我国外逃贪官引渡的法律障碍与对策研究

摘要：以xxxxxxx为核心的xxxx高度重视反腐败追逃工作，要求各个有关部门加大交涉力度，不能让外国成为一些腐败分子的“避罪天堂”。从2014年中央反腐败协调小组国际追逃追赃办公室到“猎狐行动2014”、“天网行动2015”、“天网行动2016”，随着反腐败追逃追赃工作的全面开展，我国在国际反腐领域的话语权逐渐扩大，主导权和领导力逐步确立。
　　随着反腐追逃的法治化与司法化，我国自2016年开始了国家监察体制改革试点工作。中央改革思路是建立集中统一、权威高效的监察体制。其中，国家监察委员会是代表国家与国际反腐败公约接轨的法定组织，改变了当前多头主管、职能交叉的现状。近年来，国内外学者围绕反腐这一主题的研究成果突飞猛进，但在国际刑事司法合作与国际刑事司法协助的研究上仍存在信息不对称等问题，特别是对外逃贪官引渡难的问题已经成为我国追逃外逃贪官最大障碍，从这个角度来讲十分具有研究价值。
　　本文采用横向与纵向对比的方式，集中阐述了在我国司法体制改革与国家监察体制改革下，如何解决我国引渡外逃贪官的障碍。围绕我国已经与周边国家签订的双边与多边条约，并对比西方国家的先进经验与健全的法律体系，分析其对我国的启示。不仅需要理论研究的深入，更需要司法实践的探索。为此，本文在考察我国追逃贪官现状、审视追逃贪官的法律依据、分析现有引渡法律与机制问题的不足基础上，提出了完善立法、明确原则、细化程序、适用引渡替代措施、营造司法环境五个方面的对策与思路，以解决实务问题。 本文主要运用文献检索法、案例说明法、综合分析法等研究方法。由于境外追逃具有很强的实践性、灵活性，同时受到外交、国际关系的影响，笔者由于受到身份的限制并未能参加到实际的追逃工作过程中，所以本文研究的展开，全部依据已经出台的法律、已签订的条约、公开发表的专著、论文、新闻。由于不能掌握全面完整的素材，使得理论研究难免滞后于真实情况和实际工作。本文的创新点在于紧跟国家监察体制改革的大背景，探讨新时代下追捕外逃贪官的新形式。
　　关键词：外逃贪官；引渡；障碍对策；
我国外逃贪官引渡的法律障碍与对策研究
　　引论
　　 xxxx腐败犯罪一直是各国政治、经济、法制等方面建设的拦路虎，严重威胁着国家的经济发展，污染了社会风气，导致人民对国家的不信任，损害了国家形象，最终会侵蚀整个国家。我国xxxx腐败犯罪也长期存在而且发案率一直和醋与较高的状态，因此一直是我国刑事犯罪中严厉打击的对象。虽然我国反腐力度与强度一直处于高压形势，也取得了很好地打击外逃贪官的效果。但是追逃工作并没有受到足够的应有的重视。以2017年开播的电视剧《人民的名义》为例，该剧从贪官（丁义珍）外逃到美国作切入点，缓缓拉开腐败与反腐败博弈的大幕，直到欧阳菁、赵瑞龙、祁同伟、高小琴等腐败犯罪嫌疑人案发后外逃的企图破灭，折射出了当前腐败犯罪的“窝案化”，回应了人民群众对反腐败工作的热切期盼与强烈呼声。然而在这部剧中，国际追逃并没有得到充分地反映。从现实需求看，尽管反腐追逃是中央高压反腐的重要部分，但有关贪官外逃的新闻仍屡见不鲜，严重动摇我国的根基。
　　 反腐败国际合作涉及立法、司法、执法等方方面面。我国自批准进入《联合国公约》以来，积极履行公约规定的义务，然而由于各国之间对引渡原则适用不同以及我国引渡法律制度不完善，导致有时在引渡外逃贪官时存在法律障碍，或是引渡程序繁复冗杂等，全文分三个部分：首先，是讨论了国家监察体制改革下追逃贪官的现状；其次，是集中论述了引渡外逃贪官的种种障碍；最后，根据外国先进法制与经验对我国引渡外逃贪官提出建议。
　　 本文希望在国家监察体制改革的大背景下，更全面地分析外逃贪官的障碍和对策，使得在反腐高压态势下，更高效地引渡外逃贪官，从而更好地打击腐败犯罪。
　　一、我国外逃贪官引渡综述
　　（一）现状
　　 2014年以来，在xxxx的领导下，我国启动了境外追逃追赃专项行动。2014年1月15日，中纪委第三次全体会议为“反腐败国际合作”作出部署，提出将加大国际追逃追赃力度，同年公安部开展了“猎狐2014”，最高检开展职务犯罪追逃专项行动。10月10日，《双十通告》与反腐败协调小组国际追逃追赃办公室亮相，并开展“天网”行动，2015年4月22日，发布“红通”，2016年9月杭州G20峰会取得了系列合作成果。事实上，当前我国通过刑事立法与党纪政纪，已经分别规定了腐败犯罪和一般腐败行为以及相应的惩罚，基本上实现了对于腐败行为的禁止，特别是十九大会议精神和中央纪委二次全会工作部署都表明党和国家对于腐败犯罪事前零容忍的态度。 腐败犯罪也在一定程度上得到了良好地遏制。截至2018年2月，我国已与法国、意大利等48个国家签署了引渡条约（其中32项已经生效），40项刑事司法协助条约（其中32项已生效），19项民事刑事司法协助条约（全部生效）。但不可避免的是一些外逃贪官极其猖獗，我国追逃工作依然面临严峻形势。
　　 1.外逃目的地广
　　 近年来，我国贪官为了规避我国法律的制裁，外套目的地可谓遍布世界各地，且以西方发达国家如美、加等地为重点地区。以美国、加拿大为首的西方发达国家生活条件优越，且往往还没有与我国签订双方引渡条约，将其抓捕回国难度大、官位高、涉案金额大的贪官由于没有强大的资金财产予以支撑，往往会选择我国周边如越南、缅甸、菲律宾等东南亚国家进行躲避。还有些贪官虽然暂时不能进入发达国家，但其也深知我国大多与周边国家签订了双边与多边引渡条约，刑事合作密切，即使一时能够顺利逃往这些国家，也终究难逃被法律追究的命运，因此会选择非洲、拉美等法制不太健全的国家作为逃往发达国家的跳板。然而这些国家法律不够完善，且不引人注目，因此将其抓捕回国的难度也大。
　　 2.贪官范围扩大
　　 在计划经济时代，能够接触大量钱款的官员大多是官职高、权力大的领导。我国自实行社会主义市场经济后，经济快速发展。不仅高官能够掌控大量公款，职位较低、权力较小的官员也能经手金额较大的公款。权力寻租现象更是大量涌现出来。以往只有高官有经济能力xxxx公款逃往国外，且基本上集中在国企和金融机构主管这两类人员。而随着我国经济实力的增强，许多级别低的官员也逐渐拥有了足够的能力外逃。贪官外逃由职位高、权力大的官员向职位低、权力小的官员渗透，范围扩大。
　　 3.“裸官”现象突出
　　 裸官，即配偶已移居国（境）外的、或没有配偶，子女均已移居国（境）外的国家工作人员。[//www.guancha.cn/观察者网]据不完全统计，我国目前国内“裸官”数量已将近120万。“裸官”并非全都是贪官，但“裸官”贪腐风险低、成本小，“裸官”变贪官的几率很高，很多贪官在出逃前已经是“裸官”，有些官员甚至在位时就已经获得了外国的永居身份。“裸官”一旦外逃便会对国家社会造成不可估量的损害。外逃的“裸官”基本上都是精心策划很久，将国外的妻子子女安顿好之后，时机成熟便犹如金蝉脱壳一般逃往外国，逃避我国的刑事追诉。近年来，我国“裸官”外逃数量日益增多，在这些外逃官员中，大多均是“裸官”。追捕外逃官员成本高、效率低、难度大、实际成果并不理想。
　　 4.涉案金额巨大
　　 我国外逃贪官不仅在总体上涉案金额巨大，在个案中的金额也是令人惊心。究竟有多少贪官依然潜逃在国外，又卷走了多少资产，我国官方并没有一个统一的答案。不同机构收集整理的数据不同，得到的结论也有差异，但不管使用什么样的收集方法，得出的涉案金额大多都以亿元为计算单位。外逃贪官携巨款给我国经济造成了巨大损失，损害了我国社会主义市场经济的影响力。
　　（二）危害
　　 外逃贪官对我国政治、经济、社会等方面均有很大的危害。追根溯源，腐败问题实际上是政治问题，外逃贪官严重影响我国党和政府的公信力。近日，《中华人民共和国监察法（草案）》的出台有利于进一步加强党对反腐工作的领导，构建集中统一、权威高效的国家监察体系，为新形式下反腐斗争提供法律层面的依据与保障。不仅如此，外逃贪官携带大量赃款潜逃，不仅使公款收到损失，更甚者会影响到我国相关金融机构的决策判断。此外，外逃贪官对国内群众与国际社会都有不良影响：一方面造成人民群众的满意度和信任感降低，另一方面不利于我国与他国进一步开展国际警务合作与刑事司法协助。
　　 1.阻碍我国经济发展
　　 贪官外逃对我国经济造成的影响不言而喻，从上面的分析可以看出，外逃贪官涉案金额巨大，并且随着我国经济的发展，涉案金额只会呈现出有增无减的趋势，数目之举普通老百姓甚至之前都未曾听说过这些“天文数字”。将外逃贪官抓捕回国本就会遭遇许多困难，境外追赃更是困难重重。我国一部分贪官一旦外逃后，所xxxx的公款犹如石沉海底，再也不可能追回。试想这些公款若用于我国经济的发展，提升我国国民经济水平的话，我国经济的发展将如虎添翼，我国经济水平定会大幅度的提高。国家经济发展离不开资金的充足，贪官外逃还会对他国进入我国的资金造成影响，外国的投资机构和援助机构在注册资金前会对该国的腐败情况作出评估，如国际货币基金组织对于贴息贷款和无偿援助的发放有着明文规定，一旦发现该国的腐败程度达到一定的标准，就会立刻取消援助。不仅如此，贪官外逃还会影响我国政府部门、金融机构根据现有数据做出正确判断，给我国相关政府制定经济决策时带来不可控的风险。
　　 2.威胁我国政治稳定
　　 追根溯源，腐败问题实质上就是政治问题，领导干部的腐败。公职人员的的腐败其实就等同于党的腐败、政治的腐败。腐败犯罪是我国清廉洁政的一颗毒瘤，动摇我国社会的根基，严重影响了我国xxxx和政府的公信力。人民群众对政府的不信任既是对党的信任，将会不服从党和政府的路线、方针、政策等，这些方针政策若得不到有效的贯彻实行，必将动摇党的执政基础，最终会威胁到我国的政治稳定。而贪官外逃除了有效的贯彻实行，必将动摇党的执政基础，最终会威胁到我国的政治稳定。贪官外逃除了有这些危害表现外，其外逃行为对我国政治更有深刻影响。外逃贪官自在国外逍遥自在，逃避我国刑事司法的审判，让其他的政府官员误以为贪腐之后外逃就不会受到我国刑事司法的追诉，不用为其贪腐行为负责，因此纷纷效仿贪官外逃。这给其他政府官员竖起了不良的示范，腐蚀官员们的思想，使政府官员在其位不谋其政，污染身边其他官员，使得我国政府生态乌烟瘴气，严重威胁我国社会的安全。
　　 3.损害我国国家形象
　　 公职人员的形象即是国家的形象，公职人员一言一行都背负着我国政府在人民群众心目中的地位，其行为的不检点也是对我国形象的破坏。在国内社会中，贪官外逃是对我国形象在人民群众心中的败坏，一个个被捕获的外逃贪官一次次刷新了人民群众对公职人员的认识，使得人民对官员进而对国家的不信任，影响我国的社会风气，降低了我国的道德水平。贪官外逃在国际社会中造成的影响也颇为严重，贪官若在逃匿所在国为非作歹，依然不遵守社会秩序和法律准则，将会使我国给外国留下不好的印象，使得接下来的国际刑事司法协助活动难以进行。贪官外逃也会给外国造成我国社会不安稳、法律制度不健全、人民对政府不满意等假象，我国国际形象跌落，愿意与我国进行国际合作的国家也会由此日益减少，对我国参与国际活动等方面也极其不利。
　　（三）引渡综述
　　 2017年全年共从70多个国家和地区追回外逃人员1300人，追回人数历史新高。其中，国家工作人员347人，“百名红通”14人彰显了我国反腐败国际追逃追赃工作的全面深化。本文研究的对象是“外逃贪官”，即潜逃于国外的在我国国内犯罪或进行国际犯罪但具有我国国籍的犯罪嫌疑人。从概念层面来讲。追逃包括追人和追赃，本文主要研究的是“追人”。为了追捕外逃贪官，我国从未停止打击的步伐。从“猎狐行动”、“天网行动”到G20峰会《反腐败追逃追赃高级原则》、设立反腐败追逃烟机中心、承诺推动《二十国集团2017——2018年反腐表行动计划》，我国相关机关在反腐追逃方面一直在探索与进步。从外逃贪官的特点来看，外逃去向相对集中，首选即为西方发达国家，其最重要的缘由便是我国目前并未与这些国家签订引渡条约，导致将其引渡回国有诸多不便。其次，外逃贪官呈现出级别越来越高的趋势，在北京大学廉政建设研究中心的报告中显示，过去十年中逃往北美欧洲的贪官有近万人。[何平：“反腐败国际合作的几个法律问题研究”，武汉大学2012年博士毕业论文]“裸官”现象严重。最后，贪官外逃的方式也多有相似之处。多是利用不正规或假的证件，或者持因公护照、个人旅行护照。
　　 引渡（extradition），即一国应他国的请求，将在本国境内而被他国指控犯有某种罪行或已经被他国判刑的人，移交该请求国追诉或执行刑罚的活动。作为国际间刑事司法协助活动的一种，实质上是各个国家主权让渡的一种方式，引渡不能被毫无限制地运用。各国的《引渡法》等国内法中都存在有关引渡原则的规定，总的来说，引渡原则包括双重犯罪原则、政治犯不引渡原则、本国国民不引渡原则、死刑犯不引渡原则、或引渡或起诉原则。从引渡的程序上来看，引渡程序并没有一个统一的规定，二是散见于各国的国内立法和签订的国际条约中。具体可分为主动引渡与被动引渡、提议引渡与应允引渡、诉讼引渡与执行引渡。从国内法和国际条约中，引渡一般分成四个步骤，第一，请求国提出书面引渡请求，引渡请求机关由实际情况加以确定，如是通过我国外交部提出，则对引渡请求予以审查，第二，根据审查的结果，被请求国接受或是拒绝书面引渡请求，接受的，由被请求国向请求国发出移交罪犯的通知书；若不接受则应向请求国说明拒绝的理由。第三，被请求国接到通知书后，就移交的时间、地点、形式等向被请求国协商，在请求国接到外逃贪官后，引渡程序完成。
　　引渡的原则可以概括成以下六个方面内容：
　　1、双重犯罪原则
　　双重犯罪原则是指引渡请求国请求引渡的犯罪人的犯罪行为在请求国与被请求国均构成犯罪，被请求国才可以准予引渡。[赵秉志.新编国际刑法学.北京：中国人民大学出版社.2004:379]我国引渡法第七条第一项也对双重犯罪原则予以规定：“引渡请求所指的行为，依照中华人民共和国和请求国法律均构成犯罪。”双重犯罪原则有广义和狭义之分，严格来讲，双重犯罪原则只包括请求引渡的犯罪行为是否在请求国与被请求国之间构成犯罪，不考虑该犯罪行为所判处的刑期。一些国家的引渡法或与以上和六个月的期限，真正意义上来讲，该对刑期的规定不是双重犯罪原则的内容，而是基于司法效率方面的考虑。正如全国人大常委会法制工作委员会副主任胡康生在《关于<中华人民共和国引渡法（草案）的说明>》中讲，在判处或者所剩刑期太短的案件中，复杂的引渡程序司法成本过高，耗时费力，若执意将外逃罪犯引渡回国，则与消耗的司法资源不相称，没有实际意义。
　　2、政治犯不引渡原则
　　政治犯不引渡的规定首见于比利时在1833年制定的《引渡法》，在该法中明文禁止引渡外国罪犯。政治犯不引渡原则是指当被请求国根据其本国法认为引渡请求所针对的犯罪构成政治犯罪时，则拒绝请求国的引渡请求。政治犯不引渡原则基本上被各国都予以确认并规定下来，但究竟何种犯罪属于政治犯罪却在各国《引渡法》和引渡条约中鲜有明确定义。政治犯罪中的政治因素决定了政治犯不引渡原则适用的复杂性，由于各国的社会意识形态和政治制度不同，导致各国对同一犯罪行为的认定也会存在较大的差异，可以说该原则具有鲜明的政治性。随着政治犯不引渡原则的发展，对于xxxx贿赂等腐败犯罪，《联合国反腐败公约》在第44条第4款中对政治犯不引渡做出了限制性的规定。
　　3、本国国民不引渡原则
　　顾名思义，本国国民不引渡原则是指当请求引渡的对象是被请求国的国民时，被请求国不予引渡。即请求国请求引渡的对象只能是请求国的国民、第三国的国民或者无国籍人。本国国民不引渡原则是各国刑法中属人主义的体现，也表现出国家对国民的保护。本国国民不引渡的国家在国内的立法中明确规定如果被请求引渡人是本国国民，则拒绝引渡。相对的本国国民不引渡则可以在符合特定情况下将本国国民移交给请求国。
　　4、死刑犯不引渡原则
　　随着人权观念的兴起和发展，死刑犯不引渡逐渐被越来越多的学者提起，在各国立法中也被确认，其发展态势迅猛，在国际引渡合作中越来越受到人们的重视。死刑犯不引渡原则是指当被请求国有理由认为被引渡人在引渡后可能被判处死刑时则不予引渡。我国《引渡法》中没有作出描述，直到2005年中西引渡条约，采取了死刑犯不引渡是强制性的“刚性”禁条，如果请求国没有作出相应的量刑或者行刑承诺，则应拒绝引渡。
　　5、或引渡或起诉原则
　　或引渡或起诉原则，是指在被请求国境内发现犯罪人的国家，必须或者向请求国引渡犯罪人，或者将案件提交其主管当局以便起诉。或引渡或起诉原则是引渡原则中的一项重要原则，我国与外国的双边或多边引渡条约中普遍有或引渡或起诉原则的规定。在实践中，或引渡或起诉原则可以理解成一种救济措施，在被请求国应当将罪犯引渡给被请求国，但存在特殊原因不能或者不愿引渡时必须在“引渡”和“起诉”中做出选择。该原则在特殊情况时照顾到了被请求国的利益，同时也保证了对犯罪分子的追诉，避免犯罪分子成为漏网之鱼，也是或引渡或起诉的根本要求。
　　二、我国外逃贪官引渡的法律障碍
　　（一）我国已签署的双边与多边引渡条约利用率低下
　　引渡不是无条件的，在不同国家规定有所不同。针对引渡的前提，涵盖起来有条约前置主义、政治犯不引渡、本国国民不引渡、死刑不引渡、将受到酷刑不引渡。截至2018年2月，我国已与法国、意大利等四十八个国家签署了引渡条约。其中多数是与发展中国家签订的，而我国外逃的犯罪人员有相当一部分都逃到了美国、加拿大等发达国家，由于法律制度、对引渡原则态度的差异，我国与美国、加拿大等国一直没有缔结关于引渡的双边条约。双边引渡条约不仅是我国同其他国家进行引渡合作的法律依据与引渡实践的需要，也是我国作为《公约》的缔约国所应该承担的义务。在数量上，难以满足国家间政治经济的实践需要，在质量上，我国在引渡合作方面，多数引渡条约是与周边小国协商合作，发达国家鲜有涉及，根据条约前置主义原则，与发达国家只能通过协商、谈判来合作，缔结双边引渡条约的谈判进程一直没有取得突破性的进展。目前我国与发达国家签订的条约只有中法、中西、中澳条约等。
　　在客观层面，已签订的许多多边条约实际使用概率低，在主观层面，外逃贪官善于钻法律的漏洞，在选取逃往目的地时经常有意避开签有引渡协议的缔约国。双边与多边引渡条约利用率低下的现实情况影响我国相关机关追逃贪官,在某种程度上也造成更多的犯罪分子利用我国缺乏从国外引渡逃犯的法律依据而更加肆无忌惮地潜逃到各个发达国家。
　　（二）我国外逃贪官引渡原则缺少可操作性
　　就引渡外逃贪官工作而言，由于合作机制不健全，造成了我国的引渡请求被拖延、搁置甚至拒绝。引渡反而有了种种替代措施，变成了较少使用的追逃方式。不得不说，影响了我国追捕外逃贪官的效果。
　　1.双重犯罪原则的适用障碍
　　在双重犯罪原则上,美国坚持双重可罚主义。我国《引渡法》第七条规定向我国提出引渡请求的条件是”引渡请求所指的行为依照我国法律均构成犯罪”,而不是”引渡请求所指的行为,依照我国法律规定均应当受到处罚”。虽然我国《引渡法》中列举了一些对于构成犯罪即可请求引渡规定的否定性因素,比如”犯罪已过追诉时效”或是”被请求人已经被赦免”等构成犯罪但己不再应受到处罚的行为,但是这种列举式的规定并不全面。像美国就坚持将”可罚”的犯罪行为作为引渡合作的前提条件。我国在同他国进行引渡合作的具体实践中，规定的不完善及原则上的差异都容易成为障碍。
　　2.政治犯不引渡原则的适用障碍
　　由于各个国家的政治立场和对政治犯的判定标准都有所不同，政治犯不引渡原则在使用中就出现很多分歧和问题，这让很多政治犯无法及时实施抓捕和引渡,更不能被带回自己国家进行审判。在具体的实践中,很多西方发达国家拒绝引渡我国的外逃贪官，主要原因就是这些国家以政治犯为由拒绝引渡。我国在与他国缔结的双边引渡条约及我国加入的国际条约中都对这一原则进行了相关规定。但是,对于“政治犯罪”的概念和界定，我国的《引渡法》却并没有一个明确清晰的标准，对于该项原则的限制性适用，也没有相关的条文规定，仅仅是第八条应当拒绝引渡的情形中，对“政治犯罪”进行了规定。对于引渡的这一重要原则,我国法律规定上的缺失,容易使外逃的犯罪分子以政治犯罪为名来寻求他国的政治庇护,不利于我国同其他国家之间引渡合作的开展。
　　3.本国国民不引渡原则的适用障碍
　　我国《引渡法》中规定的是本国国民绝对不引渡，不够灵活。虽然这一规定可以从法律制度层面有效维护国家主权和本国国民权益，但如果它既不将本国国民引渡又不将其交由本国主管机关进行起诉，实际上等同于“保护犯罪”。因小失大，虽然可能保护了本国利益，但却损害他国甚至全世界的利益。既与《联合国反腐败公约》规定不相符，又没有具体的实施措施。因此可以采取相对禁止本国国民不引渡原则，自由裁量是否引渡本国国民，或在不交由本国主管当局起诉时予以引渡，或直接将本国国民予以引渡。不至于出现因绝对禁止引渡模式拒绝引渡本国国民的同时又不将其交由本国主管机关以起诉而保护犯罪从而给他国带来损害影响国际刑事司法合作关系。
　　4.死刑犯不引渡原则的适用障碍
　　我国作为世界上少数的保留死刑的国家，加之西方媒体对我国司法制度的妖魔化，使得不明真相的国际社会纷纷质疑我国法律的公正性，西方国家在审查我国对外逃贪官的引渡请求时，往往会误认为我国的司法进程以人治为主，其将外逃贪官引渡给我国后会存在如审判不公、死刑等问题，外逃贪官的人权无法得到保障，因此设置种种障碍甚至拒绝引渡等。“死刑犯不引渡”问题已经成为我国与其他国家谈判签订引渡条约所无法回避的现实问题。我国主管机关对于这个问题的基本立场是一般不在条约中直接确立该原则，而是在个案的处理过程中进行协商或是作出相应的承诺。我国的《引渡法》填补了我国国际司法合作领域法律的空白，吸收了国外引渡立法的经验，明确规定了国际上在引渡方面的如双重犯罪原则、政治犯不引渡原则等基本原则，但是对于死刑不引渡原则，《引渡法》却并未作出规定。
　　在与西方发达国家缔结引渡条约的过程中，这些国家要求将死刑不引渡原则明文写入条约中，再加上近些年来我国打击外逃犯罪分子的迫切需要，在我国与西班牙签订的《中国和西班牙引渡条约》中有了突破，与西班牙的引渡条约是我国首次明确提出并承认死刑不引渡原则，该原则的写入被认为是促成条约成功签署的关键因素，也加快了我国同西方国家之间开展引渡合作的进程。继西班牙之后，我国同法国、澳大利亚也缔结了引渡条约。在与两国对条约的内容进行谈判的过程中，死刑犯的引渡问题成为了各国争议的焦点。两国均坚持在引渡条约中明确作出死刑不引渡的规定。经过缔约双方反复协商，最终决定参考《中国和西班牙引渡条约》中死刑不引渡原则的相关规定。中国同这三个国家的引渡条约中对于死刑不引渡原则的规定，为我国与其他国家签署引渡条约提供了借鉴，也为我国对外逃的犯罪分子进行追捕提供了有力的法律依据。
　　随着我国引渡合作的不断开展，必然会有越来越多坚持“死刑犯不引渡”原则的国家与我国签订双边合作条约，如何从中平衡，是我国当前迫切需要解决的问题。从长远角度而言，引渡在未来仍然是追逃贪官的重要手段，因为双边引渡条约对双方均有较强的约束力与法律依据，所以，如何尽可能在短时间内追回外逃贪官，应该从完善引渡工作各方面的不足入手。
　　（三）我国引渡外逃贪官的程序存在漏洞
　　对于我国来说，无论是《引渡法》，还是同其他国家缔结的双边引渡条约，对于简易程序都没有明确的规定。在引渡条约的缔结上，《中泰引渡条约》是我国同别国签署的第一个，在我国与泰国就条约的内容进行协商谈判的过程中，就引渡条约的具体内容与条款，泰国提出了一个初期文本，在泰方的这个文本中，就涉及到了简易程序的内容，对于我国而言，国内的引渡制度刚刚起步，许多法律规定也处在尚未确定的阶段，在引渡领域的成文法方面，我国的《引渡法》也还没有颁布实施，所以在简易程序上，对于泰方提出的相关建议，中国代表团没有接受。之后在我国的《引渡法》中，也没有关于简易程序的条文规定。此外,我国同其他国家的引渡条约中，也没有相关内容对引渡中的简易程序进行规定。在一国向另一国提出引渡请求后，如果被请求引渡的犯罪分子进行了愿意接受引渡的明确表态，在这种情况下，被请求国可直接决定同意引渡，而不必再对这一引渡请求进行司法审查，这种简易程序有助于减少两国在引渡合作中对人力和物力的投入，同时在一定程度上，这也会提高引渡合作的效率。在目前的司法实践中，对大部分国家而言，简易程序都已经被普遍接受。
　　（四）执法主体能力与策略方针有待提升
　　虽说引渡外逃贪官最大障碍时法律层面的，但执法过程中存在的问题也不能无视。目前，我国欠缺掌握熟悉各个缔约国法律与协议内容的专业技能人才。因此在提出协助请求与准备材料的过程中，经常会出现种种困难，也影响了追捕外逃贪官的工作高效开展。此外，在追捕外逃贪官中，执法主体制定的追逃策略仍有待完善，不仅需要由外向内，由下向上，物质和精神层面双重施压，又要顾及法律制度与执法程序上的瓶颈。例如在杨秀珠案中我国采用了遣返、劝返、异地追诉三种追逃策略，先向外与杨秀珠案有联系的官员抓捕归案，形成倒逼态势，迫使其自愿回国自首，然后对其亲属进行强制遣返，打响“心理攻坚战”，对其家人予以宽大处理，瓦解其心理防线，使杨秀珠放下后顾之忧，认识到我国政府值得信赖，只要回国自首就会被从轻处罚，再者恩威并施，同时向其证明我国政府已逐步掌握完整的证据链条，非法移民遣返胜诉的可能性大大增加。此案可说明在引渡外逃贪官实践中，策略方针的完整与准确对引渡成功率的重要影响。对于执法主体。不仅要加深他们的理论知识，如《刑法》、《刑事诉讼法》、《国际法》等法律和引渡条约的了解，更要注重实际操作中的灵活运用，密切结合我国国情，特别是国家监察体制改革以来国家政策趋势与外交动向，定期举办培训讲座、实战演练增强执法主体能力。同时要为引进更多高素质高质量的执法专业人才投入资金与精力，培养出“高精尖”的执法队伍。
　　三、我国外逃贪官引渡法律障碍的对策
　　（一）结合外交战略与履约机制，提高引渡条约利用率
　　上文分析了我国引渡外逃贪官的障碍之一就是国内立法不细致，故应调整国内立法。例如，根据具体情况修改《引渡法》、出台《国际刑事司法协助法》、细化《刑法》《刑事诉讼法》的内容措施等。我国《刑法修正案（九）》增设了终身监禁，这一规定意味着无期徒刑的终身化，在xxxx腐败类案件中我们可以逐步用终身监禁代替死刑效果，从而在双边与多边引渡条约的制定上有更多机会。[丁丽.反腐视角下境外追逃法律问题研究[D].大连海事大学,2017.]不仅如此，我国可以多方位考察与已签订刑事司法协助条约中相关规定，研究协助的范围、程序等，适时出台法律。要想将外逃人员顺利地引渡回国，我们就应该尽量克服现有的障碍,完善法治环境，积极同他国缔结引渡双边条约。此外，应该密切结合我国外交战略与国际法与国际规则的动向提高条约利用率，比如结合“一带一路”战略合作协议与他国增进合作等。此外联合国条约履约机制也能在一定程度上规范条约国双方行为，从而提高条约利用率。
　　（二）适时调整引渡相关原则，达成个案协议
　　1.利用个案协议开展引渡合作
　　目前仅有几个发达国家与我国签订了引渡条约，部分国家即使缔结条约也尚未生效，但这并不能够说明没有与我国签订引渡条约的国家就不能与我国开展引渡合作。以澳大利亚为例，我国虽与澳大利亚签订引渡条约，但尚未生效。然而澳大利亚《引渡法》没有将引渡依据完全限制在双边与多边国际条约上。澳大利亚《引渡法》第5条规定，引渡条约是澳大利亚与外国缔结或共同参与的有关被诉或被指控有罪的个人引渡的条约。我国与澳大利亚同为《公约》缔约国家，双方可以在《公约》的基础上根据个案达成协议开展引渡合作。[汪影.我国反腐背景下跨国追逃机制研究[D].甘肃政法学院,2016.]
　　2.将腐败犯罪规定为非政治性犯罪
　　《联合国反腐败公约》第44条第4款明确规定：“在以本公约作为引渡依据时，如果缔约国本国法律允许，根据本公约确立的任何犯罪均不应当视为政治犯罪”。腐败犯罪的“非政治化”成为一种趋势，各国普遍以积极主动的姿态参与国际刑事司法合作，共同打击腐败犯罪。腐败犯罪的“非政治化”是对政治犯不引渡原则的排除适用。政治犯不引渡原则又称政治犯罪排外原则，是指请求国要求引渡的对象是政治犯时，被请求国可以拒绝引渡。政治犯不引渡原则在引渡立法和司法实践中占有非常重要的地位，虽然获得各国立法的普遍承认，但也是引渡实践中的主要争议问题，其争议主要源于政治、外交、意识形态等各种非法律因素。许多国家认为，惩治腐败犯罪是政治派别之间的互相倾轧，因而将腐败犯罪当做政治犯罪而拒绝引渡，由此对我国的主动引渡及惩治腐败犯罪实际上起到了阻碍作用。《联合国反腐败公约》对腐败犯罪的非政治化规定，对我国主动引渡机制的成熟和完善有着相当积极的作用。但为避免风险，《联合国反腐败公约》仍然保留了政治犯不引渡原则的引申规定。这样的引申规定无疑构成我国主动引渡机制运作的障碍。
　　3.变通死刑不引渡原则
　　 在变通死刑犯不引渡的问题上，我国可以在诸如《刑法》中细化完善相关内容。刑法修正案在不断地减少死刑罪名，是顺应国际形势与落实十八届三中全会的重要文本体现。虽然我国目前不可能完全废除死刑，但是《刑法修正案（九）》增设的终身监禁便是未来一个很好地一个取代死刑的手段，我国在实际引渡外逃贪官的过程中，应该着重考虑其犯罪成本与效益，酌情变通死刑犯不引渡原则。
　　4.将双重犯罪原则确立为双重可罚原则
　　双重可罚性原则是建立在双重犯罪原则基础上的。可罚性的前提是一个人的非法行为已经构成犯罪，如果该非法行为尚不构成犯罪，当然就不应该受到刑罚处罚，也就不存在使犯罪或刑罚消灭的原因，那么也就谈不上可罚性了。因此，双重可罚性原则已经包含了双重犯罪原则，只不过双重可罚性原则与双重犯罪原则相比更进了一步，它不仅要求非法行为符合腐败犯罪的构成要件，还要求该非法行为依据法律的规定时必须给予刑事处罚的。而双重犯罪原则只关注非法行为是否符合犯罪行为的构成要件，这正是二者的区别之处。
　　我国应当将《引渡法》所确立的双重犯罪原则修改为双重可罚性原则。这是因为，双重可罚性原则要比双重犯罪原则在理论上更加合理。一个人的非法行为尽管可能已经符合犯罪构成要件，从而被认为构成犯罪并应该受到刑罚的处罚，但它同时也可能会存在着使其犯罪或刑罚消灭的原因，从而使其犯罪行为免受刑事处罚。而针对这些已经构成犯罪但却依法可以免受刑事处罚的犯罪行为来说，引渡并没有实质意义，而只会造成引渡资源的浪费。所以，只有那些依照请求国法律和被请求国法律都具有刑事可罚性的犯罪行为，才是应该被引渡的对象。因此，建议我国《引渡法》在将来修订的时候，应确立双重可罚性这一首要原则。
　　5.采用相对禁止本国国民不引渡原则
　　无论是意大利宪法、瑞士《联邦国际刑事司法协助法》、还是《欧盟成员国引渡公约》，都允许在一定的范围内引渡本国国民。由此可见，目前在本国国民不引渡原则的规定模式上主要采用的就是相对禁止引渡的方法。这说明了本国国民不引渡原则确实是对犯罪嫌疑人的惩治起到一定的阻碍作用。此外，“审罚分离”也是一个颇易被人们接受的尝试，表现为“或引渡或起诉”与“被判刑人移管”。这也是本国国民不引渡原则的发展趋势之一。我国在引渡立法与签订条约时也应该借鉴相对禁止本国国民不引渡的做法，以便深化与他国的刑事司法合作关系。
　　（三）细化引渡简易程序，高效追逃
　　国际社会对引渡中的简易程序越来越重视，简化的引渡程序在国家之间签订的引渡条约和国际引渡合作实践中均有完整细密的规定。在一国根据另一国的引渡请求展开调查时,犯罪嫌疑人很有可能因为某些原因同意接受引渡,比如主动向法庭说明情况、主动认罪并且自愿接受审判等。如《欧盟成员国间建议引渡程序公约》中就规定，如果被引渡人统一引渡，被请求国主管机关批准，则适用简易引渡，不需提供引渡请求书与相关文件。美国的法律中也有这样的规定：对于希望省略被请求国的有关程序，迅速引渡到请求国的犯罪嫌疑人，在这种情况下多采取简易程序。同样，尊重当事人意愿，节省司法成本，简化诉讼程序及环节也是《公约》对各个缔约国的要求，许多国家的国内引渡立法中均规定有简易程序。我国虽然在签订双边或多边条约时有简化程序的条款，但具体转化为国内法时却没有相应内容，因此在内容上可借鉴西方国家关于简易引渡程序的规定，包括适用简易引渡程序的前提条件，即犯罪嫌疑人自愿而为；简易程序的具体操作，也就是说哪些程序是可以被省略掉的，即程序如何被简化，另外需明确各部门在引渡合作中的职能与作用，对于节省司法资源，高效追捕外逃贪官和推进与西方国家签订引渡条约的重要性不言而喻。
　　（四）合理适用引渡替代措施，制定策略
　　1.遣返或驱逐出境
　　一般来说，仓皇外逃的腐败分子往往采取虚假证明文件的方式骗取出入境手续或者采取其他非法入境的方式潜入逃犯所在国，这便为追逃国充分利用逃犯所在国的移民管制法对外逃人员实施遣返，进而为实现对其进行及时抓捕提供了可能。在难以进行引渡合作的境遇下，追逃国向逃犯所在地国家提供其违法犯罪线索，以便逃犯所在地国在符合本国有关移民法相关规定的条件下进行刑事追诉，从而创造出将外逃人员遣返或是驱逐出境的条件。在证据线索方面，追逃国对逃犯发现地国的相关要求予以积极地配合，包括协助对方来本国取证、为有关的诉讼提供证据材料以及安排本国证人前往该国出庭作证等。举例说明，中美目前虽未签署引渡条约，但并不妨碍双方共同处理我国逃往美国的贪官，我国政府可提供充足证据材料或通过非法移民遣返将外逃人员送上美国法庭。自2015年4月9日我国公安部部长郭声琨与美国国土安全部部长约翰逊在北京首次会晤讨论反腐合作以来，已经取得一定的成效。一些案件仍会不可避免地存在信息不畅通的问题，我国更应充分利用《公约》与建立信息交换平台使得潜逃出境的人员处在控制之下，尽可能多地掌握外逃人员的踪迹。
　　2.诱骗措施
　　诱骗就是在无法引渡时，国家批准甚至授权实施的采用欺骗手段控制目标人物的行为。诱骗措施丰富了引渡措施，是引渡替代措施中的一种非常规措施。从程序上，诱骗属于带有国家意志性的欺诈行为，在国际上存在争议，可能会损害有关国家的主权，不利于保障当事人的人权。因此常运用此种方法的国家都对这种引渡替代措施的实施有严格的批准程序。“袁宏伟案”与“宪宏伟案”正是诱骗措施的典型案例。但是不得不承认的一点是诱骗措施是追捕外逃贪官的一种比较巧妙的手段。
　　3.劝返
　　劝返是指追逃国办案人员在逃犯发现地国家主管机关的配合下，充分发挥自己的主观能动性，设法借助刑事政策，对外逃人员采取各种方式和途径的心理战，使其主动回到追逃国接受相关处理的一种引渡替代措施。劝返的本质是动之以情，晓之以理。与非法移民遣返和异地追诉相比较，劝返不仅在操作上更为便利而且在成本上更加经济，因此近年来备受追逃国的欢迎。但在实际操作中，应当注意以下几点：一是事先充分了解外逃人员在逃犯发现地国的交际圈，在必要的时候要善于通过外逃人员的亲属、朋友开展有效的劝说工作；二是充分争取逃犯发现地国有关部门的支持和配合；三是必须尊重逃犯发现地国的相关法律规定，尤其是不得采取违反逃犯发现地国法律的强制措施；四是在对外逃人员进行劝说的过程中，不得违反我国法律采取强制措施；五是对外逃人员所作的保证和承诺必须符合我国法律的相关规定并在事后真实兑现。
　　4.异地追诉
　　异地追诉是指在难以开展引渡合作的情况下，追逃国协助逃犯发现地国依照本国法律对在逃人员提起诉讼，使其在发现地国接受审判和服刑。异地追诉通常是在引渡合作无法有效开展，并且采取劝返和移民法遣返均没有现实可能的情况下，不得已而采取的一种引渡替代措施。采取异地追诉的引渡替代措施的主要目的并不主要在于使外逃人员因其触犯逃犯所在地国的刑法而遭受刑罚，而是为了使其在刑罚执行完毕后被递解出境，从而为使其回国接收审判创造可能。在实践中，追逃国应当积极向逃犯所在地国提供有关外逃人员触犯当地刑事法律的证据。一般地，对于携款外逃的贪腐分子，追逃国可以向逃犯所在国提供这些人犯罪的证据，使其因洗钱罪接受逃犯地所在国的刑事追究。
　　（五）结合司法体制与监察体制改革，源头预防
　　 司法环境在国家司法合作中起着辅助的作用，有利于引渡实践的开展与进行。在引渡过程中，充分发挥各驻外使领馆在国家交流中的桥梁性作用，实现引渡双方的交流与合作利于加快引渡的进程。在交流合作的前提下积极建构良好的司法环境，在引渡活动中尊重和保护人的基本权利，既要保护被引渡人的人权，也要保护公众人权，在引渡个案中侧重对被引渡人的人权保护，在开展引渡活动中平衡个体利益和整体利益，以树立当代人权倡导下的大国形象与法治信任度。特别是要结合当前国家的司法体制改革与监察体制改革，不断健全体制机制，强化工作力量，积极参与制定相关国际规则，推动双边引渡、司法协助条约谈判取得新成果，主动吸取法制健全的国家的先进经验，扬长避短，取精去糟，不断提高国际追逃追赃能力和成效。继续公开曝光外逃人员信息，旗帜鲜明、理直气壮开展宣传，打好政治战、外交战、法律战、舆论战和信息战，进一步占据道义制高点。坚持问题导向，加强追逃追赃调查研究。最后，从源头预防入手，完善贪官外逃的预防体系，从根本上解决问题。
　　结语
　　 在党和国家高度重视“反腐”、提出国家监察体制改革与出台《监察法（草案）》的东风下，我国追捕外逃贪官呈现向好的态势。随着国家追捕外逃贪官的法治化与司法化，我国法治建设之路有着远大的前景。
　　 追捕外逃贪官不仅是某一或者某几个机关的责任，更关系到人民群众的切身利益与国家的整体利益。我国引渡外逃贪官面临上文中提到的种种法律障碍，我们应该意识到法律与制度的进步并非一朝一夕之功，党和国家在不断地完善相关法律制度，积极缔结条约，追逃贪官，增强国家在国际上的话语权，我们也应该给予其充足的时间与信心。本文也积极寻求五点对策，力求对外逃贪官高效追逃提供思路与对策。
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