新昌县环境行政执法中存在的问题和对策

摘要：随着新昌县社会经济的高速发展，高能耗高排放的增加，环境问题日趋严重，环境执法也面临着前所未有的挑战。尽管我国目前已基本形成较完善的环保法律体系，环保领域有法可依，但是在具体环保执法中，却面临着执法不到位、行政不作为、执法难、执法软等现象，不仅损害了环境法律的严肃性和环保部门的形象，在一定程度上也纵容了环境违法行为，地方保护主义、部门职责不清、执法缺乏强制权等因素的存在，又使新昌县的环境执法难上加难。因此政府和环保部门应尽快制定积极的措施，完善法规、健全机制、强化执法力量、加大宣传力度。
　　关键词：环境问题；对策
新昌县环境行政执法中存在的问题和对策
　　十八大提出要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这个“美丽中国”是针对生态文明，保护环境而说的，然而“美丽中国”涉及的内容相当广阔，而关键的是，首先涉及到人们居住环境的改善，只有人民生活环境舒畅，水气声环境全面改善了，才可有国家繁荣，国家美丽。要使环境彻底改善，我们除了源头控制以外，还是加强环保执法。“和谐社会”是中国当前时期发展的走向和目标，环境执法是维护群众环境权益、构建和谐社会的重要和体现。开拓适应市场经济新体制下的环境执法新局面，对于促进各级政府科学发展观，维护环境法制的尊严，加强环境保护是基本国策地位，实现中国社会、经济的环境和可持续发展，都具有重要的意义和现实意义。
　　另外，我国已是一个ＧＤＰ位居世界第二的经济大国，和经济的高速发展相比，全国的能源消耗也是惊人的，中国每万美元生产总值的能耗是全世界100多个国家和地区中最高的，不仅是发达国家的3-7倍，而且是同为发展中国家印度的1倍多，能源消耗的速度远远高于ＧＤＰ增长速度，而西方往往喜欢打着能源、环保的旗号，对中国政府施加压力。特别是今年我国开展的大气ＰＭ2.5公报以来，北方大部门城市ＰＭ2.5严重超标，美国领事馆以ＰＭ2.5不达标就撤馆为要挟，给中国政府施回了很大的压力。要真正意义上改变中国环境现状，缓解国内外的压力，加强环境执法是一项强有力的手段。近年来，中国的环境执法工作正在逐步以集中式执法活动为主，日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公从和舆论监督为支持的执法工作体系，环境执法工作初见成效。然后，由于固定资产的过度投资，大企业故意任人偷排漏排，小企业连片污染，违法排污导致严重危害群众生产生活的环境污染事件屡屡发生，如：2012年黄浦江暴发的大面积死猪污染河道事件，今年上半年温州乐清市市民邀请环保局长下河游泳事件等等。环保执法压力越来越大，环境问题的投诉越来越多，环境问题已经成为群众关注的八大热点之一了。
　　一、新昌县环境执法中取得的成绩
　　随着改革开放的不断深入，新昌县经济蓬勃发展，日新月异，作为支柱产业的医药化工、机械制造、冷配制造等在良好的社会环境下茁壮成长，新昌县目前已有上市企业７家，经济高速发展。2011年规模以上工业总产值达到438亿元，实现利润51.2亿元。在工业企业数量不断增加，规模不断壮大的同时，对新昌县的环境质量造成了沉重的负担，老百姓赖以生存的水气声环境质量明显的变差了，近几年来，因为环境变差而引发的呼吸道等疾病有上升趋势。前些年，新昌县相对注重经济发展，为了获得丰厚的利润，大量高能耗高污染的项目被引入，新昌成为发达国家污染转移地。但日益严重的污染也很快让新昌县政府觉醒了，近几年加强环境保护、加大环境执法成为政府重要的决策，环境保护事业得到蓬勃发展。环保执法机关不断提高执法手段和意识，环保执法力度明显加大。
　　新昌的环境主管部门是县环境保护局，成立于1996年，就要职能为：环境行政管理、环境行政执法。就环境行政执法而言，近年来县环保局取得了显著的成绩。2012年，共收到环境来信来访245件，报结率为96.7%，环保110报结率为100%。查处32起环境违法案件，罚款数额222万元，10家小电镀、小印染企业被责令停止生产，申请法院强制执法6起。认真规范执法程序，加大执法力度，严厉打击环境违法行为。
　　二、新昌县环境行政执法工作中存在的问题
　　然而，针对环境违法行为逐年增多，环保执法依然难度很大，有法不依、执法不严、违法不纠的现象依旧存在。尽管我国环保法律已形成较成完善的体系，管理手段也趋于多元化，但在一些具体的环保执法过程中，仍存在这样那样的现实性障碍，严重影响着环境执法的效率和环境部门的威性。针对当前新昌环境保护行政执法工作中存在的主要问题作以下浅论。
　　（一）环境行政执法者与被执法者界限不清，政企不分
　　在现实工作中，当前政府及相关部门的行政管理还是采用传统式、经验式、习惯式的行政活动，距依法行政的要求相去甚远，有的甚至与环保执法相悖，成为环保执法的一大障碍。一是企业负责人在党委、人大、政协中兼任职务，形成环保执法阻力。为了抓好重点企业或鼓励业绩突出的企业家，让企业家在党委、人大、政协等政府机构担任领导职务，比如，新昌几家上市企业的老总都是市、省甚至全国人大代表，这些企业家就很容易以上级领导的身份对环保执法进行非法干预，环保执法机关对这类企业自然就难以真正行使环境监督管理。二是政企还不能完全分开。有些企业还隶属于政府，未能真正独立成为市场主体，往往政府因为考虑劳动就业，社会稳定等问题不能对这些重污染企业依法做出停业整改或关闭的决定，造成企业一旦出环保问题，政府就会伸手干预执法的局面。
　　（二）各职能部门职责不清，难以形成合力
　　环保部门在执法过程中，难以实现真正统一的监督管理机制。比如，环境保护法已明文规定，建设项目须经环保部门审批同意后，其它部门才能给予办理各职能部门相应的有关手续，但有的部门就是不能做到环保前置，给一些明知有污染的企业一路开绿灯，而环保部门作为同级部门，无法给予必要的制约，遇到难题就扯皮，降低了环保部门的监管效力。如2008年3月，浙江省台州地区就发生了这样一件事，当地工商部门在给一家企业审批营业执照时，未经环保部门审批同意就发了营业执照，结果这家企业生产过程里产生的废水污染了附近水体，酿成了严重的环境事故，使环保部门不得不将工商部门告上法庭，虽然最终事情得到圆满解决，但是它真正说明了环保部门和相关职能部门之间存在职责不清的问题。
　　（三）环境行政执法没有必要的行政强制权
　　这并不仅仅是新昌环境执法中碰到的问题，它是一个全国性存在的问题。1989《中华人民共和国环境保护法》就颁布施行了，但这部保护我们赖以生存的环境的法律法规却缺乏强制性规定，它没有像工商、税务等部门一样拥有查封、冻结、扣押、没收等手段。即企事业单位和个人不遵守这些法律规定时，环保执法机关没有制裁的依据，导致环保执法机关面对违法行为常常束手无策，难以进行圾效的监督管理。更有些企业受经济利益的驱动，不顾法律法规的约束偷排漏排，更加重了环境执法的难度，抗拒执法，采取暴力手段阻碍执法现象时有发生。作为环境行政执法机构，环境执法人员没有对暴力抗法分子采取人身强制措施的权利，影响正常的执法工作。比如，2012年新昌县环保局查处的一件印染企业非法排污案，在办案过程中新昌县环保局就因为没有必要的强制性规定，无法对非法排污的企业进行查封，而只能会同公安部门对排污企业进行查封，对企业主进刑事拘留。这样一来也就决定了环保执法不可避免地带有软弱性、不彻底性。
　　（四）环境执法机构“软件”不强，“硬件”不硬
　　首先是新昌环境执法队伍人员偏少长期处于“小队伍”管理“大市场”的状态。基层执法人员长年忙于应付各种打击环境违法任务，现有的执法力量严重不足，很难全面监管到位，不能有效的打击各类环境违法行为，整个环境监察大队仅有18名执法人员，怎么可能做好全面监管，目前只能抓重点抓要害。
　　其次环境执法呈现出多元化，新现象、新问题层出不穷。以往环境执法人员大多数是从内部调剂的。由于人员进出长期受体制制约，队伍结构得不到优化，素质难以提高，而且在实际执法工作中接触的对象比较复杂，面对处理和解决的问题也错综复杂，特别是随着高科技与环境的融合，直接涉及多方面的法律、的执法，队伍现状与环境管理要求形成较大的差距。在执法过程中有些执法人员还摆脱不了原有思维模式和工作方式，单凭经验的做法较为普遍，已不适合当前新形势下的执法需要，环境行政执法人员在对违法行为进行调查取证、固定证据时，往往经不住法律的推敲，常常感到力不从心。因此环境执法队伍人员的知识水平有待提高。面对大市场、小队伍，硬任务、软手段，高要求、低素质的实际，急需吸收一批年轻的高学历人员充实队伍，以保持队伍的生机和活力。
　　再次是执法经费、仪器设备等方面存在不足。随着国家推进机构改革，依法行政，取消行政收费，环境执法队伍执法经费严重不足。执法队伍的办公基础条件普遍不尽人意，缺乏独立的办公场所和办公设施。另外，随着高科技趋势，以及各项法律法规制度的完善和人们法律意识的提高，配置办案仪器设备特别是取证设备越来越显重要。由于经费管理上的问题，一些必备的执法设备如录音笔、摄像机等也未配备齐全，严重影响了执法工作的正常运作，许多案件因为不能及时有效地取证，以至不能给违法经营者应有的处罚，造成了违规经营现象“屡禁不止”的现象。
　　三、 提高环境行政执法力能的对策
　　环境行政执法能力的提高关系到全县广大人民群众的切身利益，关系到子孙后代的生存环境。只有实现环境质量的不断改善，才能实现经济发展和社会进步的双羸。在我国经济高速发展的今天，城市化进程不断加快，环境问题日益窘突现。常此已往，必将影响经济社会的可持续发展，针对当前分析的几个问题，总结对策如下：
　　（一）推动政企真正分离，突出政府环保监管职能
　　政企不分，责权不明，既是企业缺乏活力的根源，也是环境保护执法体制产生障碍的主要原因。因此，必须深化行政体制改革，推进政企分开，加快完善社会主义市场经济体制。建设职能科学、结构优化、廉洁高洁的服务性政府。把职能转变放在更加突出位置，认真划清政府的经济管理职能，使企业从政府的隶属地位中真正脱离出来，为环境保护构建良好的执法环境。同时，可以通过《公务员管理条例》，严格禁止政府官员参与企业经营活动。只有在政企真正分离之后，经验式、习惯式的行政活动才会逐渐减少，依法行政也会逐步走上正轨，只重经济指标的干部政绩考核形式就会被淘汰，既要金山银山，又要绿水青山的思想将在官员心里确立，环境执法就不会受到地保护主义的干扰了。同时，让政府官员多接触环境保护方面的专业知识，对环保法律法规娴熟掌握，为制订可持续发展的战略决策提供保障。
　　（二）加强考核，促使各职能部门的沟通
　　重视和加强环境执法工作是县政府的本职工作，将环保指标纳入绩效考核，进一步加大行政责任追究的力度，实行环境保护问责制。环境管理涉及面非常广，包含水气声，迫切需要土地、农业、林业、水利、交通、工商、公安等相关部门的紧密配合。环保部门要发挥好监督管理职能，属于自己职权范围的工作，要能于坚持原则、秉公办理、以理服人。同时，要注重工作中的方式方法，做好各部门的协调工作。如在今年的高能耗高污染企业关停中，积极发挥各职能部门的积极性，形成合力，抓好落实。积极开展环保系列专项执法行动，深入实施环保网格化管理和公安、环保联合制法机制，改变环保部门唱“独脚戏”孤军作战的局面，严厉打击环境违法行为，切实维护环境安全和公民的环境权益。
　　（三）强化执法权力，提高环境执法能力和水平
　　呼吁国家尽快修订和出台新的环保法律法规，加强必要的强制执法手段，使环境执法和其它部门一样具有较强的执法能力。同时，加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法人员的能力和水平。加强队伍管理，公布执法信息，实行阳光执法，坚持查处违法法规的典型案件。提高执法人员的个人素养要从提高三种能力上下功夫。
　　1．注重提高执法能力
　　要注意提高执法队伍指挥调度、协调督办、执法办案、应急处置的能力，建立执法管理长效机制。可以定期开展相关的执法知识培训，邀请省内外环境保护方面的专家开展指导。
　　2．注重提高实践能力
　　努力查找执法工作中存在的问题和薄弱环节，加强工作的针对性、实效性，在重点难点问题上求突破。可以多学习典型案件的处理方式，从中积累办案经验。特别是质深执法人员要多帮带年青执法人员，使我们的环境执法人员能尽快成熟起来。
　　3．注重提高处理各种社会矛盾的能力
　　环境管理工作涉及面广，环境执法中往往会出现很多突发性事性，培养队伍在处理应急事件时沉着冷静，多角度、多层次分析问题非常重要。
　　建设一支业务过硬、品质过硬，精干、廉洁、文明的环境执法队伍以外，积极加大执法硬件投入力度也很重要，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现24小时不间断实时监控，确保企业污染治理设施正常运转和长期稳定达标排放。确保12369环保热线畅通，实行政务公开，建立网络信息发布平台，加强社会舆论监督。
　　（四）充分发挥宣传教育作用
　　环境保护是利国利民的事业，环境宣传教育是实现国家环保意志的重要方式。新昌要切实践行党的十八大报告提出的“推进生态文明、建设美丽中国”理念，充分利用电视、广播、报纸、网络等媒体，抓住“六五”世界环境日，浙江生态日等特别时期，在人数流动量大的地方，如：大佛城、家友超市、江滨公园等地开展环境执法宣传活动。加大环境保护和环境法治的宣传力度，弘扬环境文化，倡导生态文明理念，推进环境补偿机制，促进社会公平，以生态平衡推进社会和谐，以环境文化丰富精神文明。开展企业走访，抓先进，树典型，鼓励企业走集约化道路，通过规模经营，提高企业走可持续发展道路的道路。2013年，新昌县环保局对县域区内四百多家规模化企业开展了两次走访，使企业充分了解了环保局的办事流程，也加强了环境保护的意识，取得了非常好的效果。开展学校社区活动，开设环境教育大讲堂，在中小学校设立专门的环保课程，使环保知识从小抓起。县环保局也会不定期和社区开展文艺演出，通过生动活泼的行式，使环境保护意识逐步深入人心。
　　（五）加大执法监督查，实施重点排污企业公告制度
　　要敢于和善于运用行政执法监督手段。县人大、政协定期开展督查要增强执法监督的责任感与使命感，树立知难而上的信心，对发现的问题必要时采取“刚性”手段，加大监督力度，树立监督权威，使行政执法检查取得实质性效果。
　　根据排污企业污染物的排放情况，环境保护行政主管部门可以在县级主要媒体上定期公布污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业名单，并对超标企业依法予以处罚。国控重点排污企业的污染物排放口安装自动在线检测系统，并对污染特排放情况作定期公布。
　　新昌县经济要实现可持续发展，社会要实现稳定和谐，好的生态环境是必须。然而良好的生态环境必须要强有力的法制保障，政府和环保局要拓展环境执法思路，加强环境执法力度，努力将新昌建设成为美丽、富饶、文明的城市。
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