环境民事公益诉讼原告资格的范围分析

引言

　　原告资格是环境公益诉讼制度设计的重要方面，"不仅仅因于原告在诉讼中提出主张，更为重要的是原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提",[1]"没有原告便没有法官".对于环境公益诉讼的概念界定，学界基本达成了共识： 与具体案件没有直接利害关系的主体，"对享有环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业、事业单位及个人因环境污染或破坏使环境公共利益受到损害或有损害之虞的行为向法院提起的诉讼。"[2]

　　从其定义中可以看出，学界是将以国家机关为被告的环境行政公益诉讼与企业、事业单位及个人为被告的环境民事公益诉讼进行了整合。对比环境行政公益诉讼，民事公益诉讼侧重于侵权行为对环境公共利益这一整体利益的损害，利益冲突更为明显。

　　对于环境民事公益诉讼原告资格的范围，目前主要围绕检察机关、环保社会组织、环保行政机关以及公民个人等四大主体予以讨论和论证，也存在较多不同观点。有学者主张开放主体说，即打破传统利益关系原则对民事诉讼主体资格的束缚，对原告资格的立法规定采取宽松态度，检察机关、环保社会组织、环保行政机关以及公民个人都可成为原告主体，也可提高救济的司法效率，保证执行力。
　　
　　有学者主张限定多元说，即将原告资格限定为几个特定主体，并就诉权竞合作出原告主体的序位安排，保证诉讼制度的合理运行。还有学者主张限定一元说，鉴于目前新民诉法和环保法已经明确具备相当条件的环保社会组织可以提起环境民事公益诉讼，那么将主体限定为环保社会组织可以更好的进行诉讼程序的设计，保证环境民事公益诉讼的稳步发展，并提高胜诉率。笔者认为，原告资格的立法确认绝不能采用开放主体说，那样容易造成诉讼秩序的紊乱和诉权冲突的矛盾升级。当然，将主体仅限定为环保社会组织容易对其造成较大的诉讼压力。我国环境民事公益诉讼制度处在初步发展阶段，主体资格的拓宽及多元化发展是必然趋势，一元论的观点较为片面和孤立。因此，应采取限定多元说，并将原告资格限定为检察机关和环保社会组织。

　　一、公民： 主客观受限的非原告主体

　　对于公民而言，作为环境公共利益损害的直接感受者，公民个人提起环境公益诉讼保护环境公共利益应是其参与环境保护的重要途径和应有之义。另外，确认公民个人环境公益诉讼的原告资格既有环境权理论、诉权扩张理论、程序当事人理论等理论支撑，更重要的是国内外的司法实践为探路公民个人原告资格的详细规定指明方向。但我国新民诉法及其司法解释对原告主体资格界定为"法律规定的机关和有关组织",并没有将公民个人纳入原告主体资格考虑范围内。而公民当前不适宜作为环境民事公益诉讼原告主体的理由也体现在以下几个方面。

　　一是环境民事公益诉讼的最终目的是为了保护环境公共利益，其具有整体性、多层次性，而多数公民之所以愿意提起环境公益诉讼是因为私人环境权益受到侵害。"每个人都极力维护自己的利益，防止权利的侵害并尽量依仗其权利而攫取更多的利益。"[3]

　　两种环境权益之间存在交叉，但由于公民环境权益具有分散性，因此很难形成一个普遍的诉求。另外，实践中难以确保公民提起环境民事公益诉讼的动机。印度对于公民提起环境公益诉讼设置了起诉动机审查制度，如丧失公益性质则不予受理，但其对私人环境权益的司法救济也能够达到保护环境公共利益的目标。二是公民诉讼费用与滥诉风险的考量。环境民事公益诉讼涉及到的举证费用等诉讼费用都十分高昂，普通公民难以承受。因此，还需建立完善相应的诉讼费用激励机制。

　　但主体资格的放宽和保障机制的建立完善有可能导致公民滥诉现象的产生，会造成司法资源的浪费和环境民事公益诉讼秩序的混乱。三是普通公民往往受到资源有限、专业技术水平不高、权利意识和环境保护意识淡薄等主客观因素限制，面对环境污染和资源破坏等需要专业知识背景和法律基础的特殊侵权行为往往力不从心。并且，我国新民诉法和环保法确立了环保社会组织的原告主体资格，对于公民而言，环保社会组织可以视为公民个人的利益集合体和代言人，因此，其原告主体资格具有可替代性。

　　二、环保行政机关： 司法解释规定的间接否定

　　环保行政机关作为环境事务的主管部门，学界对其环境民事公益诉讼原告资格争议颇多。笔者认为，新民诉法司法解释是对其原告资格的间接否定。当然，环保行政机关提起环境民事公益诉讼仍具有较多阻碍和弊端。

　　（一） 对新民诉法司法解释第 286 条的解读

　　新民诉法司法解释对环保行政机关原告资格的间接否定可从两个层面进行分析。首先，该条明文规定，"人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。"环境事务的行政主管部门就是环保行政机关，我国环境监督管理采取统一管理与分级、分部门管理相结合的管理体制，因此，环保行政主管部门会涉及到各级环保部门、水利部门、农业部门、渔业部门等。法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼并经法院审查起诉后，要通知环保行政机关诉讼事宜，如果环保行政机关包含在"法律规定的机关"这一范畴内必然会产生法律逻辑和诉讼程序上的混乱。
　　
　　既然是环保行政机关提起诉讼，为何还要单列一条对诉讼通知进行强调？ 另外，第 287条规定，"人民法院受理公益诉讼案件后，依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼。人民法院准许参加诉讼的，列为共同原告。"这里的其他机关是相对于 286 条中"行政主管部门"而言的，但笔者理解的其他机关并不是非行政主管部门的其他行政机关，而是立法者的立法技巧而已，为以后检察机关或是其他适宜主体原告资格进行兜底规定。

　　另一方面，新民诉法司法解释公益诉讼一章不仅仅针对环境民事公益诉讼，还包括消费者权益保护法等法律规定的机关和有关组织对侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起的民事公益诉讼，因此，如果能对涉及消费者权益的民事公益诉讼原告主体资格进行界定，也能使"法律规定的机关"这一立法规定更加明确。根据 2014 年新消费者权益保护法第 37 条第七款的规定，"消费者协会就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼。"而消费者协会是对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的全国性社会组织，不属于"法律规定的机关"这一规定范围之内，而新消费者权益保护法也未明确规定其他原告主体。

　　因此，无论涉及消费者权益侵害或是环境公共利益损害，现行立法明文规定的原告主体仅限于"有关组织".因此，对于环保行政机关这一"行政主管部门"原告资格间接否定和排除的分析虽并不片面，但关于公益诉讼的所有立法规定可视为对环境民事公益诉讼的普适条款。

　　（二） 环保行政机关不宜提起环境民事公益诉讼的理由分析

　　首先，从环保行政机关的职能定位来看，我国政府行政机关是我国社会公共事务的管理部门，环保行政机关主要负责对开发、利用、保护、改善环境资源的行为进行监督和管理，而对于造成环境污染和资源破坏的行为而言，环保行政机关的执法行为，尤其是行政处罚，相比于环境民事公益诉讼而言，无论成本还是效率都应该是首选救济途径。因此，环保行政机关无需取得环境民事公益诉讼原告资格就可以对破坏环境公共利益的行为进行有效救济。

　　其次，无论是环保社会组织还是公民提起环境公益诉讼，都需要建立诉前通知等滥诉防治机制，其目的就是遵循"穷尽救济原则".私权利原告主体在向人民法院提起相关诉讼前，"首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济".[4]

　　而有时环保行政机关出于地方经济利益的考量，往往对污染企业采取放任态度，因此，多数环境民事公益诉讼的启动源于环保行政机关怠于行使环境行政职责而导致环境公共利益受到损害。

　　最后，赋予环保行政机关原告主体资格会侵害私权利主体作为原告的选择权。多元化的原告主体必然会引发诉权的竞合，而环保行政机关作为环境公共利益损害的直接管理机关，能够掌握企业破坏行为的有力证据，往往能直接影响诉讼成败。因此，起诉主体序位必然是环保行政机关优于私权利主体，只有环保行政机关怠于行使管理权能时，环保社会组织或公民才有机会向法院提起诉讼。

　　三、环保社会组织： 唯一原告与最佳原告

　　环保社会组织是我国新民诉法及其司法解释确定的唯一原告，立法者对其原告主体资格的立法确认基于对环保社会组织非营利性、民间性、公益性等性质定位以及维护环境公共利益、监督政府行政管理行为等目标定位的综合考量，现阶段应对环保社会组织提起环境民事公益诉讼的程序规定进行设计。

　　（一） 环保社会组织的比较优势

　　1. 维护环境公共利益的组织优势。环境公共利益是一种整体性利益，绝非公民个体环境权益的简单相加，它是区域内生态系统的整体平衡，是能够为社会发展和人类生活提供正常的资源供给和环境支撑的利益集合。环境公共利益的损害主要表现为环境污染和资源破坏等，而损害的直接感受者就是公民个人。简单而言，即便为同一区域内受到同种损害的公民，对损害的反应也会千差万别。因此，公民因私人环境权益提出的权利救济主张往往不具有统一性。而环境公益诉讼的最终目的是为了保护区域内生态环境的平衡，因此，环保社会组织作为一种公益性、非营利性的社会组织，其唯一目的是为了保护环境公共利益，追求生态利益。
　　
　　因此，面对环境破坏行为造成的多层次的利益重叠，环保社会组织能够坚守环境利益，以环境公共利益代言人的身份提起环境公益诉讼。同时，环境民事公益诉讼会涉及到很多的专业问题，而环保社会组织正可以克服公民在面对此类问题时暴露出的资金、技术支撑等客观短板。就采证举证而言，环境民事公益诉讼的被告大多为实力雄厚的企业，多数一手举证材料都掌握在企业内部，能够获取到的材料渠道非常有限。而环保社会组织有较为完善的组织配备，有稳定的维系组织运转的资金来源，有经验丰富的环境科学专业人士和法学专家，能够扭转原被告主体之间实力差距悬殊的状况。

　　2. 完善环境公共利益救济途径的主力军。就目前我国环境领域的保护及调整措施而言，主要依靠现有的环境资源法律体系的强有力规制以及政府的政策调控和推动。而法律的稳定性、滞后性等特征使得政府公权力的行使在环保领域的比重日益增加。环保行政机关的环境监督管理权能及其配套的行政处罚权是制止环境破坏行为、定纷止争的较为高效的救济方式。

　　但我国环境监督管理体制采取统一监督管理与分级分部门管理相结合的方式，实践中容易造成管理权的重叠或对接空白，使得环保行政机关对环境破坏行为或推诿管辖，或无人管辖。另外，实践中环保行政机关或因其自身的人力物力等客观因素制约导致行政资源与司法资源的对接盲区越来越大，或因"地方保护主义"等主观因素使得政治利益、经济利益凌驾于环境公共利益之上。
　　
　　因此，有学者将环保行政机关归结为环境公共利益损害的罪魁祸首。环保行政机关存在的各种主客观因素制约使其环境监管权能不能充分履行，而环保社会组织不但能够监督促进环保行政机关充分履行环境监管权，也能够通过提起环境民事公益诉讼的救济方式保护环境公共利益。从国际环境保护运动的发展轨迹来看，无论从推动环境保护立法或是参与环境管理，监督环境法的实施方面，环境环保社会组织均发挥了不可替代的作用。我国也逐渐认识到环保社会组织参与环境管理，维护环境公共利益的重要作用，相继出台了一系列的法规文件，界定并提升环保社会组织应有的社会地位，以充分发挥环保社会组织的作用。 

      3. 新民诉法司法解释等现行立法规定对环保社会组织原告主体资格的保障。对环保社会组织原告主体资格的立法保障遵循了实体立法与程序设计双管齐下的构建途径。新民诉法第 55条规定，对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国环境民事公益诉讼制度的拓荒式开端，但学者认为对于主体资格的规定过于原则化，即便能够将有关组织界定为环保社会组织，但对环保社会组织的资质问题难以把握。随后，新环保法第 58 条就对享有原告主体资格的环保社会组织进行了资质界定，即"依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录"."截至 2008 年 10月，我国共有民间环保组织 3539 家（含港、澳、台） ."[5]

　　环保社会组织发展良莠不齐，对其资质进行限定也是提高诉讼效率和质量的必然要求。新民诉法司法解释更是从立案、管辖、和解与调解等诉讼程序方面对环保社会组织原告资格予以了完善。可以说，环保社会组织提起环境民事公益诉讼的制度设计已具雏形，只需对其程序内容进行更详细、全面的立法规定，以提高其参与环境民事公益诉讼的质量和胜诉率。

　　（二） 环保社会组织提起环境民事公益诉讼的程序设计

　　1. 建立诉前通知制度。所谓诉前通知，即环保社会组织在提起环境民事公益诉讼之前，向环境破坏主体或环保行政机关予以通知，或最后要求污染企业停止排污，恢复原状，或要求环保行政机关对环境破坏行为采取最后行政行为，即要求环保社会组织必须穷尽救济途径。美国立法规定，公民或环保社会团体应在起诉前提前告知污染者或主管机关，经过 60 日告知期限后才可向法院提起诉讼。但鉴于环境污染或破坏后果较为严重且损害一般不可逆转，可适当缩短通知期限。诉前通知制度可以节约司法资源，也能缓解环保社会组织以及人民法院的诉讼压力。

　　2. 建立案件预审制度。对于环保社会组织而言，诉讼案件主要是通过公民举报等途径获得主要案件来源，因此，环保社会组织不仅要保证自身不通过诉讼牟取经济利益，还要对案件来源进行预审。前文已经分析到环境民事公益诉讼案件涉及较多层次的利益纠纷，因此，环保社会组织要按照新民诉法司法解释对立案标准的要求严把预审关： 有明确的被告、有具体的诉讼请求以及有社会公共利益受到损害的初步证据，这也是案件预审的重要考量标准之一。

　　3. 合理运用举证责任倒置规则。我国民事诉讼领域举证规则适用"谁主张，谁举证"的原则，但因环境污染或破坏行为往往具有隐蔽性、潜伏性，即便有相关证明材料，也往往掌握在侵权主体手中。且损害后果的分析需要较强的专业知识背景，故由原告承担举证责任有失公允。我国《侵权责任法》规定，高度危险作业以及环境污染致人损害等损害侵权赔偿诉讼中适用举证责任倒置规则，但受害主体仍应承担一定的举证责任，要有社会公共利益受到损害的初步证据。因此，环境民事公益诉讼的举证责任应适用举证责任倒置规则，由受害主体承担受到侵权损害的初步举证责任，保证当事人权利义务的对等。

　　4. 建立完善诉讼激励制度。对环保社会组织而言，主要是建立完善诉讼费用的激励制度。虽然环保社会组织都有稳定的维持组织运行的资金来源，但环境民事公益诉讼案件往往涉及利益关系比较复杂，鉴定费用高昂。在"自然之友"针对云南曲靖陆良化工有限公司的调查中，一家具有司法评估资质的鉴定机构所作鉴定报价为700 万元，如此高昂的数字甚至超过"自然之友"2011 年全年总支出的 500 万元。因此，可以建立环境公益诉讼专项基金，基金来源为政府财政支付、提取的一定比例的污染或破坏主体缴纳的赔偿金、社会捐赠等。若环保社会组织胜诉则由被告方承担相关诉讼费用，若败诉则由基金承担。

　　当然，环境公益诉讼专项基金的建立不仅面向环保社会组织，其他主体提起诉讼面临资金短缺问题时，也可以进行申请，但应对基金的申请、使用、监督管理等各项事宜予以详尽规定。

　　四、检察机关： "法无规定即可为"的立法呼吁
　　
　　检察机关是仅次于环保社会组织的最适合提起环境民事公益诉讼的原告主体，虽然立法对其没有明确的规定，但是检察机关的天然优势使得其在多元化主体设计中拥有较大呼声。另外，对于同一案件必然会涉及到与环保社会组织之间的诉权竞合，因此，应对原告资格序位进行合理设计，高效利用司法资源。

　　（一） 检察机关提起环境公益诉讼的天然优势

　　1. 检察机关是环境公共利益的代言人和优势明显的原告主体。我国检察机关有两个职能定位： 法律监督和提起公诉。所谓法律监督就是监督法律统一正确的实施，对于国家机关及其工作人员、公民、法人及其他组织是否遵守宪法和法律予以监督，对于不予遵守的主体检察机关并没有直接处罚权，而是要提交人民法院进行审判。提起公诉是法律监督职权的必然延伸，因此，检察机关能够为保护环境公共利益提起诉讼，有效运用法律手段来保护环境公共利益。这种职能表现出的公共性也是其作为环境公共利益代言人的有力支撑。"检察机关作为社会公共利益的代表与作为法律监督者的身份合而为一，这为其介入环境公益诉讼奠定了坚实的基础",[6]因而检察机关应该成为提起环境公益诉讼的优势主体。

　　相对于环保社会组织和公民而言，检察机关的综合优势较为明显。首先，在环境民事公益诉讼中，在环保社会组织或者公民不能或不愿提起诉讼的情况下，"必须要设定一个能够代表公共利益，而且拥有足够有效法律手段和权威的主体代表国家提起诉讼、参与诉讼",[7]而在我国唯一选择就是检察机关。

　　另外，检察机关的专业人员设置、诉讼取证以及司法鉴定等专业技术能够为诉讼提供很大的便利。最后，无论环保社会组织或是公民提起环境公益诉讼大都会面临地方政府或是企业设置的障碍，而检察机关作为我国的法律监督机关，其超然的法律地位能够有效打破"地方保护主义"等藩篱，确保司法救济程序的顺利启动。

　　2. 检察机关提起环境民事公益诉讼是其公诉权的应有之义。学界有人提出，检察机关提起环境民事公益诉讼是公权力对私权利的任意干涉和处分，违背了民事领域意思自治的基本原则。然而，所有侵害环境公益利益的行为都是为法律所禁止的，任何民事主体都没有处分权，因此，检察机关提起环境民事公益诉讼并没有侵犯民事主体的处分权。另外，迫于诉讼成本、时间等多方压力，环境公益侵害案件多数情况下处于无人起诉的状况，因此，检察机关以其公诉权为支撑保护环境公共利益恰恰间接保护了不特定多数主体的生活环境和私人利益。

　　检察机关的公诉权具有明显的公共性特征，并且"公诉权理应包括刑事公诉权、民事公诉权和行政公诉权".[8]诚然，检察机关行使公诉权仍应以刑事公诉为主，但"当环境作为一种公共利益受到直接或间接侵害或有侵害之虞时，检察机关就有资格作为环境诉讼的原告提起公诉".[9]

　　3. 检察机关提起环境民事公益诉讼的地方实践为其原告资格确立提供了有力支撑。传统的民事诉讼理论要求当事人必须与案件有直接利害关系，但检察机关的部分地方司法实践早已打破了传统理论对当事人适格理论的束缚。另外，一些地方也对检察机关原告主体资格进行了明确规定和有益探索。在地方司法实践方面，2003 年山东省德州市乐陵市人民检察院因金鑫化工厂非法小炼油项目严重污染环境提起环境公益诉讼，乐陵市人民法院支持了检察院的诉讼请求，并判决金鑫化工厂败诉，要求其自行拆除污染设施、停止侵害并消除妨碍和危险。

　　在地方立法实践方面，2009 年贵州市人大常委会专门制定了《贵州市促进生态文明建设条例》，该条例 25 条明确规定检察机关可就环境污染或资源破坏等行为提起环境民事公益诉讼，并要求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等责任。

　　2008 年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院专门出台了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，明确检察机关为保护环境公益利益可通过支持起诉、督促起诉和提起诉讼三种方式进行起诉，并对相关程序予以详尽设计。

　　（二） 诉权竞合的制度设计： 原告资格序位安排

　　目前，较适宜提起环境民事公益诉讼的原告主体为环保社会组织和检察机关，公民因环保意识、法律意识以及客观限制因素暂时还不适合担任原告。为节约诉讼资源、提高诉讼效率，应对两主体的原告资格序位安排予以讨论。

　　相比于检察机关提起环境民事公益诉讼，环保社会组织的程序设计并没有太大争议。围绕检察机关诉讼程序的核心问题是起诉方式的问题，目前学界有督促起诉、支持起诉和直接起诉三种观点。在督促起诉中，检察机关充当的角色是法律监督者； 在支持起诉中，由于检察机关不参与法庭辩论环节，也不是诉讼当事人，因此更类似于法律监督者； 直接起诉就是由检察机关担任原告。学界主张围绕不同的诉讼地位进行不同的程序设计。其实检察机关虽然身份特殊，但本质上仍应为普通原告，不应因其超然法律地位而享有特权，影响法律地位的平衡。

　　另外，对其法律地位的争论也主要是出于其诉讼压力和超然法律地位的考虑，因此，如果对检察机关的起诉序位作出合理安排，形成以环保社会组织提起环境民事公益诉讼为主的序位设计，则既能有效减少检察机关提起诉讼的案件数量，也可对其起诉地位和方式予以灵活规定，从而进行更为详细的制度设计。

　　笔者认为，原告资格序位应为环保社会组织优于检察机关，将来条件成熟如果将公民纳入原告资范围，则应确定私权利主体优于公权力主体的序位安排。究其原因，主要有以下考虑： 一是环保社会组织作为法律明确规定的唯一起诉主体，现阶段其优势明显。另外，其作为公民利益的协调者和反映者，能更加明白普通民众的诉求，也能有更为广泛的案件来源。二是现阶段检察机关公诉权仍以刑事诉讼为主，提起环境民事公益诉讼的程序设计还处于空白状态。并且，刑事诉讼已使其承担较大的诉讼压力，若赋予其优先起诉主体序位则不利于其作用有效发挥。三是赋予环保社会组织优先起诉的主体序位，也可方便检察机关以灵活的诉讼地位参与诉讼。对于不由其直接起诉的案件，检察机关可以支持起诉或督促起诉的方式参与诉讼，并可为环保社会组织提供专业指导意见，提高胜诉率。

　　参考文献：
　　[1] 甘文。 行政诉讼法司法解释之评论---理由、观点与问题[M]. 北京： 中国法制出版社，2000.
　　[2] 王树义。 环境法前沿问题研究[M]. 北京： 科学出版社，2012.
　　[3] 徐祥民，胡中华，梅宏。 环境公益诉讼研究： 以制度建设为中心[M]. 北京： 中国法制出版社，2009.
　　[4] 张式军。 环境公益诉讼原告资格研究[M]. 济南： 山东文艺出版社，2012.
　　[5] 中华环保联合会。 2008 中国环保民间组织发展状况报告[R]. 2008.
　　[6] 陈阳。 检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制[M].济南： 山东人民出版社，2009.
　　[7] 江伟。 略论检察监督权在民事诉讼中的行使[J]. 人民检察，2005,（18） .
　　[8] 孙谦。 检察论丛[M]. 北京： 法律出版社，2004.