从行政许可法与单行法的关系看法制建设的路径选择

发布日期：2004-09-28 文章来源：互联网

　　就行政许可而言，行政许可法只是一部统一法典，此外，还有大量的单行法律、法规和规章。那么，单行法与统一法典之间关系如何？两者的规定不一致时，应当如何处理？

　　行政许可法第83条第2款规定：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行。”但同时，该法又在第9条、第29条第2款、第42条第1款、第43条、第50条第1款、第54条第1款、第57条和第58条第1款共九处，允许特别法优先于行政许可法。这就说明，单行法只有与行政许可法保持一致才能继续有效存在、发挥补充作用；行政许可法只给个别单行法以特别法的地位继续存在，只为特别法优先于普通法原则安排极为有限的空间；并且，该法为单行法发挥补充作用设定了“依照法定”、“按照法律、法规规定”等法定接口，为特别法优先于普通法原则的适用设定了“除法律、法规另有规定外”等法定条件。

　　那么，行政许可法为什么要做上述设计和安排？

　　在法理上，处理和解决特别法与普通法之间的关系有一个基本的原则，那就是特别优先于普通法原则。这一原则，现在已经为我国立法法所确认。立法法第83条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”

　　但是，我国的法制建设往往是先制定单行法，在问题积累或经验成熟到一定程度后才进行整合，才着手制定统一法典的。统一法典的制定，使得原先已经存在的单行法成为特别法，新制定的统一法典本身就成了普通法。也就是说，原先已经存在的单行法与统一法典不一致的规定，并非有意识地特殊规定。其中，有的仍然有合理之处，在统一法典制定以后可以作为特别法继续存在，但有的却并不合理，是统一法典改革和整合的对象。同时，特殊规定也不能过多。否则，统一法典的作用就非常有限了，行政机关执法和公众对法律的掌握也会有困难。

　　1990年制定的行政复议条例就存在这样的问题。一方面，该条例是国务院制定的行政法规，不能改革原先已经在法律中规定的各种复议制度；另一方面，即使对能够予以改革的行政法规、地方性法规和规章中关于复议的规定，也没有进行全面的统一和改革。这样，就使得我国的复议制度非常混乱和复杂，并没有因为行政复议条例的制定而得到改善。

　　1996年制定的行政处罚法改变了上述模式。该法第64条第2款规定：“本法公布前制定的法规和规章关于行政处罚的规定与本法不符合的，应当自本法公布之日起，依照本法规定予以修订，在1997年12月31日前修订完毕。”有了这一概括性规定，那么除了该法条文中明文规定允许特别法优先行政处罚法的情况外，都要以行政处罚法的规定为准。1999年制定的行政复议法采用了行政处罚法的立法模式。它在第42条明文规定：“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准。”特别法优先于行政复议法必须有行政复议法上的准许性条款为前提。行政许可法正是沿着这一立法思路，来处理其与单行法之间的关系的。于是，法制得到了整合和统一。也就是说，同一领域的主要内容得到了统一，个别内容可以特殊形式存在；基本规则必须统一，具体规则可以个性形式存在。

　　立法上的上述整合，体现和实践了邓小平同志为我国法制建设所作的路径选择。建国后，我国长期以来并没有注重法制建设，是邓小平同志开创的改革开放事业启动了我国的法制建设进程。在改革开放初期，“立法的工作量很大，人力很不够”，因此邓小平同志指出：“法律条文开始粗一点，逐步完善……修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’”。从单行法到统一法典，从行政处罚法到行政许可法，无不体现了这一法制进路。

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