环境保护行政执法问题的法律分析及思考

环境保护行政执法工作中有法不依、执法不严、违法不究的问题存在，严重地制约了环境保护行政执法工作的开展。因此有必要对环境保护行政执法过程中存在的问题从法律层面作出剖析并找出相应对策以适应时代的需要。　

　　环境保护行政执法的具体行为方式主要有四种:


　　第一、行政检查、监督。即环境保护行政主管机关在职责权限范围内，对行政管理相对人贯彻落实法规情况进行检查、监督，督促他们自觉遵守法规，正当行使权利和履行义务。


　　第二、行政许可和行政审批。即环境保护行政主管机关赋予行政管理相对人某种权利，准予从事某方面活动(如在管理范围内修建建筑物)的行政行为。


　　第三、行政处罚。指环境保护行政主管机关依法对违反法律法规应受惩罚的行政管理查对人给予的行政制裁。


　　第四、行政强制执行。指行政主管机关在作出行政处理和行政处罚决定，对行政管理相对人科以义务后，行政管理相对人逾期不起诉又不履行义务时，环境保护行政主管机关依法采取强制措施迫使其履行义务或达到履行义务相对的状态（如吊销许可证）。


　　一 行政执法中存在的问题

　　第一、在作出具体行政行为时遗漏行政相对人。环境保护行政机关在作出行政行为时遗漏主体，没有把行政管理相对人全部列出，而仅列了一部份，损害其它共有人的合法权益。放纵遗漏主体继续违法，执法的公正性受到老百姓责问。同时也是违法事实没有查清的一种情形。


　　第二、错列行政管理相对人。环境保护行政机关作出具体行政行为时依法应该针对的是行政管理相对人，而实施行政行为时列写的行政管理相对人却出现了错误，是与行政管理相对人有一定关系的人或其它。为企业或者个体经营业主（老板）打工的人经常被错列为被处罚人，处罚个体工商户和独资个人企业时，将其字号和独资企业作为被处罚人，企业主和个体工商户个人作为法定代表人，而没有处罚个体工商户本人和独资个人企业主，违法的个人不承担法律责任。从而放纵了违法的个人。


　　第三、环境保护行政执法主体错误。在委托执法中，实施行政行为的责任机关依法应该是委托机关，而在作出具体行政行为时却是被委托的行政主体的名义实施行政行为。


　　第四、执法程序不规范甚至违法。环境保护行政机关查处案件中，大部分人员因为法律意识差，法律、法规知识相对欠缺。因此不重视履行必要的处理手续，随意简化执法程序。立案审批、决定审批、重大事项集体讨论等内部程序流于形式或者没有，调查具体内容不清，缺少必需的案件调查笔录和违法事实的证据，环境监测数据不依法取样和告知，不告知当事人的陈述申辩和听证的权力等问题，法律文书没有依法送达，法律文书没有认定的事实。执法人员执法时不出示证件，执法方法简单，在执法人员中普遍存在着一种“管你没商量”的执法态度，执法时不论大事小事，先开罚单，拿钱走人，缺乏对违法当事人的说服教育。


　　第五、滥用自由裁量权。法律法规授予环保行政执法人员自由裁量权，是为了让行政执法人员更灵活有效地贯彻执行法律法规，以便在实施行政处罚时收到事半功倍的效果。但是某些行政执法人员在使用自由裁量权时，却丧失了合理公正的原则，使自由裁量权的实施偏离法的目的，变成了滥用自由裁量权。按照单位负责人事先的交待，或处理的行政管理相对人是自己的亲朋好友，根据需要给予的处罚，如有可能，则不立案不处罚或者最高额处罚；接受了行政管理相对人的宴请，或者收受了相对人的礼物，本该重罚的轻罚，本该处罚的不罚，以管理相对人的态度好坏决定处罚，特别是行政相对人为自己的行为申辩时，还加重处罚。


　　第六、适用法律不准确、适用法律错误或者没有法律依据。因为案件事实和证据存在问题，容易造成适用法律错误。适用法律是有严格条件限制的，只有符合该法特定条款的全部要件时，才能适用该法条处理。环境保护行政执法人员往往出现这样的问题，一违法行为应当受一法特定条款的处罚，在没有收集主要证据的情况下就直接适用了该法条，或者是收集了部分证据符合该法条规定的一个要件，就适用了该法条，实际上应当适用他法才是正确的。另外执法时适用的法律与其他法律、法规相抵触的情况也时有发生。如向从事餐饮业的个体工商户征收排污费应当依据国务院《排污费征收使用管理条例》的规定征收，但因国家排污费征收标准未作规定的，省、自治区、自辖市人民政府可以制定地方排污费征收标准，在省、自治区、自辖市人民政府未制定地方排污费征收标准的情况下，向该个体工商户征收了排污费，没有法律依据。


　　二 存在问题形成的原因分析


　　上述问题存在的原因多种多样，有行政执法的环境影响，自身的执法能力不高，有历史形成的因素，法律本身的不足等。主要原因还有下列情形。


　　（一）客观方面有环境保护行政执法的环境影响


　　第一、公民对于环境保护行政执法的认识问题。相当一部分公民的法律意识不强,不能很好配合环境保护行政主管部门的执法,导致环境保护行政执法困难,以至受阻。部分企业负责人治理污染的积极性和主动性不高，持观望态度。少数企业为降低生产成本,追求高利润,污染设施虽然建成但却不能很好运行。有时为了应付检查或逃避处罚,往往采取白天开晚上停，检查时开检查后停，从而导致区域环境质量得不到明显改善。有的企业限期治理一拖再拖，对本地区污染物总量排放控制增加了难度。还有个别企业竟然视国家法律于不顾，迟迟不上治污项目，明明知道所排放的污染物严重污染环境，危害人的身体健康，就是不予积极治理。


　　第二、政府有关部门和有关领导的直接干预。环境保护行政执法的对象除少数是普通公民外，更多的是法人和其它组织，而且涉及国计民生，极易引起地方保护和行政干预，少数领导干部法律意识淡薄，受短期效益和本位利益驱动，搞一些“招商引资”“重点工程”等，产生了地方保护思想，不按法律法规办事，随意指使他人从事违反法律、法规规定的权限和程序，擅自主张，进行行政干预，以权代法、以言代法、致使环境保护行政执法人员在执行公务中事难做，案难办，大大增加了执法工作的难度。


　　第三、受经济条件和产业结构的限制，我国中西部很大一部分工业企业的规模和档次较低，由于历史欠账太多，污染物很难作到达标排放，污染治理难度较大。人们的传统观念和习惯行为使违法活动屡见不鲜。实践过程中,不少当事人认为行政主管部门对其依法实施监督管理是跟他们过不去,认为行政执法人员用大帽子压人、威吓他们,在心里上产生了对立情绪,在行为上往往对依法履职责表现出不配合,甚至竭力阻挠。


　　第四、我国环保立法过于原则和粗略，还有缺失和断层，可操作性不强。


　　1、有关的配套立法也存在迟缓和缺位，长期以来贯彻“宜粗不宜细”的原则，有些规定在我国环境保护法律法规中的条文一般只列举一个宏观大致的方向，对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语缺乏必要的解释和限制性规定，指向性也不强，在实践中难以操作。和关于实施排污许可证、限期治理、环境监测、饮用水源保护等制度的配套法规至今尚不能及时出台。《环保法》第37条规定：“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”中规定对违反该条规定的违法行为并处罚款，但没有明确罚款的数额，不能直接依据该条作出处罚决定，可操作性差。环境保护法对违法行为都只作了可并处罚款的原则规定而没有规定具体数额，其它法律法规有的作了相应规定，有的没有作相应规定，这势必会造成有法不能依的局面。明确性和可操作性不强，《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。其他的一些如排污许可证制度、总量控制制度、集中控制制度的适用范围更是充满了弹性，增加了落实的难度导致在一些层面上无法可依。环保行政执法人员素质相对较低，对法律理透彻造成了执法中的偏差。


　　2、法律观念已落后于时代的发展。1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》受时代的局限又一直未作修改，在法律观众上都已不适应形势。第六条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境单位和个人进行检举和控告。”《中华人民共和国大气污染防治》也有类似表述，而我国宪法、民法、刑法特别的行政诉讼法作出的相应表述是公民、法人和其它组织，没有个人和单位之分，单位一词在法律上也没有明确规定和解释，概念本身就不清。在环境保护行政执法过程中，执法人员将较大规模的个体工商户、有字号的个体工商户、号为修理厂之类的个体工商户、独资个人企业作为单位予以处罚，而放纵了违法个人。而按行政诉讼法的规定是以公民、法人和其它组织分类适用法律的，简单地适用《环境保护法》就会造成环境保护行政执法中的偏差，法人以自己的独立财产承担法律责任，而被列为法定代表人的应当被处罚的人依法就不应随后责任。


　　3、法律法规之间存在冲突。我国现行环境立法中，存在的一个比较突出的问题是法律规定之间常常自相矛盾。例如《环保法》第37条规定，“未经环保行政主管部门同意，擅自拆除或闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护主管部门责令安装使用，并处以罚款”。从该条文的表述来看，如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施，其超标排放污染物行为并非违法。但是，依据《标准化法》及其《实施细则》的规定，环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”，而“强制性标准，必须执行”。因此，超标排放污染物行为无疑又是违法行为。这种法律规定之间互相冲突的情况，在我国的环境立法中不是个别的现象。由于立法上的冲突，实践中在环境行政执法时常常让人无所适从，法律的尊严也因此而被大打折扣。


　　三 解决行政执法中存在的问题的法律对策


　　解决当前环境执法过程中存在的一些问题，除了要加强环境保护执法队伍能力建设外，应逐步完善环境法律、法规，尽快修改完善有关环境保护法律法规，在明确职责的同时，要设置相应法律责任。减少原则性规定，增强可操作性，使环保部门统一监管职能细化，并规定具体措施，增加环境保护部门强制执行权限，规定具体监督措施。 主要从以下几个方面入手。


　　（一）完善和强化执法手段。


　　第一、加强环保政绩考核，促使各级政府切实加强环境执法工作。 按照环境法律，地方政府应对本辖区范围的环境质量负责，更应高度重视环境执法，在任期内逐步改善环境质量。建立完善的领导干部环境保护实绩考核制度、主要领导干部离任环境保护制度，实行环境责任追究制。一是在法律上明确地方各级人民政府及经济、工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。要加强政府主要领导干部的环境法制教育，树立科学的发展观和政绩观。


　　第二、增强环境保护多项制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款。建立健全市场经济条件下的“双罚”制度。针对目前执法中普遍存在的只罚企事业单位、不罚单位的直接责任人和有关领导的缺陷，确立既罚单位、也罚个人的“双罚”制度。


　　第三、赋予环环境保护行政部门必要的强制执法手段，如查封、扣押、没收等，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重环境违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。加大企业违法成本，降低守法成本。在环境保护行政执法中要充分认识到，对环境资源的破坏造成的损害后果的严重性远比整垮一个污染企业的后果严重。应该采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度，让超标排污企业承受不起，甚至不惜让其关闭，从而促使污染企业自觉调整自己的行为。同时，要从税收、金融等经济政策方面给予自觉遵守环境法律法规的企业支持和鼓励，使其得到实惠，从而降低守法成本。


　　（二）健全环境执法机制，完善执法程序


　　第一、健全执法机制从外部机制政府各职能部门之间，互相协调、共同参与，要实行执法责任制，坚持地方一把手负总责，分管领导和职能部门各负其责的责任制，责任落实到部门、岗位和人员，形成强有力的齐抓共管执法机制。形成齐抓共管机制。内部监测站负责监测，监理站调查取证，环保法制部门处理与收缴分离机制。


　　第二、完善充实环境执法的各项规章制度，如执法工作程序，行政征收工作程序，以及环境执法责任制度，如执法工作程序，排污费征收工作程序，以及环境执法责任制度，环境执法考证办法、行政赔偿追究制度、行政执法监督检查制度，等等。使执法行为规范化、程序化、制度化，提高执法法制化，减少执法的随意性和人为性。


　　（三）理顺执法体制，加强环境稽查。


　　建立上下协调、统一的执法体制。进一步加强环境监察机构，明确其行政执法主体地位，进一步加强环境稽查工作。逐步开展环境监察内部稽查和环境保护行政稽查，切实加大对环境行政不作为行为的查处力度。


　　（四）建立公众参与环境执法机制与制度，构建三元环境执法监督体系。充分发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成相互制衡的“三元环境执法监督体系”。


　　第一、通过开展企业环保监督员试点工作，探索新型企业环境管理体制，促进企业提高自主守法水平和能力。


　　第二、积极推进环境信息公开工作。逐步推行企业年度环境报告书制度，及时公开环境违法重点案件的查处情况。


　　第三、广开参与途径。包括聘任特约环保监督员，加强环境保护社会团体参与制度，建立环境问题论坛制度和环境保护问卷调查制度，以建立公众参与环境执法制度。

作者： 曾宪元