过深入开展法制宣传教育，学习宣传邓小平民主法制建设理论、依法治国基本方略和宪法法律，进一步提高全体公民的法律素质和全社会的依法管理水平，努力做到有法必依、执法必严、违法必究，切实推进依法治理工作，以保障和促进经济建设和各项社会事业健康顺利地发展。众所周知，处于民主法制建设第一线的人大及其常委会，对于依法治国、建设社会主义法治国家，对于“四五普法”，负有非常重大的责任。不言而喻，在组织开展普法依法治理这一宏大社会系统工程中，作为国家权力机关的各级人大及其常委会处于重要的地位，应当发挥特殊的作用。正因为如此，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2001年4月28日通过的《全国人大常委会关于进一步开展法制宣传教育的决议》指出：“各级人民代表大会及其常务委员会要加强对法制宣传教育工作和依法治理工作的监督，听取工作情况的报告，开展视察活动、调查研究和执法检查，督促本决议的执行。”

　　地方各级人大及其常委会在依法治理中的地位、作用和职责，还可以通过一些地方人大的做法和经验来加以认识。例如：山东省潍坊市奎文区人大以“一法”实施、“两化”建设和全民普法为重点，加大监督工作力度，充分发挥职能作用，推动了全区农村普法和依法治理的深入发展。所谓“一法”，即经过修改的村民委员会组织法，这是发展农村社会主义民主，促进村民自治的重要法律保障。该区人大常委会结合村委会换届选举，组织专门力量对这部法律的贯彻情况进行了深入调查。期间，深入到全区4个街道所属30多个村，与200多名街村干部、村民代表、党员代表进行了座谈，面对面地听取他们的意见和反映，较全面地掌握了依法选举、依法决策、依法管理、依法监督的落实情况。随后，区人大常委会重点听取审议了该区政府关于贯彻实施村民委员会组织法情况的汇报，就个别领导干部认识不到位、村级自治组织不健全、农村家族和宗派观念严重等现实问题，要求政府及有关部门进一步搞好对街村干部的法制教育，建立和规范村民代表会议制度，加强督促检查，把民主管理、依法治村的各项措施落到实处。对于这部法律中经过实践证明还不够明确、不够完善的地方，区人大常委会还通过该区的省人大代表提出了具体的意见和建议，山东省人大常委会、省民政厅予以采纳并作了答复，而且山东省实施村民委员会组织法的办法也已出台。所谓“两化”，即在农村大力推行民主化、法制化管理，这是促进农村依法治理的重要途径。由于一些地方农村个别干部办事不透明，作风简单粗暴，导致干群关系激化，影响了改革、发展和稳定。针对这种情况，该区人大常委会在农村大力推行民主化、法制化管理，专门听取审议了区政府开展农村“两化”管理情况的汇报，就这项工作中存在的整体进展不平衡、村务公开不够规范、民主管理制度落实不彻底、部分干部群众法制观念淡薄等问题，提出审议意见并督促狠抓落实。该区政府及农业、经济管理等部门在全区64个村全面推行这项工作，将每月8日作为定期公开日，组织区五大班子领导进行检查验收。通过这项工作，有效化解了农村多年积累的矛盾，真正给了群众一个明白，还了干部一个清白。搞好全民普法工作，增强农村广大干部群众的法律意识和法制观念，是推进农村依法治理的社会基础。基于这一认识，奎文区人大常委会在“三五”普法期间，积极参与普法和依法治理工作的组织领导，通过作出决议和组织调查、视察、评议等方式，加大了对农村普法工作的监督。该区政府及相关部门认真组织落实人大常委会的决议，在农村探索出“普法一条街”的新途径，即在每个村的显要街道开辟普法专栏，定期将与群众密切相关的法律知识上墙，引导群众自觉学法。现在全区已经在64个村建成“普法一条街”80多条，对增强群众的法制观念和依法办事能力起到了促进作用。[9]

　　（三）行政机关在依法治理中的地位和职责

　　行政机关是推进依法治理的一支主力军，同时也是依法规范公共权力的重点对象。因此，需要通过行政法律制度创新来实现行政管理领域依法治理的目标。从我国现阶段的情况看，特别需要大力推进政务公开，实现行政民主。首先应当坚持实行政府法定工作会议公开制度，对根据政府组织法例行召开的工作会议，原则上都实行公开开会制度；其次应当实行政府公告制度，政府机关所有对外文件和公告实行统一审核、统一发布，各部门不再自行颁发红头文件；再次应当建立行政会谈制度，政府机关各处室都应接受行政相对人的询问，及时提供市民所需要的行政信息，帮助行政相对人排忧解难；还应完善政府信息公开制度，包括政府主动公开和应行政相对人要求而提供信息，为此应制定关于政府信息公开的规范性文件，并尽快制定政府信息披露（情报公开）法，明确界定并减少保密的范围。

　　政府机关的职能分工决定了司法行政机关对于依法治理负有重大责任。党的十六大强调指出，要拓展和规范法律服务，积极开展法律援助，加强法制宣传教育，提高全民法律素质。近年来各地的实践证明，依法治理工作要有新进展，重点是抓好基层、地方和行业的依法治理。基层依法治理工作要以农村和街道社区为重点，着重抓好依法治村、依法治理社区。特别是在广大农村，要广泛推行依法建制、以制治村、民主管理的活动。司法部部长张福森同志近期针对基层司法行政工作改革的现实任务时曾强调指出：基层司法行政工作是司法行政工作的基础，也是基层社会主义民主法制建设的重要力量，其改革必须始终坚持为基层党委、人大、政府依法决策、依法行政服务，为基层的改革发展稳定服务，为人民群众服务；要进一步开阔工作思路，拓宽工作领域，进一步把基层司法行政工作活跃起来，整合起来，规范起来。他特别强调：一是要研究发展和完善新形势下的人民调解制度。对人民调解工作的改革，首先要转变观念，树立大调解意识，发挥我国人民调解的好传统，借鉴国外的一些有益做法，既要及时有效地解决纠纷，又要降低调解社会矛盾的成本；其次，要提升调解队伍的层次，把具有法律知识及其它专业知识、品行良好、热心公益事业的同志特别是一些专家吸纳进来；再次，要提高调解工作的规范化水平，为人民调解与诉讼制度相衔接奠定更好的工作基础。二是要研究加强基层依法治理的有效途径和办法。社会发展呼唤法律服务，法律服务也要适应社会发展。司法行政部门在社区工作中有着多方面的任务和责任，其职能要向社区延伸。在大中城市城区的法律服务所必须依托街道社区，坚持面向基层、面向社区、面向群众提供公益性、非营利性的法律服务。与此同时，律师、公证、法律援助、安置帮教等都要进入社区，使社区形成良好的依法办事机制，使社区组织能更好地运用法律推动社区事业的发展，社区居民能更好地规范自己的言行，维护自己的合法权益。三是要研究加强刑释解教人员的安置帮教工作。加强安置帮教是预防重新犯罪的一项重要工作，同时也是增强基层社会控制力、建立基层长效安全稳定机制的重要组成部分，各地要在已取得成绩的基础上，采取有利措施，坚持不懈地抓下去。[10]党的十六大将这方面工作明确定位为：拓展和规范法律服务，积极开展法律援助，加强法制宣传教育，提高全民法律素质。

　　此外，在具体的法律制度运行中，行政机关应当注重维护法律的稳定性和对公民的信赖利益保护，这也是通过依法治理形成良好的政府信誉不可缺少的制度保障。所谓法律稳定性原则，是指行政行为一旦作出就具有形式上的不可争执性，该行政行为如果未被有权机关依法定程序加以撤销或改变，那么即使其可能违法也被认为在法律上有效，从而具有对有关人员、有关地域、有关事项的效力，以及内容上的不可变更性，也即该行政行为的内容不可随意变更或撤销。法律稳定性原则渊源于行政行为的确定力、拘束力和执行力，是对行政行为撤销权予以限制的一个理由。从行政相对人的角度而言，行政行为的这种效力和稳定性，是保护行政相对人合法利益，形成良好政府信誉的一种保障机制。信赖利益保护原则是根据德国联邦行政法院根据法律稳定性原则以及民法诚信原则的推论而确立起来的，后为大陆法系其他国家借鉴。在普通法中与之相类似的原则是不准翻供，即一个人提出或陈述某种事实后，别人以他提出或陈述的这些事实为依据作出的行为如果造成了对他的不利，他不能否认或收回已提出或陈述的事实，即使这种事实是错误的，他也不能否认或收回。信赖利益保护原则的作用在于防止行政机关反复无常的行为给行政相对人权益造成损害-行政机关一旦作出某种行为，特别是赋予行政相对人一定权益的行为，便会产生行政相对人对于行政机关的信赖以及由此形成的某种应予保护的利益；即使该行为存在瑕疵，作出该行为的行政机关也不得任意加以改变，这样的机制有利于形成良好的政府信誉，有利于建立诚信政府。

　　（四）司法机关在依法治理中的地位和职责

　　宪法和法律赋予我国各级司法机关崇高的地位和很大的职权，这有利于司法机关运用审判权和检察权，通过开展审判活动和检察活动来积极推动依法治理工作。就审判机关而言，依法开展民商事审判活动、刑事审判活动、行政审判活动，就检察机关而言，依法开展侦察活动、公诉活动、法律监督工作，这些都是司法机关作为依法治理主体为确保司法公正应当行使的职权和应当履行的职责，且有助于推动全社会的依法办事和依法行政。要实现这样的目标，必须更加科学、系统、稳健地深化司法改革，真正从体制上确保司法机关能够依法独立行使审判权和检察权。

　　（五）依法治理对党和国家机关工作人员的角色要求

　　由于党和国家机关在依法治理中具有重要的地位、作用和职责，因此对具体从事依法治理工作的党和国家机关工作人员的法律素质提出了更高要求，也即要求党和国家机关工作人员首先成为普法教育重点对象，特别是党员领导干部应当成为遵守宪法和法律的模范。但是，从实证调查的情况看，一些地方的部分党员领导干部特别是基层干部的法制观念与基层依法治理工作的发展要求之间还存在不小的差距。主要表现在：

　　1.部分同志特别是一些领导干部还没有完全树立起依法办事的观念。

　　随着社会主义民主法制建设的发展和普法工作的不断深入，各级领导干部的法律意识和法制观念有了明显增强。但由于受封建思想残余和计划经济体制下权力过分集中的传统影响，一些基层干部的法制观念比较薄弱，在一些地方凡事按领导人意见办理而不管宪法与法律如何规定的习惯根深蒂固，以致在工作中某些基层组织和领导干部自觉不自觉地把自己摆在了超越法律之上的特殊地位，不习惯于用法律手段管理各项事务。特别是有些乡镇干部和村干部，在经济管理活动中不依法实行民主决策，重大项目盲目拍板上马，给集体经济造成动辄上百万元的损失，却并不承担任何责任。

　　2.部分同志对基层依法治理工作的重要性、长期性、严肃性认识不足。

　　目前还有部分基层领导干部特别是党政一把手对依法治理工作的认识尚不到位，未能将依法治理工作摆上重要的议事日程，突出表现有三：一是抱着与己无关的态度，认为依法治理是上级领导和执法部门的事，与自己工作无关，因而不思考、不研究、不部署依法治理工作；二是抱着急功近利的态度，认为自己的任期目标只有短短几年，必须干一些见效快、回报大的工作，才能反映出自己的政绩，故将主要精力用于抓经济、抓创收，而对于法制建设这种投入大、周期长、牵涉精力多却又不能立马见成效的工作不关心、不重视；三是抱着退避三舍的态度，认为中国长期缺乏法治的土壤和基础，重情不重法，而依法治理经常碰到一些难点、热点、敏感点问题，容易得罪人，搞得不好还会惹祸烧身，所以不愿、不敢认真开展这项工作。

　　3.部分同志对基层依法治理的内涵和工作任务在理解上存在偏差。

　　一是“工具论”，把依法治理单纯地看成一种手段，认为依法治理就是治理社会热点、难点问题，把依法治理简单地等同于社会治安综合治理、环境整治；二是“治民论”，认为依法治理就是管住老百姓、治理老百姓，让老百姓听话服从，有的村干部甚至片面地认为“民主就是为集中服务的，宣传法律就是为了预防犯罪”，把人民群众这个民主法制建设的主体当成依法治理的对象，对“依法治理的核心目标是建设民主政治、保障人民权利”的理念缺乏正确的认识。

　　4.部分同志对基层依法治理工作中出现的新情况、新问题不适应。

　　现在一些基层干部比较怀念传统计划经济体制下的行政管理模式，认为现在法律给干部的权力越来越少了，工作越来越难干了。有的村干部说：“我现在有两怕，一怕老百姓对法律知道多了不好管；二怕捅了篓子村干部就当不长了。”对发展社会主义市场经济的新形势下出现的一系列深层次的问题，例如怎样处理辖区管理与行业管理的关系，乡镇政府如何指导村委会的工作，如何摆正村党支部与村委会的关系，如何发挥村干部和村民代表在村级民主政治建设中的作用等等，还缺乏思想上的深入认识和心理上、工作方法上的充分准备。

　　各级领导干部是广大人民群众开展依法治理活动的领路人，他们对依法治理的认识水平和重视程度，往往直接影响到依法治理的发展方向和工作任务的落实。故须大力提高各级领导干部的法制观念，牢固树立和维护宪法、法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越宪法和法律的特权，为深化依法治理奠定坚实的思想基础。针对现实生活中一些地方的领导干部特别是基层领导干部在思想认识上存在的突出问题，今后应当着重从以下四个方面入手，努力提高领导干部特别是基层领导干部的法制观念和整体法律素质：

　　第一，要使领导干部进一步认识到，落实依法治国方略必须转变观念，增强法律意识，更新法制观念，在领导方式和执政方式上实现依法决策、依法管理、依法办事。这不仅是历史发展的必然趋势，也是新时期党对各级领导干部的政治要求。

　　第二，要使领导干部进一步认识到，依法治理是依法治国的具体实践环节，是落实依法治国方略的重要基础性工作；依法治理是一项长期任务，必须按照依法治国的总体目标，有计划、有步骤地推进。

　　第三，要使领导干部进一步认识到，依法治理必须与发展社会主义市场经济、推进政治体制改革和民主法制建设紧密结合；依法治理在落实各项工作中不仅体现着服务和保障的功能，而且在实现工作目标中还起着主导和总揽全局的作用。

　　第四，要使领导干部进一步认识到，依法治理的主体是广大人民群众；依法治理的核心目标是实现人民当家作主，依法管理国家的各项事务，实现社会主义民主的制度化和法律化；依法治理各项任务和措施的落实；必须体现人民群众的根本利益和愿望。

　　为配合“四五普法”将领导干部作为重点教育对象的要求，在已出台《中宣部、人事部、司法部关于在全国公务员中开展学法用法活动和进行依法行政培训的意见》的基础上，中组部、中宣部、司法部又专门出台了《关于加强领导干部学法用法工作的若干意见》，提出领导干部学法用法工作要以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，其基本目标是不断增强领导干部依法治国、依法决策、依法执政、依法行政、依法管理、依法履行职责等法治观念，提高各级领导干部依法办事能力，增强领导干部学法的计划性、系统性和针对性，推进领导干部学法用法的规范化、制度化建设，使领导干部学法用法工作深入健康发展。《若干意见》要求：在学习内容上，领导干部主要是学习邓小平民主法制理论，江泽民同志关于依法治国、建设社会主义法治国家和加强民主法制建设等重要论述，宪法和法学基础理论，社会主义市场经济方面的法律法规知识，以及与维护社会稳定相关的法律法规知识，有关WTO的法律法规知识，与本职工作相关的法律法规；在学习方法上，要坚持集中培训，党委（党组）中心组学习，自学与辅导相结合，学法用法相结合等方式；在考核方式上，要本着以考促学的宗旨，定期开展对领导干部法律知识水平和依法办事能力的考试考核工作。各地区、各部门要把领导干部学习法律知识和考试考核结果以及学法用法情况，作为年度考核的重要内容和领导干部任免、晋升、奖惩的依据之一。《若干意见》还要求，各地区、各部门要高度重视并切实加强对领导干部学法用法工作的领导，各级党委组织部门、宣传部门和政府司法行政部门要在党委的统一领导下，充分发挥职能作用，相互支持，密切配合，加强检查监督，积极探索建立新型高效的监督制约和激励机制，调动领导干部学法用法的自觉主动性。

　　四、其他组织对依法治理的参与

　　全国人民代表大会常务委员会关于在全国开展“四五普法”的决议指出：法制宣传教育是依法治国、建设社会主义法治国家的一项基础性工作。实施第四个五年法制宣传教育规划，要积极贯彻依法治国的方针，把学法和用法、法制宣传教育和依法治理的实践紧密结合起来。积极开展地方依法治理工作，逐步实现各项事务管理的法制化；积极开展各部门、各行业的依法治理工作，不断提高依法行政、依法管理的水平；积极开展基层依法治理工作，正确处理人民内部矛盾，维护社会稳定，推进基层民主政治建设；围绕党和国家的中心工作，开展各种形式的专项依法治理活动，促进各项事业健康顺利地发展。由于地方、行业、基层的依法治理各自具有一定的特殊要求，参与依法治理的其他组织具有广泛性、民主性、层次性和社会性等特点，故应结合各地各行业依法治理工作的实际，注重发挥其他组织在参与依法治理过程中的特殊作用。

　　（一）企事业单位和其他经济组织对依法治理的参与

　　广大企业、事业单位和其他经济组织尽管不是直接作为国家的执法部门[11]，但它们作为我国社会主义物质文明和精神文明建设的基层单位，作为依法治理的主体要素，在推动依法治理的进程中应当且能够有所作为，也即在遵守法律和执行政策的前提下，通过建章立制、按章办事来具体实现本单位的依法治理。倘若一个企业、事业单位的规章制度不健全、不合法、不合理，内部管理混乱、松懈，有章不循，随意处罚，或外部行为不规范，随意签约，不认真履约，等等，就会使职工和相关人员（他们也是普法教育的对象）对该单位规章制度的正当性、有效性及其诚信形象产生怀疑，进而使法律规范的权威性受到挑战，不利于维护良好的内部管理秩序和社会经济秩序，势必大大降低甚至完全抵消法制教育的效果。特别是一些企业、事业单位和其他经济组织由于法律法规授权成为被授权组织或得到行政机关委托成为受委托组织的情况下，对其行使行政管理职权、参与依法治理工作就提出了更高的要求。

　　（二）行业组织对依法治理的参与

　　现代市场经济和法治发达国家的经验表明，要使民众有效地参与政府管理活动，行业协会等社会组织的作用必不可少。我国近年的价格听证实践证明，没有行业协会等组织化的力量积极参与，分散的个人在听证中所能起的作用是非常有限的。目前在许多地方，行业协会发育不良，不但数量有限，而且普遍存在严重的政依附性、职能不合理、运作不规范、覆盖面不广、人才不足、机构人员老化等问题。这种状况极不适应加入WTO后地方经济发展的需求，也不能满足民众和企业的自我管理和参与经济行政管理的需要。上海市最近专门成立了行业协会发展署来以推动行业协会的发展，这是一个积极和富有价值的信号。[12]但主要依靠行政力量来催生行业协会毕竟是权宜之计，而且本身还可能带来某些弊端。公众对行业组织的需求是其充分发展生生不息的力量，政府所要做的应是为其提供一个宽松和公平的环境。对于行业协会等社团组织，在登记上应更宽松，原则上改特许审批为核准注册。行业组织也要结合自身的组织性质和工作特点，重点通过行业自律来实现与本行业相关的法律规范和政策的要求，以促进依法治理和行业自律水平的提高。要围绕党和国家的中心工作，针对本地区、本部门存在的突出矛盾和群众关心的热点、难点问题，组织协调本行业协会成员单位积极开展多种形式的自查自纠等专项治理活动，使依法治理的效果看得见、摸得着，充分调动成员单位参与依法治理工作的积极性，促进本行业的快速健康发展。

　　（三）社会中介组织对依法治理的参与

　　各国的实践证明，没有充分发展的社会中介组织，就没有完善的现代市场经济。在现代市场经济条件下，会计事务所、审计事务所、律师事务所、各种评估事务所和检验所等社会中介组织，发挥着越来越大的社会服务和社会保健作用。在我国，不仅新的社会中介组织纷纷发展起来，而且原先依附于政府主管部门的此类机构也纷纷脱钩自立，成为以专业特长为社会提供服务而获得独立自主发展的社会中介组织，它们在依法治理进程中发挥着独特的作用。但由于我国尚处于社会转型发展的初期阶段，市场机制和法治体制正在逐步完善的过程中，社会中介组织的力量远不够强大，亟需采取措施促进其加快发展步伐，以适应全面推进依法治理的客观要求。

　　（四）基层法律服务组织对依法治理的参与

　　在我国，基层法律服务目前主要由两种组织来承担，一个是基层法律服务所，一个是调解委员会。基层法律服务所设在区、乡，主要办理诉讼代理、非诉讼代理、协办公证见证、担任法律顾问、代写法律文书等法律事务；调解委员会主要调处发生在基层的各类纠纷，扮演着化解大量纠纷的“第一道防线”的角色，特别是对于农村地区排解邻里纠纷、防止矛盾激化、调整人际关系、稳定社会秩序、保证一方平安来说发挥着特殊作用，有利于农村经济与社会发展。基层法律服务要广泛开展社会性的法律服务项目，面向基层开展法律咨询及服务工作，同时要协调好各种群众矛盾，及时疏导、正确引导，为农村基层的经济与社会发展创造一个安定、团结、协调的环境。各类法律服务工作，要坚持“优质、高效、优惠”的原则，做到在服务态度上热情周到，在服务质量上精益求精，在服务程序上便利快捷，还要加大对法律服务工作的监督力度（如设立法律服务投诉信箱和投诉电话），规范法律服务市场，防止收费不办事、吃拿卡要当事人、违反职业道德和执业纪律的行为发生，保证当事人得到优质、满意的法律服务，充分发挥出各类基层法律服务组织在依法治理工作中的作用

　　（五）城乡居（村）民自治组织和各种社区组织对依法治理的参与

　　党的十六大强调指出：要完善村民自治，健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制；要完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和地新型社区。这为城乡居（村）民自治组织和各种社区组织对依法治理的参与，指明了发展方向，提出了很高要求。

　　农村的依法治理工作是依法治理这一宏大工程的重中之重。除了乡镇党委人大政府机关应发挥职能作用以外，村民自治组织对于农村基层依法治理起着不可代替的特殊作用。我们要从贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，进一步增强责任感和使命感，从政治的、全局的、战略的高度充分认识搞好农村基层依法治理工作的重要性，以更加扎实有效的措施调动村民自治组织的积极性，抓好农村基层依法治理工作，推动农村依法治理工作迈上一个新的台阶。在具体操作上，一是要围绕党在农村的中心工作开展普法依法治理，二是要以维护农村社会稳定为重点开展普法依法治理，三是要以加强农村基层民主法制建设为努力方向开展普法依法治理，四是要以服务农民为宗旨开展普法依法治理，五是要以党委领导、人大监督、政府实施、司法保障、各方参与的工作机制开展依法治理。农村依法治理工作的点多、线长、面广，需要在党委领导下各方协调配合，结合实际开展依法治理工作，以形成生动活泼的农村基层依法治理工作新局面。

　　在现代法治国家，城市社区在城市管理和发展中有着很强的功能，而社区功能的发挥依赖一定的组织形式。以日本为例：日本的社区组织有“町会”（相当于我国的居委会）和“町会联合会”（在管辖事务方面类似于我国的街道组织），它们在为老年人、残疾人提供服务方面，在预防青少年犯罪方面，都起着很大的作用。町会在环卫管理、青少年工作、社会治安、办理国民健康保险、办理社会福利、收取税款等方面承担了大量的工作，还承担了对保释人员的教育跟踪等任务，此外还注意开展对市民的教育和宣传，协助政府培养市民的卫生意识和法律观念；町会联合会承担居民垃圾的收集清运工作，对青少年的教育指导工作，还在治安方面与警察机关和地方政府组成防范协同，由町会联合会提供信息，将青少年教育做到防范于前。街道社区建设是市民参与依法治理的重要渠道；街道社区依法治理是贯彻依法治国基本方略的实际行动，是加强城市基层政权建设的需要，也是依法治市工作的深化和具体化。我国的街道社区依法治理工作，应以服务街道社区建设、规范街道社区管理、参与街道社区服务和保障街道社区稳定为宗旨，充分发挥居民自治组织和各类社区组织的作用，力争经过全社会的努力，使街道社区居民的法律意识明显提高，社区建设、管理、服务的规章制度比较健全，执法人员、经营管理人员及其他从事社会事务的工作人员依法行政、依法经营、依法办事的能力和水平进一步提高且监督制约机制逐步完善，街道社区居民能得到方便、快捷的法律服务，居民自治得到较好实行，社区矛盾纠纷能够及时化解，社区的稳定有充分保障。为此，要进一步充分发挥司法行政机关在街道社区依法治理中的作用，探索化解新时期人民内部矛盾的新机制，依法建章立制，把法制宣传与法律服务、人民调解工作有机结合起来，走出街道社区依法治理工作的新路子。

　　（六）大众传媒对依法治理的参与

　　新闻监督（或称舆论监督）体现了社会民主的力量，在国家监督体系中发挥着重要功能，因此新闻监督在一些西方国家甚至被称为与立法、行政、司法并列的“第四种权力”，对实现依法行政和依法治理具有不可或缺的重要作用。西方新闻业在以自由主义原则建立的新闻法制的保障下，摆脱了政府或官方的过多干涉，近现代以来获得快速发展，对资本主义民主政治的发展和个人权利的保障起到了重要作用。尽管西方新闻业也存在商业化倾向加剧、黄色信息泛滥等弊端和倾向，但总的来说新闻监督为民主政治的发展和完善作出了、不可替代、不可忽视的贡献。一方面要发挥新闻监督的作用，一方面要克服新闻自由的弊端，这就需要制定相关的法律制度来加以调整。20世纪中期以来，欧美各国在继续拓展新闻自由范围的同时，其立法机关及政府也陆续制定新闻法、记者法、监督法、反垄断法等一系列有关法律、法规和政令，以保障新闻自由与新闻监督全面、健康地发展。

　　与西方国家相比较，中国有着更加漫长的封建专制历史，过去人们在对新闻自由和新闻监督的认识上存在许多误区，主要表现为忽视个人价值，不尊重公众起码的表达权、知情权及对国家生活的监督权，在这种错误理念下形成的近现代新闻业，其功能重在传达政令、教化人民，而缺乏新闻自由的必要空间和新闻监督的有效功能。在实行依法治国方略的新形势下，应该大胆借鉴西方优秀的政治文明，尝试建立更加符合我国社会主义民主政治发展要求和实际的新闻监督体制，发挥新闻舆论监督的作用。首先，要鼓励媒体对各级国家机关工作及其负责人员公务活动的报道和批评，因为对国家机关及其工作人员而言，新闻自由的要义是报道“坏事”和批评政府的自由，这对于促进依法决策、依法行政和公正司法、树立良好的国家机关形象大有助益；此外，应建立和完善地方行政首长接待日、热线电话、信箱（包括政府网站中的地方行政首长信箱）、突发事件及时和追踪报导等官民沟通制度，对媒体报导和公民的建议、投诉及时作出答复和处理，保障民意表达的畅通和回应；还要加强法制宣传队伍建设，包括做好法制宣传骨干的培训工作，加强领导干部学法讲师团建设，提高电视广播等大众传媒的法制专栏记者编辑的专业水平；最后但也是最关键的是要尽快出台和完善更高层次的我国新闻法律法规，将新闻自由和新闻监督纳入法治轨道，等等。总之，通过观念更新和制度创新来实现各种大众传媒对依法治理的积极参与并得到必要的法律保障。

　　（七）其他社会团体和特殊群体成员参与依法治理的问题

　　要继续做好青少年、企业经营管理人员、流动人口等重点对象的法制教育。要按照《关于进一步加强青少年学生法制宣传教育工作的若干意见》、《中宣部、国家经贸委、司法部关于推动企业经营管理者学法用法的若干意见》的要求，有计划、有步骤地推动青少年法制教育基地创建活动，因为青少年应当从小接受法制教育，在九年义务教育期间掌握公民应当懂得的基本法律常识；同时企业经营管理人员要努力学习与本行业有关的法律法规，应加强对企业经营管理人员的WTO法律知识培训，使其增强依法经营管理的自觉性。为此，应当创造条件充分发挥工青妇组织和企业家组织、各种学会研究会、各种非政府组织在依法治理中的作用。

    注释；

　　[1] 这是因为，尽管国家机关和依法治理组织领导机构是依法治理工作的主要责任者，且责任后果归于国家；但公民不仅要对自己参与依法治理工作的行为负责，而且要受到其他依法治理主体行为的实质性影响，是所有依法治理组织者、执行者、参与者的行为后果的终极承担者，是依法治理工作成效的最大利害相关者。正是在这个意义上，可将公民（广而言之是广大人民群众）视为依法治理的一种实质主体。

　　[2] 例如，据北京市近期的一项调查，该市600余名司法助理员中，只有300余名是国家在编干部，其余300余人有的是县、乡补助干部，有的是以农代干、以工代干。参见北京市司法局普法依法治理调研课题组：《北京市区县依法治理工作调研报告》。

　　[3] 例如，山东省济南市针对过去行政执法领域存在的薄弱环节，全面推行并坚持实行执法责任制、 执法公示承诺制、执法违法责任追究制等三项制度改革，取得了明显成效，全市基本实现执法权限法定化、执法目标具体化、执法程序公开化、执法行为规范化、执法检查经常化、执法监督和错案追究制度化，形成了严格执法、公正执法、文明执法、廉洁执法的良好氛围，大大提高了政府法制化管理水平，树立起较好的政府形象。

　　[4] 这里仅以市民参与城市社区治理为例略加讨论。其实，村民参与农村社区治理也与此同理，但限于篇幅未作讨论。

　　[5] 《转变中的法律和社会》，（美）诺内特、塞尔兹尼克著，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第110页。

　　[6] 据统计，最终受到行政复议和司法审查监督的行政处罚行为，仅占行政处罚案件的万分之一左右。

　　[7] 参见《海南省委办公厅、海南省人民政府办公厅关于印发〈海南省普法依法治理联席会议制度实施方案〉的通知》。

　　[8] 出处同上。

　　[9] 参见《山东省潍坊市奎文区人大大力推进农村依法治理》，钟世旺撰文， 163网络文章，2002年7月。

　　[10] 据2002-7-1大洋网信息。

　　[11] 如其获得法律法规的授权或者行政机关的委托，也可成为行政执法者，被授权组织还具有行政主体资格。

　　[12] 上海市政府于2002年初发布实施了《上海市行业协会暂行办法》和《上海市促进行业协会发展的指导意见》，设立了上海市行业协会发展署，并明确了该署及市政府有关委、办、局和市社团管理局的相应职责。该《暂行办法》规定：“市行业协会发展署是经市人民政府授权的本市行业协会协会业务的主管部门，负责本市行业协会的发展规划、布局调整、政策制订和协调管理。市政府有关委、办、局是本市相关行业业务的主管部门，负责对行业协会涉及的产业发展、行业规范等有关事务进行业务指导和监督管理。市社团管理局是本市行业协会的登记管理机关，负责全市行业协会的设立、变更、注销的登记和备案，对行业协会实施年检和监督检查。”

　　中国人民大学法学院·莫于川