依法行政的保障

发布日期：2004-08-27 文章来源：互联网

　　依法行政原则有着丰富的内涵和具体要求，如何理解其内涵，落实其要求，关键在于能否建立起一套完备的法律体系和监督保障机制，包括权力机关、行政机关和司法机关的监督和保障机制。只有建立起完善的法律体系，才谈得上法律优先和法律保留，才能够保障行政机关有法可依，严格依照法律办事。也只有健全各项监督和保障机制，才能防止行政机关自立“章法”、违法行政、滥用权力。可以说，我国宪法和法律已经初步建立起了依法行政的保障机制，无论是权力机关的立法和监督活动，还是行政机关自身的监督体制，抑或是司法机关对行政机关及其工作人员的监督机制，都对保障依法行政原则的贯彻落实发挥了重要作用。当然，推进依法行政，建设社会主义法治国家是一项长期的历史任务，不可能一蹴而就。因此，建立健全依法行政的保障机制也有一个过程。这就需要权力机关、行政机关和司法机关不断努力，尽快完善各项监督和保障机制，推进依法行政的顺利实施。

　　第一节　权力机关的保障

　　在我国，权力机关是指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。根据宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。行政机关由人民代表大会产生，是权力机关的执行机关，对它负责，受它监督。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。权力机关不仅制定法律，而且监督行政机关执行法律。因此，权力机关的立法和监督职能是依法行政的最重要保障。

　　一、立法保障

　　依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律的规定，行政机关干涉公民、法人或其它组织的基本权利的行为必须要法律依据。从这一要求来看，要做到依法行政，首先要有完备健全的法律，这里的法律是指全国人民代表大会及其常委会制定的规范性文件。

　　自80年代以来，全国人大及其常委会已经制定了262部法律，通过了114个有关法律问题的决定，为行政管理活动提供了基本的法律依据。

　　这些法律是依法行政的最根本保障。从内容上看，为依法行政提供立法保障的法律可以分为以下几种：

　　（一）设定行政权力的法律

　　依法行政原则要求行政机关的一切管理活动都必须符合法律，特别是涉及公民、法人和其它组织合法权利的干涉行政行为都必须有法律依据。因此，所有的行政权力都必须来自法律。就立法而言，创设行政组织、授予其行政权力、界定权限、规定行使权力的基本准则是权力机关的主要任务。创设行政权力的法律又可以分为两种：一是统一规定行政机关设置、权限范围和基本工作原则的法律，如《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《行政处罚法》等；二是分别规定不同领域、不同行业的行政机关设置、权限、行使原则和基本制的法律，如《教育法》、《渔业法》、《土地管理法》等。当然，前一种法律对行政权力的设定是概括性的，行政机关要取得某种具体权力仍要通过第二种法律的授权。从目前我国法律看，设定行政权力的法律已经初具规模，几乎所有的行政机关都取得了第一类法律的授权。但是，值得注意的是，仍然有相当一部分行政机关或机构尚处于无法可依的状态，这些机构主要指那些临时机构、办公机构和内部机构。鉴于此，目前迫切需要制定比较详细和规范的行政组织法，不仅要有各级政府组织法，而且还要制定分门别类的行政机关组织法，尽快结束行政组织无法可依，仅靠“三定方案”

　　等政策设定行政权力的状态。与此同时，还必须注意尽快健全第二类设定行政权力的法律。由于我国行政机关大多数都是先设立机构，后取得法律具体授权的组织。所以，对行政机构的具体法律授权尚不完整和全面，急待加强。

　　（二）规范行政权力行使的法律

　　权力机关不仅要设定行政机关的权力，而且要规范权力的行使，这是依法行政的重要保障之一。行政机关依法取得行政权力并不意味着能够正确有效地行使该权力。如何保证行政机关依法行使权力，防止违法行使或滥用权力呢？必须要有一套规范行政权力行使和运用的法律规范。这类规范包括实体规范和程序规范两部分。实体规范是有关行政机关和相对人实体权利义务的规范。绝大多数部门法都对行政机关行使权力的界限、范围以及条件作了规定，这些规定就是有关行政权力行使的实体规范。如《治安管理处罚条例》、《海关法》、《税收征管法》等分别是规范警察权力、海关权力和税收够权力的实体规范。程序规范是关于行政机关行使权力的步骤、方式、方法、顺序、时限的规定。如《行政处罚法》、《行政复议法》等属于此类法律规范。可以说，这类法律规范对于保障依法行政原则的贯彻落实具有重要意义。近年来立法机关制定了很多规范行政权力行使的实体规则，但相应的程序规则却十分有限，影响了对行政权力的有效制约。

　　未来立法机关应重点制定程序规范，建立起比较全面的行政权力的行使规则。

　　（三）监督行政权力的法律

　　权力机关的另外一个重要任务是制定监督行政权力的法律。行政权力的行使必然对公民、法人或其它组织的合法权利产生影响。如果行政机关违法或不当行使权力，不仅会损害相对人的利益，而且还会破坏统一的法律秩序，从而损害公共利益。为此，立法机关必须建立一套完整的规则，对行政权力的取得、运用等情况加以监督，使之更加符合公民、法人和其它组织的合法利益和公共利益。例如宪法中的许多条款都规定了对行政机关的监督原则和监督方式。全国人大及其常委会制定的《审计法》、《行政监察法》等法律都属于监督行政权力的法。当然，我国有关监督行政权力的法律规范并不健全，违法行政的现象还很严重，尚需制定统一的《监督法》，加强对行政机关及其工作人员的监督。

　　（四）对行政权力产生后果予以救济的法律

　　行政权力是国家的公共权力，行政机关在行使权力的时候，由于行政特权的存在，必然要给权力的服从者即公民、法人或其它组织的合法权利造成影响甚至损害。为此，必须对行政权力所产生的后果予以补救。自从90年代以来，我国先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》等专门为行政相对人提供救济的法律，这些法律对于防止行政侵权行为、保障公民、法人和其它组织的合法权利具有非常重要的意义，可以说，这些法律是依法行政的最有力保障。

　　依法行政原则建立在完善的立法制度基础上，权力机关的法律体系是否完备、立法程序是否健全、立法质量是否有保障都直接关系到依法行政原则能否落实。因此，立法活动的规范化是依法行政的最重要保障。2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过的《立法法》对于规范立法工作，完善国家立法制度，提高立法质量，促进依法治国、建设社会主义法治国家，保障依法行政都具有极其重要的意义。这部法律总结了20年来立法工作的实践经验，明确了立法应当遵循的原则，就是：遵循宪法的基本原则；维护法制统一和尊严的原则；体现人民的意志，发扬社会主义民主原则；从实际出发原则，科学合理规范各方权利义务及责任原则。这部法律为了保障各项立法原则的实现，对立法主体及其权限、立法程序、授权立法、法律解释、适用规则和备案等，作了全面具体的规定。

　　《立法法》对依法行政的保障体现在以下几个方面：

　　第一，明确划分了最高权力机关和行政机关的立法权限，确立了法律优位原则，界定了法律保留的范围。长期以来，由于宪法对立法权限的规定过于原则，以至立法机关和行政机关、上级机关和下级机关之间的权限划分始终不很清楚，发生了大量法律冲突、抵触现象，特别是行政机关僭越权力机关立法权的问题十分严重，影响了依法行政原则的贯彻实施。《立法法》针对这一现象，在第二章专门规定了全国人民代表大会及其常委会的立法权限，我们称之为中央权力机关的专属立法权。《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：

　　（一）国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）

　　必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的其他事项。“根据《立法法》的规定，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，有权制定任何法律，而国务院作为权力机关的执行机关不得行使完全的立法权，只能根据宪法和法律，制定行政法规。国务院可以对以下事项做出规定：”（一）为执行法律的规定需要行政法规的事项；（二）

　　宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。“对于最高权力机关专属立法权范围内的事项，未经全国人大及其常委会的授权，国务院不得规定。上述规定体现了依法行政原则中法律优位的要求，即一切行政活动都不得与法律相抵触，法律的效力等级高于行政立法。

　　与此同时，《立法法》还规定了依法行政原则中法律保留的范围，即全国人大及其常委会不得将“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度”等事项授权给国务院。上述事项只能制定法律，不能由法律以外的规范予以规定。除全国人大及其常委会专属立法权的事项和只能由中央统一规定的其他事项外，在国家制定有关的法律或者行政法规前，有关地方可以先作规定；在国家制定有关的法律或者行政法规后有关地方的相应规定同有关的法律或者行政法规相抵触的无效，应当及时予以修改或者废止。

　　第二，明确规定了立法程序，为立法的民主化、科学化提供了依据。立法程序是有权的国家机关在制定、修改和废止法的活动中所需遵守的法定的方式、时间和顺序的总称。立法程序是规范立法活动的重要方面。立法程序是否民主、科学直接关系到公民法人的权利和国家机关的管理效率，《立法法》规定的立法程序对于保障立法的民主性和科学性具有重要意义。《立法法》具体规定了全国人民代表大会及其常委会制定法律、国务院制定行政法规、地方人大及其常委会制定地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门及地方人民政府制定规章的程序。这些规定是在总结我国多年来立法工作经验基础上，为进一步规范立法行为，使制定出来的法律能够代表最大多数人民利益、能够真正解决实际问题而作出的。其内容体现为以下几个方面：

　　首先，确立了人大常委会立法程序的“三读制”。《立法法》第27条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。”其次，规定了立法机关听取意见的多种形式。如第34条规定了立法工作机构应当听取各方面的意见。“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条对国务院制定行政法规也规定了类似的程序。第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见常务委员会工作机构。”再次，规定了立法机关公布法律、法规和规章的义务。在《立法法》第23条、41条、46条、52条、62条、70条、77条中均有此规定。

　　《立法法》规定：行政法规依照国务院组织法的有关规定，由总理签署国务院令公布，并及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定，由部门首长签署命令予以公布，并及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登，在国务院公报或者部门公报上刊登的部门规章文本为标准文本。地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定，由省长、自治区主席或者市长签署命令予以公布，并及时在政府公报和本行政区域范围内发行的报纸上刊登，在地方政府公报上刊登的地方政府规章文本为标准文本。最后，《立法法》对行政法规和规章的制定程序也做了原则规定。这些规定体现了民主和科学的立法原则，有利于防止行政立法中的部门主义和地方保护，避免立法的随意性，对保障依法行政原则的贯彻实施具有重要意义。《立法法》明确规定，行政法规由国务院组织起草，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。国务院通过立法工作安排，可以确定列入立法计划的立法项目分别由一个部门或者几个部门负责起草工作，也可以由国务院法制办起草或者组织起草。完成起草工作并报国务院后，统一由国务院法制办审查、修改，报请国务院决定。《立法法》对规章制定程序作了原则规定，并授权国务院参照立法法规定的行政法规制定程序，规定规章制定程序。有关规章起草制定程序，根据立法法的精神，规章应当由有规章制定权的国务院部门或者地方政府组织起草，起草规章应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送本部门的或者本级政府的法制机构对草案进行统一审查、修改，由法制机构直接向本部门或者本级地方政府提出审查报告和草案修改稿。

　　第三，进一步明确了立法的位阶和适用规则，完善了立法监督制度。首先，《立法法》规定了不同位阶法律文件的效力等级和改变或者撤消法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的机关和权限。宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于行政区划内的较大的市的人民政府制定的规章。部门规章之间、部门规章和地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有超越权限、下位法违反上位法规定、违背法定程序以及被有权机关认为不适当应当予以撤消或者改变的，有权机关可以在法定权限范围以内予以改变或者撤消。如全国人民代表大会有权改变或者撤消它的常委会制定的不适当的法律，有权撤消全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法有关规定的自治条例和单行条例；国务院有权改变或者撤消不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤消它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权改变或者撤消本级人民政府制定的不适当的规章。

　　省、自治区的人民政府有权改变或者撤消下一级人民政府制定的不适当的规章。授权机关有权撤消被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤消授权。其次，强化了法规、规章的备案监督制度。〈立法法〉规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等法律文件应当自公布之日起30天内报有关机关备案。行政法规报全国人大常委会备案；省、自治区、直辖市的地方性法规报全国人大常委会和国务院备案；较大的市的地方性法规以及自治州、自治县的自治条例和单行条例，由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案；部门规章和地方政府规章报国务院备案，地方政府规章同时报本级人大常委会备案，较大的市的政府规章同时报省、自治区人大常委会和省、自治区政府备案。再次，立法法赋予了国家机关、社会团体、企事业组织以及公民对立法提请监督审查的权力。国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

　　二、对依法行政的监督保障

　　在我国，权力机关不仅在立法上保证依法行政原则的实现，而且通过行使监督权保障行政机关依法行使职权。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，权力机关对政府的监督是我国根本政治制度的组成部分，体现了一切权力属于人民的社会主义民主原则。

　　我国权力机关对政府及其公务员的监督，是根据宪法的授权进行的。权力机关对行政机关及其公务员的行政行为的监督在行政法制监督体系中处于非常重要的地位。权力机关是由人民选举的代表组成的，它代表人民的意愿行使对政府的监督权。政府及其公务员接受权力机关的监督，实质上是接受人民的监督，是人民主权原则的具体体现。

　　与其他监督主体相比较，权力机关对政府及其公务员的监督是最高层次的监督。它有权撤销政府制定的行政法规、规章和决定、命令，也有权罢免政府的组成人员。权力机关对政府的监督一般都限于宏观上的、带有全局影响作用的重大行政行为，而且权力机关拥有全面审查政府行为的权力，无论是政府的抽象行为，还是具体行为都属于监督的范围。而审判机关只能对政府的具体行为进行监督审查。

　　（一）权力机关对依法行政的监督内容

　　权力机关主要在以下四个方面对行政机关实施有效的、全方位的监督，确保依法行政原则的贯彻落实。

　　1、宪法、法律的实施

　　政府作为权力机关的执行机关，有义务准确有效地贯彻实施全国人大及其常委会制定的宪法和法律。权力机关按照宪法和有关法律的授权，对行政机关及其公务员在行政管理活动中是否依法行政进行监督。

　　2、行政法规、规章、决定和命令的制定

　　根据宪法的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法规定，地方各级人及其常委会也有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。至于人大对政府制定的规章能否撤销，宪法和立法没有明确规定，但是人大及其常委会依法有权监督政府是否遵守和执行宪法、法律、行政法规和地方性法规，应当包括对制定规章的行为进行监督。

　　3、国民经济社会发展计划和财政预算的编制和执行

　　体现政府的具体施政纲领的国民经济社会发展计划和财政预算，涉及国家生活的各个方面，人大及其常委会依法对政府在计划和预算方面的编制和执行情况实施监督。

　　4、各级政府组成人员的重要人事任免

　　按照宪法的授权，行政机关由权力机关产生，行政机关中的上自中央政府的总理、副总理、国务委员、部长、主任、审计长、秘书长，下至地方政府的省长、市长、县长等都归人大选举或决定。因此，人大对政府的组织、人事安排具有当然的监督权。

　　（二）监督的方式

　　根据宪法、组织法、人大及其常委会的议事规则，以及权力机关监督政府活动的实际情况，权力机关的监督方式主要是：

　　1、听取和审议政府工作报告

　　听取和审议政府工作报告，是权力机关监督政府行为的基本形式。

　　它包括三个方面：（1）人大全体代表会议听取和审议政府工作报告，对本级本届政府所作的工作报告进行审议，对政府工作进行全面评价、总结和提出新的工作目标和要求，并通过相应的大会决议，作为政府今后工作的依据。（2）人大常委会听取和审议政府的专题工作报告，听取政府工作某一方面的专题报告，主要涉及人民群众普遍关心的重大问题。（3）人大各委员会听取政府有关部门的情况汇报，这一层次的监督，具有辅助性功能，目的在于帮助人大的各委员会及时了解和掌握有关情况，审议有关的议案，协助人大及其常委会对政府工作的监督。

　　2、审查和批准国民经济社会发展计划和财政预算

　　这是权力机关的一项重要职权，也是对政府工作实施监督的重要方面。政府的一切工作都是建立在一定的计划和预算的基础上的，权力机关在这方面的审查和批准，是从最基本的方面对政府的监督。权力机关在实施执行计划预算过程中的监督作用，主要表现为：第一，听取政府关于计划、预算执行情况的报告；第二，审查批准计划、预算在执行过程中所作的部分调整；第三，审查批准决算，即在一个财政年度的岁入岁出时对预算实绩进行的确定性计算的审查。审查政府是否违反了预算规定，预算编制是否有不妥之处等。

　　3、质询和询问

　　①质询。

　　质询是指权力机关的组成人员依法对政府的某些管理行为提出质问，要求被质问的政府或其部门在法定时间内，正式作出答复的活动。

　　质询是对政府的特别监督形式，依照宪法和法律的规定，质询案的提出必须在人大会议或者人大常委会会议期间，而不能在闭会期间提出。

　　②询问。

　　询问是指权力机关或其组成人员在人大全体会议和人大常委会会议审议政府工作报告或者议案过程中对政府及其领导人就有关行政活动提出疑问、了解情况的行为。询问一般以口头方式提出，要求当场答复，也可以在一定时期内作出答复。

　　4、视察和调查

　　①视察

　　视察是指权力机关的组成人员，即人大代表有组织地到各地了解政府工作情况，听取群众意见的活动。就行政法制监督而言也常以“执法检查”的形式进行视察。一般每年视察两次，可以分组或单独进行，同时必须持视察证视察。代表在视察中不直接处理问题，对政府工作中的问题，可以采用批评、建议的方式，由人大常委会办事机构转给政府有关部门处理。

　　②调查

　　宪法和组织法赋予权力机关在必要的时候组织调查委员会对特定问题进行调查，并根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查必须严格依照调查程序进行。

　　5、人大代表的建议、批评和意见

　　全国和地方各级人大代表可以依法向本级人大及其常委会提出对全国或本行政区域范围内各方面工作的建议、批评和意见。全国人大议事规则规定：“全国人大代表向全国人大提出的对各方面的建议、批评和意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织研究处理，并负责在大会闭幕之日起3个月内，至迟不超过6个月，予以答复。

　　代表对答复不满意的，可以提出意见，由全国人大常委会办事机构交由有关机关、组织或者上级机关、组织再作研究处理，并负责答复。“

　　地方人大对此也作了相应的规定。

　　6、处理公民的申诉和控告公民对政府及其各部门的行政行为

　　提出申诉和控告，本来不属于行政法制监督的范围，但是，如果公民向权力机关提出涉及政府行为的问题，并且由权力机关受理、责成政府或其有关部门处理，甚至由权力机关自行调查、提出处理建议的，就应当纳入权力机关监督的范围。

　　7、审查政府的行政法规、规章、决定和命令

　　我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。根据我国地方组织法的规定，地方各级人大及其常委会也有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章、决定和命令。

　　8、对政府组成人员的罢免

　　权力机关不仅对政府行为进行监督，而且有权对构成违法犯罪或者失职的政府组成人员予以罢免。宪法规定，全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长等国务院组成人员。地方人大及政府组织法也规定，地方各级人大有权罢免本级人民政府的组成人员。

　　第二节　行政机关的监督

　　对行政机关依法行政实施监督应当是全方位的，不仅包括权力机关的监督，而且还要依靠行政系统内部的监督。从某种意义上来说，行政系统内部的监督对于行政机关依法行使职权更具重要意义。根据我国宪法、法律和法规的规定，履行行政监督职责的机构主要有：上级国家行政机关、政府法制机构、监察机关、审计机关。我国各类行政监督机构对行政行为监督的性质、内容、方式程序等均有不同之外，且各有特点和优势，因此，各个监督机构只有通力合作，互相配合，发挥其整体的成效，才能对行政机关依法行政实施最有效的监督和保障。1999年11月8日国务院发布的《国务院关于全面推进依法行政的决定》提出“要切实加强行政系统内部的层级监督，强化上级政府对下级政府、政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为。要把上级行政机关的监督同监察、审计等专项监督结合起来。各级监察审计等部门要切实履行自己的职责，恪尽职守，敢于碰硬。”

　　一、上级国家行政机关

　　（一）上级国家行政机关监督的依据。

　　根据宪法和有关法律规定，国务院对全国各级行政机关的行政行为具有监督权；地方各级人民政府对下级政府及其所属工作部门的行政行为具有监督权；国务院和地方各级人民政府的主管部门对下难人民政府的相应业务部门的行政行为具有监督权。这些享有监督权的上级国家行政机关对相应的下级行政机关的行使职权的行为都可以实施监督检查。

　　（二）上级国家行政机关监督的内容和方式。

　　上级国家行政机关对下级行政机关的监督是根据行政隶属关系而实施的一般监督，由于这种监督存在于行政机关行政管理活动中，因而，上级国家行政机关的监督内容主要是：监督检查下级行政机关及其工作人员负责组织实施的法律、法规、规章的学习和宣传教育情况；

　　监督检查下级行政机关的机构是否健全，行政人员的素质是否符合要求；监督检查下级行政机关及其工作人员实施行政行为必需的手段、权力和设施是否充分健全；监督检查下级行政机关在实施行政行为时制定、发布的规范性文件以及实施的具体行政行为是否符合法律、法规、规章的规定；监督检查下级行政机关及其工作人员执行上级行政机关所作出的决定、命令、指示等情况及其执行中存在的事实问题和法律问题；监督检查下级行政机关及其工作人员是否正确履行职责，对行政相对人违法行为作出正确处理，对行政相对人的合法权益给以及时保护；其他需要由上级国家行政机关进行监督检查的事项。

　　上级国家行政机关为了实现其监督职能，应采取相应的监督检查形式。上级国家行政机关实施行政监督的形式主要有：行政复议（另辟专章论述）、报告、检查、审查、调查等。

　　（三）上级国家行政机关监督检查的作用及其局限性。

　　上级国家行政机关对下级行政行为的监督有其特殊的作用。通过监督，既可以直接纠正行政机关违法、不当的行政行为，或者责令行政机关自行纠正行政违法、不当行为；又可以根据监督检查结果，对行政机关及其工作人员失职、渎职、有法不依、执法不严、违法不究的行为直接追究其行政法律责任，依法实施行政制裁；对严格遵纪守法，作出显著贡献的，可直接给予一定的物质和精神奖励。可以从中发现下级行政机构健全、完善与否，以及行政机关及其执法人员在执法过程中的各种困难，如执法手段、工具不健全，规定不易操作，对执法人员的保护不够等等，从而直接予以积极的解决，改善行政执法的条件，充实行政执法机构的力量，从物质和精神两方面保障依法行政原则的实现，为行政执法创造良好的环境和工作条件。

　　当然上级国家行政机关对下级行政机关及其工作人员的监督也有其局限性。首先，这种监督属行政机关自我监督性质，上级国家行政机关在对下级行政机关实施监督时，有时难免走过场，流于形式，起不到应有的成效。其次，这种监督检查由于溶于行政管理之中而缺少专门的组织和人员保证，同时又受时间、精力等因素制约，监督的经常性和规范性也就难以有切实的统一的保证。

　　二、政府法制机构

　　国务院法制办和地方各级人民政府的法制机构，是政府负责法制工作的综合性的协调、咨询机构。党的十一届三中全会以来，随着社会主义法制建设的发展，我国政府法制机构得以重建和发展。现在，国务院设有法制办；国务院各部、委也都设立了政策法规部门，分别负责本部门的政策法制工作。此外，全国县以上地方各级人民政府也分别设立了法制局、办、处、科等政府法制机构，负责本地区的政府法制工作。这就为政府法制工作的全面开展提供了组织保证。

　　国务院法制办的基本职责之一就是对行政执法情况进行监督检查。

　　具体来说，主要是负责检查行政法规在实施过程中法规本身存在的问题，及时向国务院提出建议，进一步改进和完善行政立法工作，督促国务院各部门和省级人民政府加强法制建设工作，组织清理法规，编辑法规汇编，办理地方性法规、地方各级人民政府和国务院各部门规章的备案工作等。国务院法制办及其地方各级人民政府的法制机构，都负有监督检查行政执法情况的职责，它们都是行政执法监督机构。

　　（一）政府法制机构的监督内容

　　具体来说，政府法制机构的监督内容主要有：对下级政府和本级政府部门的行政执法情况进行调查研究，并听取有关部门的情况汇报，提出加强和改进行政工作意见和建议；对下级政府法制机构的工作和下级政府、本级政府各部门的行政执法队伍和行政执法工作制度建设，进行具体指导；审查下级政府和本级政府各部门的执法检查计划、步骤，参与组织对本级政府部门专门法律、法规的执法检查工作；审查报政府法制机构备案的规范性文件是否同法律、行政法规相抵触，地方性规范性文件与部门的规范性文件之间是否矛盾，规范性文件的制定是否符合法定程序及规范化要求，对相互抵触、矛盾的依法进行处理；对行政机关执行国家行政管理方面的法律、法规、规章等规范性文件本身存在的不足，以及上下级规范性文件与横向的规范性文件之间不协调、相互抵触的现象，提出改进和修改规范性文件的具体建议；

　　对下级人民政府、本级政府各部门制定的规范性文件之间的矛盾，以及执法过程中产生的争议，依照有关规定，分别负责进行协调，报请同级人民政府裁决，或者向上级行政机关反映；对各级政府部门和行政执法人员不认真执行法律、法规、规章的情况和行政违法违纪行为进行调查，并向有关部门提出处理意见；对本辖区的行政法规、规章或者规范性文件进行清理，编辑出版本地区的法规、规章、规范性文件汇编；上级人民政府法制机构和本级政府交办的其他行政执法监督检查事项。

　　（二）政府法制机构的监督作用

　　政府法制机构的监督作用主要有：第一，通过监督检查，全面了解整个行政机关执行国家法律、法规、规章的情况，对我国依法行政状况作出评价，向本级人民政府汇报，提出改进和加强依法行政工作的意见和建议，以从制度上进一步强化和完善依法行政工作，保证国家法律、法规、规章得以实现，并取得实际成效。第二，通过监督检查，发现立法工作中的不足，包括立法跟不上实际需要，急需的法律、法规、规章未制定出来；立法本身不完善、不具体、难以在现实生活中操作执行；规范性文件之间不统一，相互冲突、抵触，实际执行无所适从等。针对这些情况，进一步清理法律、法规、规章等规范性文件，提出规范性文件的立、废、改建议，使立法工作更加符合实际，为依法行政打下良好的基础。第三，通过行政等量齐观议过程中的审查监督工作，对抽象行政行为实施更有力的监督，弥补对抽象行政行为单纯通过备案审查监督制度的不足。

　　但是，也应看到，政府法制机构对行政机关的监督也有其局限性，表现在：（1）政府法制机构主要侧重于对抽象行政行为的监督检查，而不可能对行政行为实行全面有效的监督；（2）政府法制机构对行政违法违犯行为没有直接的纠正权、处分权，对严格遵纪守法，作出显著贡献的行政机关及其工作人员不能直接给予行政奖励，而只能建议主管机关实施奖惩，这就不易及时收到法制执法监督的效果。

　　三、监察机关

　　行政监察机关是我国各级人民政府负责监察工作的专门机构，其基本职能是改善和加强行政管理，保证行政机关及其工作人员贯彻执行国家法律、法规、政策，促进依法行政，提高行政效能，惩治腐败，推进廉政建设。

　　行政监察的特点是：行政监察的机关具有特定性，它是由政府内部的专门机关-行政监察机关进行的监督活动；行政监察的对象是国家行政机关及其公务员；行政监察是一种经常性的、直接的监督形式，一旦发现违法现象则监察机关有权依法提出监察建议或作出监察决定。

　　（一）行政监察机关及监察对象

　　根据《行政监察法》的规定，行政监察由国务院和地方各级人民政府行使行政监察的职能部门进行。监察机关根据工作需要可以向政府所属部门派出监察机构或监察人员。派出监察机构和监察人员是监察机关的组成部分，根据监察机关的要求，履行监察职责，对派出的监察机关负责并报告工作。

　　监察机关依据分级管辖的原则，以不同的监察对象确定各级监察机关的管辖范围：

　　1、国务院监察机关，管辖的监察对象是国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员、以及省（自治区、直辖市）人民政府及其领导成员。

　　2、县级以上地方人民政府的监察机关，管辖的监察对象是本级人民政府各部门及其公务员、本级人民政府及本级人民政府各部门任命的其他人员、下一级人民政府及其领导成员。

　　3、县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的监察机关，还管辖乡、民族乡、镇政府及其公务员这一级监察对象。

　　此外，上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖的监察事项。

　　（二）行政监察机关的职责和权限

　　1、行政监察机关的职责

　　行政监察机关的基本职责为两个方面：（1）行政效能监察，即对被监察对象是否遵守和执行法律、法规和人民政府决定命令的情况进行监督。（2）清正廉洁监督，这是对被监察对象是否违反法律、法规以及违反行政纪律的行为进行监督。这两个基本职责相辅相成，有机统一，良好的行政管理是保证政府廉洁的重要条件，实现政府廉洁则是完善行政管理的基础前提。

　　2、监察机关的权限

　　监察机关拥有两大权力：检查、调查权和建议、处分权。

　　第一，检查、调查权。监察机关有权定期或者不定期地对行政机关及其公务员贯彻执行法律、法规和人民政府决定、命令的情况进行检查；根据本级政府或者上级监察机关的决定或者本地区、本部门工作的需要，对被监察部门的工作进行专项检查；对违法违纪行为进行立案调查。行政监察机关在检查、调查中有权采取必要的措施，包括：

　　（1）查阅、复制与监察事项有关文件、资料、财务账目及其他有关的材料；（2）责令被监察的部门和人员在规定时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明；（3）责令被监察部门和人员停止违反法律、法规和行政纪律的行为；（4）暂予扣留、封存可以证明违法违纪行为的文件、资料、财务账目及其他有关的材料；（5）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（6）建议有关机关暂停有严重违法违纪的人员执行职务；（7）

　　查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在银行或其他金融机构的存款，必要时可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款。此外，监察机关对监察事项涉及的单位、个人，有权进行查询；监察机关在查办案件中，必要时可以提请公安、审计、税务、海关、工商行政管理等机关予以协助。

　　第二，建议、处分权。监察机关对监察确认的事实和问题有权分别提出监察建议或者作出监察决定。按照职责权限，对某些不能由监察机关直接处理的事项，由监察机关向有权处理的行政机关提出监察建议，主要涉及：（1）拒不执行法律、法规以及人民政府的决定、命令，应予以纠正的；（2）本级人民政府作出的决定、命令违反法律、法规或者国家政策，应予纠正或者撤销的；（3）给国家利益、集体利益和公民的合法权益造成损害，需要采取被救措施的；（4）

　　录用、任免、奖惩决定明显不适当，应予纠正的；（5）依照法律、法规的规定，应当给予行政处罚的。但是对有些事项，监察机关有权自行作出监察决定，如：违反行政纪律，按照管辖权限，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除行政处分的；又如，违反行政纪律取得的财物，依法应由监察机关没收、追缴或者责令退赔的。

　　根据《行政监察法》的规定，凡是可以作出监察决定的情形，也可以提出监察建议。

　　（三）行政监察的程序

　　1、监察机关的办案方式

　　根据1998年监察部制定的《监察机关调查处理政纪案件试行办法》

　　规定，监察机关办案一般采用四种方式：（1）主办，即由有管辖权的监察机关直接承办案件，或者以监察机关为主，有关部门协助。

　　（2）协办，指由有关部门承办，监察机关派人协助指导，并有权干预案件进度与处理结果，最后写出联合调查报告。（3）催办，指上级监察机关将案件交给下级监察机关办理，上级监察机关不派人参加，但要经常催促，要求及进报告查处结果。（4）转办，是指上级监察机关全权交由下级监察机关查处，也不要求报告处理结果。

　　2、行政监察的实施程序

　　实施行政监察分为两个程序：检查程序和调查程序。

　　其一，检查程序。包括立项、制定检查方案并组织实施、向本级人民政府或者上级监察机关提出检查情况报告以及根据检查结果，作出监察决定或者提出监察建议。

　　其二，调查程序。对涉及行政机关和公务员违反行政纪律行为的控告、检举，由监察机关受理，并按不同情况采取不同步骤：（1）

　　对需要调查处理的事项进行初步审查；认为有违反行政纪律的事实，需要追究行政纪律责任的，予以立案；（2）组织实施调查，收集有关证据；（3）有证据证明违反行政纪律，需要给予行政处分或者作出其他处理的，进行审理；（4）根据调查审理结果，针对不同的违法违纪情况，提出监察建议或者作出监察决定。此外，监察机关立案调查的案件，应当自立案之日起6个月内结案，因特殊情况需要延长办案期限的，最长也不得超过1年。

　　监察机关在检查程序和调查程序中，还须遵守一些共同的规则，如：应当听取被监察的部门和人员的陈述和申辩；涉及重要、复杂检查事项或举报案件应当备案；作出重要的监察建议或者重要的监察决定，还需报经本级人民政府和上一级监察机关同意等。

　　（四）监察行为的效力

　　监察机关提出的监察建议和监察决定具有法定效力，不管被监察的对象有无异议，都不影响其效力，不停止原决定的执行。当然，对可能存在的违法或者不当的监察建议或者监察决定，被监察对象拥有救济权利。如果对监察建议有异议的，可以在法定期限内向作出监察建议的监察机关提出异议，监察机关予以答复后仍然有异议，则由监察机关提请本级人民政府或者上一级监察机关裁决。如果对监察决定不服，可以在法定期限内申请复审，监察机关作出复审决定后仍然不服的，还可以进一步向上一级监察机关申请复核。但上一级监察机关作出的复核决定为最终决定。

　　此外，就监察机关的职权而言，对行政机关所作的行政处分决定，如果被处分者有异议而提出申诉的，监察机关有权予以复查。经监察机关复查后仍然不服的，还可以向上一级监察机关申请复核。如果监察机关认为原处分决定不适当的，可以建议原决定机关变更或者撤销，监察机关在职权范围内，也可以直接变更或者撤销原决定。

　　四、行政审计监督

　　审计是指法定的机构运用专门的方法，对被审查单位的财政、财务资料及其他有关资料进行审查，对这些资料及其所反映的经济业务，以及有关经济活动的真实性、合法性、合理性和准确性，作出结论，加以评价，并提出审计报告的一种经济监督形式。我国从事审计工作的法定机构是审计机关，它是各级人民政府负责财政、财务审计工作的专门机构。

　　1982年宪法第91条明确规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督；审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”宪法第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”根据宪法和法律规定，审计机关的一项重要任务是对政府各部门、地方各级人民政府的财政收支实行审计监督，审计活动的法定依据是《审计法》。

　　审计机关对国家财政、财务收支活动的监督检查具有监督检查业务单一性、专门性、专业技术性的特点。它主要是对行政机关的财政收支情况进行专门检查；财政、财务收支情况的审计工作有很强的专业技术性，有一套专门的程序、方式和方法。因此，财政、财务收支的审计工作非由专门独立的审计机关负责莫属，在行政执法监督检查中，审计机关具有其他监督检查机关无可取代的地位和作用。

　　（一）审计监督的机构设置及职责权限

　　根据法律规定，我国的审计组织体系由国家审计机关和地方审计机关两级组成。国务院设立审计署，在国务院总理的领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府设立的地方审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员，根据审计机关的授权，依法进行审计工作。为了保证审计的公正性、权威性，法律规定：审计人员依法执行职务，受法律保护。任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务，不得打击报复审计人员。

　　审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。

　　在政府内部监督范围内，审计机关的职责主要是：（1）对本级政府各部门和下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况，进行审计监督；（2）对政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督；（3）对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项进行监督。

　　根据《审计法》的规定，审计监督主体的权限包括：（1）要求报送权。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不拒绝、拖延、谎报。（2）检查权。审计机关有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。（3）调查权。审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料，有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。（4）制止并采取施权。审计机关对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行不，有权予以制止，制止无效的，经县级以上审计机关负责人批准，通知财政部门和有关主管部门暂停拨付与违反国家规定的财政收支、财务收支行为直接有关的款项，已经拨付的，暂停使用。（5）通报权。

　　审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会颂审计结果，但应依法保守国家秘密。（6）处理权。审计机关发现被审计单位违反国家规定的财政、财务收支行为，有权依法作出处理。

　　（二）审计监督的程序

　　审计监督程序分为三个阶段：

　　1、准备阶段

　　主要是确定审计项目计划，根据计划确定审计事项，组成审计组，并在实施审计前，向被送达审计通知书。通知书的内容包括审计的范围、方式及具体要求等。被审计单位应当配合审计机关的工作，并提供必要的工作条件。

　　2、实施阶段

　　主要由审计人员审查会计报表、会计凭证、会计账簿，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查现金、实物、有价证券，并向有关单位或者个人调查、询问，获取证明材料。审计人员应向被调查者出示工作证件和审计通知书副本。

　　3、处理阶段

　　主要是审计人员对审计的事项写出审计报告，并须征求被审计单位的意见，然后由审计机关对审计报告及被审计单位的书面意见进行审核，对审计事项作出评价，出具审计意见书。对违反国家财政、财务收支行为，依法作出处罚或者处理。审计决定自送达之日起生效。

　　第三节　司法机关的监督与保障

　　依照我国宪法规定，虽然行政机关只对权力机关负责，受它监督，但同时仍要受司法机关的法律监督。这是行政诉讼法和宪法第41条规定的一项基本监督体制。司法机关对行政机关的监督是通过两种形式实现的。一是人民法院通过行政诉讼审查行政行为合法性，纠正违法行政行为，监督行政机关依法行政。二是人民检察院、人民法院通过追究惩治职务犯罪，防范和纠正公务人员违法犯罪行为，保证依法行政原则的落实。由于第二种形式的司法监督属于刑法范畴，故此处只介绍行政诉讼对依法行政的监督保障。

　　与其他监督形式相比较，司法监督具有以下特征：第一，监督主体是审判机关和检察机关。司法监督主体审判机关和和检察机关依法享有国家的司法权，其职权不同于行政法制监督的其他监督主体，如权力机关和政府内部监督机构。当然，司法机关和行政机关一样，都是由权力机关产生，分别行使行政权、审判权和检察权的平行的国家机关，相互之间不存在隶属关系。审判机关、检察机关对行政机关及其公务员实施监督，是国家对权力的配置，防止行政机关专权和腐败的权力制约措施。第二，监督对象是行政机关及其公务员。这与人民法院或人民检察院对一般公民、法人或者其他组织的监督审查不同，行政法制监督中的司法监督对象是特定对象的特定行为，即必须是享有行政管理职权的行政机关及其公务员，而且是与职务相关的行政行为。行政机关及其公务员所作的民事行为或个人行为不属于司法监督的对象。第三，监督适用诉讼程序。人民法院和人民检察院在监督行政行为时采用专有的审判和检察手段，具体适用诉讼程序，这与权力机关监督适用的程序以及行政机关上级对下级监督所适用的行政程序以及审计机关或者监察机关所适用的审计或监察程序等都不相同。

　　司法机关对行政机关及其公务员的行政行为进行监督具有重要意义，一方面，能够切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，防止行政机关及其公务员对其合法权益的侵犯，也能使宪法赋予公民对国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利落到实处。另一方面，可以维护行政机关依法行政，防止官僚主义、徇私枉法、滥用职权等腐败现象，保证国家行政权力正确合法地行使。

　　司法机关对行政机关及其公务员的行政行为的监督并非全方位，哪些属于司法机关监督的范围，是涉及司法权与行政权的关系问题。

　　确定司法机关监督的范围，既要考虑充分保护行政管理相对人的合法权益，又要维护国家利益和社会公共利益，促进行政机关有效行使行政管理职权，而且还应从我国的现有条件和实际状况出发。目前依法列入司法机关监督范围的，主要是与行政管理相对人的切身利益关系比较紧密的行政行为，即对侵犯公民、法人和其他组织的人身权和财产权的具体行政行为，可以通过诉讼途径，由人民法院和人民检察院实施司法监督。

　　人民法院是国家的审判机关，享有审判权。审判机关监督是指人民法院依法对行政机关及其公务员的行政行为实施的监督。这种监督权来源于法律的授权，监督的实施是由公民、法人或者其他组织的起诉而引起的。与其他形式的监督相比，审判机关的监督具有如下特征：

　　审判机关的监督是在行政机关及其公务员的行政行为已经正式作出之后实施的事后监督；审判机关的监督是消极的、被动的监督，即不告不理，只有当事人起诉，才会进行监督程序；审判机关的监督权是有限的，仅限于对具体行政行为进行监督，不包括抽象行政行为，并且主要审查行政行为的合法性问题，至于行政行为的合理性问题则不属于审判机关监督的范围；审判机关的监督是依照司法程序进行的，由行政诉讼法来调整。除了通过司法裁决达到监督目的外，还可以通过向行政机关提出司法建议的形式来发挥审判监督的作用。

　　由于审判机关对行政机关的监督主要是通过行政诉讼进行的，所以行政诉讼的审理原则和标准、受案范围、诉讼参加人、管辖、诉讼程序及审判方式等制度设计直接影响到行政机关依法行政的水平。

　　一、行政诉讼的基本原则对于依法行政的保障

　　（一）合法性审查原则

　　《行政诉讼法》规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。该原则是行政诉讼的一项特有原则。其内容包括：

　　人民法院重点审查具体行政行为，不审查抽象行政行为；人民法院只审查具体行政行为的合法性，而不审查具体行政行为的合理性。

　　依法行政要求一切行政活动都必须有法律依据，符合法律规定。

　　因此，人民法院在行政诉讼中采用合法性审查原则无疑是对依法行政原则的重要保障。也就是说，人民法院判断行政行为的标准是合法性，对于违法的具体行政行为，人民法院有权予以撤消或变更，对于合法的行政行为，应当予以维持。行政机关经过行政诉讼，也会发现自己的违法之处并加以纠正。这对于监督行政机关依法行使职权，保障依法行政原则的贯彻实施都具有重要意义。

　　（二）被告负举证责任原则

　　行政诉讼实行有别于民事诉讼、刑事诉讼的举证责任原则。即被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任。被告行政机关必须向法院提出作出具体行政行为的事实和法律依据，如果不能就此提供证据，将要承担败诉的风险。行政诉讼之所以实行被告负举证责任，是因为，首先，按照行政程序中“先取证、后裁决”的原则，被告作出具体行政行为必须建立在准确收集证据认定事实基础之上。没有充足确凿的证据，行政机关不得作出具体行政行为。其次，被告行政机关最清楚其作出具体行政行为的事实和法律依据，而相对方则无从了解行政行为的依据。所以，被告具有较强的举证能力，在行政诉讼中应当承担举证责任。被告负举证责任，既可以促进行政机关依法行政，防止其滥用职权，又可以保障公民、法人和其他组织的合法权益，避免其在遭受行政侵权后因举证不能或不足而败诉。

　　（三）不适用调解原则

　　行政诉讼实行不适用调解原则，即人民法院审理行政案件不得调解，除行政赔偿案件外，人民法院不得采用调解的方式结案。行政诉讼之所以采用该原则，是因为，调解的前提是当事人双方有权处置或让渡自己的权利。而行政诉讼当事人之一的被告行政机关享有的行政权力是公权力，履行的职责也是为了公共利益必须履行的法定职责，其权力和责任是一体的，放弃权力意味着失职。所以在行政诉讼中，被告不可能随意放弃和让渡自己的职权，进行诉讼调解也就失去了前提。这项原则对于监督行政机关依法行使权力，履行职责具有重要意义。行政机关不仅在行政程序中，而且在行政诉讼中也不得放弃职责。

　　二、行政诉讼的受案范围对依法行政的保障

　　我国《行政诉讼法》专章规定了行政诉讼的受案范围。受案范围既是法院审查行政行为的范围，也是行政机关接受法院司法监督的范围，因此，在某种意义上说，受案范围的大小决定了依法行政水平的高低。我国行政诉讼制度建立初期，法院受理行政案件的范围还比较窄，法院对行政机关的监督也比较有限，因而行政机关依法行政的自觉性和主动性都比较差。随着行政诉讼范围的逐步扩大，越来越多的行政行为被纳入行政诉讼的范围，法院对行政机关的监督也逐渐深入，行政诉讼对依法行政的保障作用也日益明显。

　　根据我国行政诉讼法的规定，人民法院受理的行政诉讼案件包括以下几类：

　　（一）行政处罚案件

　　人民法院受理公民法人或者其他组织对“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚”不服提起的诉讼。

　　这里所列举的行政处罚种类并不是全部，根据行政处罚法的规定，还包括警告、没收违法所得、暂扣许可证和执照、以及法律、法规规定的其他处罚形式。凡是行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或其他组织作出的制裁性措施均属于行政处罚。

　　（二）行政强制措施案件

　　人民法院受理公民、法人或者其他组织对“限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施”不服提起的诉讼。行政强制措施是行政机关为了查明案件情况、防止或者控制违法行为，依法对有关的人身或者财产采取暂时性的限制措施。一般分为对人身的强制措施和对财产的强制措施。对人身的强制措施又包括扣留、强制戒毒、强制治疗、强制收容遣送、强制隔离、劳动教养等。对财产的强制措施包括查封、扣押、冻结、拆除、搬迁等。

　　（三）侵犯经营自主权案件

　　行政诉讼法规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”而提起的诉讼。企业的经营自主权是指法律规定的企业在人财物等诸方面享有的经营权利。不同类型的企业依法享有不同的经营自主权，不管是什么种类、什么形式的自主权遭受侵害，企业均有权提起诉讼。

　　（四）行政许可案件

　　行政诉讼法规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”而提起的诉讼。行政许可行为是行政机关根据相对人的申请，通过颁发许可证、执照等行为允许其从事某种活动、享有某种资格、行使某种权利的行政行为。它是行政机关普遍运用的一种管理手段，具有较强的自由裁量性，容易被滥用。行政诉讼法允许许可申请人和利害相关人对该行为提起诉讼，是对行政机关依法行政的最有效监督。

　　（五）履行法定职责案件

　　人民法院受理公民、法人或者其他组织“申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复”而提起的诉讼。行政权力和责任是统一于一体的，不仅积极的作为性违法应当受到监督，而且消极的不作为违法也应受到监督。对不作为行为可以提起诉讼体现了司法监督的广泛性。

　　（六）抚恤金案件

　　人民法院受理公民“认为行政机关没有依法发给抚恤金”而提起的诉讼。

　　（七）违法要求履行义务案件

　　人民法院受理公民、法人或者其他组织“认为行政机关违法要求履行义务”而提起的诉讼。尽管行政机关有权要求公民、法人或者其他组织履行一定的义务，但这些义务都是法定的，而不是行政机关任意确定的，而且行政机关必须按照法定的权限、方式和程序要求相对人履行法定义务，否则相对人有权提起诉讼。

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