预算宪政价值和法律控制
发布日期：2023-07-04 文章来源：互联网
［关 键 词］预算，法律，控制，监督
预算作为国家收支计划体现了国家对公共财产的统筹和支配能力，表明了政府活动的范围和方向。在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算从根本上解决的是国家和人民的财产关系问题，这是一国重要的宪法关系，宪政国家从来都是将预算纳入宪法之中作为宪法的重要内容，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象针对宪政国家的物质基础，通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系，在租税国家则体现为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心，财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的民主化、法治化奠定了基础。现代预算制度最早出现在英国，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的，此后，在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进行审议和表决的预算议会主义原则。从英国宪政发展史可以得知，民主、法治是公共财政得以建立的前提。近代以来各国宪法规定了预算的基本原则，据此预算制度得以具体化并逐步完善。
现行财政转轨、实现公共财政目标，根本途径是重建预算制度，财政改革是一项系统工程，牵涉经济、政治、社会各个方面，但关键是预算的法律控制。 《预算法》的颁布至今已有十年，《预算法》的修改已经列入全国人大常委会的正式工作日程。《预算法》颁布初期，其适应了我国财政体制改革的要求，这一政府主导型的预算模式节约了中国财政收支的制度成本，体现了改革开放初期中国经济改革效益优先的价值追求。然而，这一政府主导型的预算模式自始存在的弊病所隐藏的危机却日益加深，即预算权力的政府实际的掌控造成的预算议会主权的有名无实，以及预算权力的集中形成的预算的长官意志增加了预算的风险。其最终使得《预算法》原来可能带来的效益也丧失殆尽。可以说，中国目前的预算体制与财政法治还有相当大的差距。值得欣慰的是，随着中国法治建设的发展，特别是依法治国宪政原则的确立，财政领域民主理财、依法理财的理念已经成为新时期政府财政工作的指导原则，这是中国实现公共财政目标的重要前提和逻辑起点。适应这一要求，修改后的《预算法》需要在价值理念和法律精神上有所创新，并在此基础上，重新对预算进行制度设计，并通过完善预算的实体和程序规范，加强对预算的法律监督和责任控制。
一、摒弃预算的国家中心主义理念
预算应以政府为主导，这符合预算的基本规律。但如果过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和民主监督便违背了预算的宪法精神。在历史上，财政作为政府财政收支的基本计划。经历了国王财政、国家财政到公共财政的三个发展阶段，民主政制确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。代议制机构是政府预算的组织制度前提，是制约专制的政治组织。政府预算就是在代议制机构监督国王的财政征收权的过程中产生的，议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义的政府预算才算确立。[1]预算制度就是社会成员参与和监督国家财政活动的法律规范，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。[2]
我国的《预算法》开宗明义，确立了国家对预算的管理原则。《预算法》第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”在这一基本原则的指导下，中国《预算法》的制度设计整体上都体现了国家管理本位的思想，实际上是确立了政府的预算权的中心地位。如中国预算的编制分为五级，是按照中国的现行行政区划设立的，这是与政府编制预算人大审批预算的国家职权相适应的。而预算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统内部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性，似乎表明预算是纯粹意义上的国家行为，与私人无关。但众所周知，中国的财政预算从预算资金的筹集到预算资金的使用可以概括为“取之于民、用之于民”，预算资金的筹集源于具体的纳税人，而预算资金的使用则惠及全体社会成员。社会成员特别是纳税人最为关心自己缴纳的税赋，政府如何安排和使用，可中国的预算法律制度却没有建立起社会成员与预算的直接联系。在这样一个法律背景中，全体社会成员只能对国家的预算听之任之，无可奈何。当然，让全体社会成员全部参与到预算过程是不现实的，社会成员可以通过人大代表在人代会上行使对预算的监督权。然而，人代会与社会成员保持一致，人大代表真正代表社会成员只是理论上的假定，由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质，人代会不一定完全代表社会成员的根本利益，这是现代代议政制普遍面临的困境。解决这一问题的途径，要么像美国民粹主义主张的那样反对政府，正如罗纳德。里根所言：“政府不是解决问题的办法，它就是问题。”[3]要么在代议制体制基础上沟通社会成员与预算的直接联系。权衡两者的利弊得失，后者应似更为可取，它反映了公共财政的制度诉求。而为了加强社会成员与预算的直接联系，应倡导预算运行的公开和透明。政府的收支计划与家庭的收支计划和企业的收支计划不同。家庭的收支计划作为个人或家庭的隐私，企业的收支计划作为企业的机密理应被保守；而国家的预算作为政府的收支计划则必须主动向社会披露，国家预算的公开是社会成员对预算行使知情权、监督权的前提。其根本原因在于，前者所牵涉的收入与支出只是一个家庭或一个企业内部的私事。后者所覆盖的收入与支出同全体社会成员的切身利益息息相关。[4]纳税人既然是国家预算的供应者，就有权利对预算进行控制，以法的形式保证政府的预算收支服务于其自身的需要，纳税人对预算的法律控制权体现为对预算的知悉权、监督权、批评建议权和申诉权等。此次《预算法》的修订，应最大限度地为人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算提供制度保证。我国目前的政府预算，尽管也要通过一定的渠道向社会公布。到目前为止，我国预算仍是以政府为主导，预算的民主参与程度较低，预算过程的透明度明显不足。因此，应该遵照民主理财的原则，营造一种财政民主的氛围，使社会成员都有机会参与到预算运转过程，并表达其对公共预算的诉求。
二、加强预算的法律监督
预算本身即是法律。预算经人大通过并生效后即产生法律效力，即确定力、拘束力、执行力。所谓预算的确定力即预算一旦生效非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销；所谓预算执行力即预算生效后便产生法律上的约束效力，政府及所属部门必须遵从；所谓预算的执行力即预算生效后，政府及所属部门必须遵照执行。预算的法的属性决定了预算的实施必须要有监督和保障措施。
中国的宪法和《预算法》确立了预算的法律监督体系和多种法律监督手段。我国的预算监督体系是至上而下设立的，即全国人大及其常委会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。《预算法》设立的多种法律监督手段包括，人大对预算特定问题组织的专门调查，人大按照特定法律程序对预算和决算中的问题进行询问和质询，政府对人大定期进行的预算执行情况的报告，下级政府对上级政府的定期进行预算报告，以及对预算进行的财政监督和审计监察。上述一个看似无懈可击的预算监督和控制体系，在实践中却漏洞百出。目前存在的主要问题是预算监督不力。这也是大量预算违法行为屡禁不止的一个重要原因。其症结在于预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。究其根本原因不在于预算体制问题，而在于中国宪政体制及其法律监督体系及运行机制存在着致命的缺陷。根据中国宪法，人民代表大会是由人民代表组成的国家权力机关，在国家机构中享有最高的法律地位，而政府是由人大产生，对人大负责并向人大报告工作的执行机关。可是中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的基本规则。在人大和政府的权力配置中，政府更具有实际的权威，而人大的最高国家权力往往只具有法律上的宣示意义。在党内，政府首长的地位经常高于人大领导，政府的首长退职后多数要成为人大常委会的副委员长或副主任，甚至财政部门的首长退职后也可以成为人大常委会的副委员长或副主任。人大成为政府官员的养老院，从政府官员到人大领导意味着权力的失落。在这样一个机制下，人大怎么可能对政府进行强有力的监督呢？在预算的监督体系中，还包括政府内部的预算监督，即政府上级部门对下级部门的监督，财政部门和审计部门的专门监督。但这些监督制度也很难奏效，因为财政部门和审计部门同处行政系统内部，如何进行预算的特别监督缺乏法律程序上的依据。特别是审计监督，多年来在预算中几乎无所作为，原因在于其没有足够的权威。尽管中国宪法规定了审计机关在行政机关体系中的较高的法律地位，[5]但审计机关长期以来在审计中没有借助宪法赋予的权力在预算中发挥应有的作用。[6]在这样一个政治体制和法律监督环境下，中国的预算又如何才能得到有效的法律控制。可见，中国的预算的法律监督从根本上不是《预算法》所能最终解决的，其有赖于中国政治环境的改良和法律监督体制的完善，即中国的宪政改革。就我国当前的公共财政改革而言，如果不辅之以民主法治的整体推进，任何方案设计最终都可能流于形式。[7]
三、健全预算的运转程序
《预算法》主要体现为程序规范，我国目前存在的预算编制的不合理、预算的审议流于形式、预算执行的随意性可以说都是预算程序上的问题，有些表现为《预算法》运行机制中的问题，但根本上是《预算法》立法缺陷所致。
第一，关于预算编制中存在的问题。首先，表现为预算编制权力过于集中。我国的预算编制是在政府系统内完成的，政府内首长负责制的领导体制使得预算编制过程不可避免地受制于个人行政权力，甚至有的行政部门，预算决定权高度集中在少数领导人手中，预算的编制和改动往往为领导人的意志所左右。这种由领导人授意编制的预算缺乏科学性、合理性和真实性，也为事后任意调整预算埋下了祸根。因此，必须改变由领导个人决定预算的状况。其次，预算编制过于粗略。财政部门提交的预算草案项目不细，预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的说明材料。政府向人大提交的预算不但普通人大代表难以看懂，即使是许多专业人士也不甚明了。这就会造成人大对政府的预算案“只决不议”现象。为了确保预算在接受人大的审议时能够被看懂，并保证预算执行中稳定性，必须保证预算的详细和规范。这就要求预算编制部门明确细化预算调整的具体内容和对预算超收使用的管理规定，确保预算的严谨。再次，预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外。这种双轨制运行既违背了预算的完整性原则，又削弱了财政的宏观调控能力。由于对预算外资金缺乏监督和制约，使预算外资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。政府预算必须覆盖其全部的公共收支，反映它的全部财政活动。不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。我国目前的政府预算，充其量只能说是预算内的政府收支预算。那些称之为预算外政府收支、制度外政府收支的部分，是游离于政府预算之外的。所以，这一次的《预算法》修订，应当取消预算外和制度外政府收支，建立起一个覆盖政府所有收支的完整的政府预算。[8]
此外，人大审议预算与预算编制的时间衔接不畅，预算编制的时间过短，造成预算的编制和审议草草了了。按照《预算法》，各级财政应当在本级人代会举行的前一个月，将本级预算草案的主要内容提交本级人代会专门委员会进行初步审查。就省级来说，人代会一般在元月中旬召开，也就是说省级预算必须在12月中旬编制完成，考虑到必要的工作时间，最迟要从10月初就开始编制下年预算，而这时要编制下年预算几乎是不可能的。原因主要有两个：其一，目前我国的财政年度就是日历年度，在 12月31日以前，上年的财政预算执行情况没有执行结果，下年的预算安排缺乏参照依据，粗略的估算很容易与实际情况脱节。其二，下年度的财政收支政策，一般是在年底的国务院文件或全国财政工作会议上才公布，在收支两个方面形势都不明朗的情况下，要财政部门编制预算，确实很难操作。由于时间不足，致使人大在审查预算草案过程中缺乏审查时间，力不能及，其结果只能是审查粗略。[9]预算编制的质量对预算起着决定性的作用，仓促的预算编制过程导致预算的粗疏。为了提高预算编制的质量，目前一个切实可行的措施是，延长预算编制的时间。为此，提前预算编制的时间。修改后的《预算法》可以在原来的基础上将预算编制的时间再提前二个月。
第二，关于预算审批中存在的问题
由于财政部门提交人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过十五天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。[10]多数代表在举手表决时其实并不知道政府预算的内容，更不用说对预算内容的真实性和合理性进行判断。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。这样看来，预算的审议过程像是人大和政府在演戏，一方提交报告另一方通过无疑，彼此心照不宣、配合默契。
为了提高预算草案审议实效，除了首先强化人大对政府预算监督外，还要加强人代会对预算的审议能力，延长人代会对预算的审议时间。为加强对预算的审议能力，有学者认为可以在人代会中设立预算委员会，辅助人代会行使预算审批权，辅助人大常委会行使预算调整审批权和决算审批权。[11] 也有人认为，审计机关应逐步由政府组成部门改变为独立的监督机构，进行预算的审查。但目前最现实选择是充实人民代表大会中预算人员，增加人民代表大会内部财经专业代表的比例。
第三，在预算执行方面的问题
预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变。《预算法》第9条规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但由于预算只是一个财政年度之初财政收支的预期，在预算执行的过程中要求预算的绝对不变是不现实的。《预算法》规定，如果在预算执行过程中遇到预算收入超收或短收情况时，政府应该提出追加或追减预算的调整计划，经相应的人大机关的批准，然后调整年度财政预算。但这一规定例来不被重视。《预算法》实施以来，地方政府对预算的调整比较频繁，预算资金调剂过于随意，预算与决算往往有很大差距。其原因直接缘于预算编制较粗，又缺乏科学论证，因而致使预算执行过程中经常发生追加追减现象。但更深层次的原因在于预算执行者并没有预算即法的观念，没有认识到不严格遵行预算就是违法，而且在实践中不执行预算也不受法律的追究，所以预算的权威性和强制性就历来被人们所忽视。为此，在预算执行的过程中，必须强化预算的法治观念，政府对预算的追加和追减的调整计划必须依法进行，同时，加大对预算违法行为的惩治力度。
四、完善预算的责任控制
长期以来，人们习惯于对财经领域进行政策性调整，对于不执行财经政策的行为通常称之为违反财经纪律。即便是象《预算法》这样的财经法律已经出台，预算已经纳入法律调整的范围，这一思维定势也未能改变。可以说，预算自始即具有法源性，预算一经议会确立便具有法律效力。虽然预算受制于一国的政治体制和政治环境，预算不可避免会受政策左右。但政策与法律相比，具有时效性和不稳定性，因此，政策调整预算的结果会造成预算缺乏严密性、统一性，并最终导致预算风险的加大。在宪政国家，预算的财产基础是公共财产，即人民财产，国家或政府只不过是作为代理人为民理财，因此，国家或政府的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家或政府的预算行为，所以，国家或政府也要对法律负责。这就意味着国家或政府没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，就理所当然地承担法律责任，而不仅是纪律处分。
然而，在我国，预算违法的责任性质、责任主体、责任形式以及追究法律责任的程序无论是在法理上还是在立法中都没有清晰的认识。
预算违法是单纯的违法还是违宪？预算作为重要的宪法规范，人大和政府不履行宪法中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承担违宪责任呢？世界宪政史发端于对国王财税权的限制，预算作为经过议会议决的具有法律意义的财政命令，从来都构成了各国宪法的基本内容，其中包括了相应的宪法上的责任。在实行三权分立的西方资本主义国家，议会对政府预算案的否决会导致一国的宪政危机，前几年，美国联邦政府的财政危机很好地说明了这一问题。中国的《预算法》的制度设计中几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。立法者似乎不相信在我国会存在政府的预算被人大否决的可能。而且建国以来中国从中央到地方，也从来没有政府预算被人大否决的先例。究其原因，这一制度设计与议行合一的中国宪政体制是相适应的，与西方三权分立迥异其趣的是，中国的人大与政府之间的关系强调的是统一性和一致性，而不是分立和制衡。当然，中国的宪法也规定了人大对政府享有执法监督权，表现为，政府财政部门向人大进行预算报告，提交人大进行审议。这一人大对政府的预算监督权的行使，实际上是可以对预算进行否决的。但我国的预算立法设计和预算法律实践如此默契似乎说明了中国不需要预算的否决制度。但事实却恰恰相反，多年来人大对政府预算案的完全接受是中国财政民主制度的悲哀。近几年议行合一的原则受到宪法学界广泛的质疑，因为它隐没了人代会与政府之间的监督关系。现实中大量的预算违法行为和巨大的公共财产损失呼唤着预算的人大监督权的切实履行。这里需要着重说明的是，政府的预算被人大否决后，政府需不需要承担宪法责任，承担何种宪法责任，这一问题还有待于进一步研究。我们认为，政府预算案的否决是人大对政府预算编制结果的否定，其主要原因在于财政收支或利益分配的不合理。预算案被否定不但会造成人力和物力的公共资源的巨大浪费，而且也会导致一国政府陷入财政危机。因此，政府要对这一结果承担法律责任，这一责任只能是宪法责任。
预算责任的主体一般是指预算的行为主体，但由于责任性质不同，其责任主体也不同。作为违宪责任主体，是指所有编制预算、议决预算和执行预算、监督预算的国家机关，即人大、政府及其各部门。作为行政责任主体，是指编制、执行和监督预算的政府及其各部门，特别是财政部门和审计部门，以及负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员。预算不存在单位犯罪，因此，作为刑事责任主体则仅指个人，即负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，而不包括政府及其各部门。目前存在的问题是在具体的预算管理环节中，由于主体不明导致责任不清，如在预算资金违法使用上，对于预算支出单位、预算单位、预算审批人、预算拨款人和用款部门、用款单位等有关单位和人员分别应承担什么责任，并无明确的规定。
预算责任的形式由于责任性质的不同也迥然相异。作为预算违宪责任的形式包括人大对政府的质询和询问，对责任人的弹劾或罢免等；作为预算行政违法责任的形式包括行政责任，包括行政处分和行政处罚，一般认为预算的运转过程发生于国家系统内部，因此预算的行政法律责任只能是行政处分而不能是行政处罚；作为预算刑事违法责任形式包括管制刑、自由刑和财产刑。我们认为，在预算的行政责任中应当包括行政追偿责任，即对在预算的编制和执行过程中，对有过错或重大过失并造成国家利益重大损害的公务员给予经济责任上的追究。诚然，在通常情况下，对公务员的经济责任的追究与其给国家造成的损失不成比例，因此，行政追偿的补偿作用远远低于其惩戒作用。正如有学者所言，设立预算法律责任的目的不是对已经造成的权利损害给予补救，而是通过对违法行为人的制裁，以维护预算法的权威和尊严，促进依法预算管理和预算活动。[12]但作为对公务员违法行为的物质制裁措施，追偿责任的惩戒功能不能被其他行政处分所取代。
我国现行的《预算法》确定的法律责任制度存在着明显的缺陷。首先，预算违法行为的列举过于简单，只包括三种情形，即各级政府擅自变更预算行为，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款行为，和隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的行为。根据责任法定原则，我国现今大量存在的其他应当列入预算违法的行为由于没有立法依据，便可以免于法律制裁。这一《预算法》责任范围的缺失应当及时的补充。否则，无异于纵容预算违法行为的存在。其次，预算违法责任形式单一且过轻。根据我国的《预算法》，对于上述预算违法行为只是给予行政责任的追究，即对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。这一单一责任形式是与我国预算国家中心主义理念相适应的，因为我国的预算主体只包括国家机关，即人大及其常委会、政府机关及各部门。因此责任形式也就只能据此确定。然而，公共财政展现的是非国家本位的预算模式。当然，国家机关应当作为预算的主体，并承担法律责任，但非国家机关也不能完全排斥于预算法体系之外，作为公共财政的预算主体也当然应成为预算法律责任主体。退一步讲，即使是政府作为预算的唯一主体，也不一定就完全承担行政责任。因为，行政主体的行政违法行为也可以进行经济制裁和刑事追究。单一的责任形式不能区分不同性质的违法行为从而分别予以惩治，造成由于法律资源供给的匮乏而带来的罚不当过。特别是那些非常严重的违法行为只是得到轻微的追究，而得不到应有的制裁。目前，我国预算违法案件大量存在，而且有的还非常严重，给国家造成的经济损失怵目惊心。完善对预算违法行为的责任制度，加强对重大违法行为的惩处力度，即对重大预算违法行为给予刑事追究在当前显得尤其必要。仅立法技术的角度，《预算法》过于单一责任制度还缺乏科学性。因为各种违法行为都存在着性质的不同和情节的差异，因此，各法律文件的制定都会考虑对违法行为责任体系的构建以应对不同违法行为的需要，其中，不但要注意在不同法律部门之间进行责任形式的设计，还要照顾到同一法律部门内的不同责任形式按照一定标准进行的配置。在这一点上，单一责任形式由于过于僵化而缺少现实的适应能力。不仅如此，我国的这一《预算法》律责任制度也与其他法律制度不相衔接。鉴于此，修改后的《预算法》应当重新建构多元化的责任体系，确立不同违法责任的性质及构成要件，使整个预算过程中的不同违法行为都得到应有的追究。
注释：
[1] 焦建国：《法律运营财政——日本的财政民主主义与立宪财政制度》，载于刘剑文主编：《财税法论丛》第1卷，法律出版社2002年出版。
[2] ［日］井手文雄：《现代日本财政学》（中译本），第173页，中国财政经济出版 1990年版。
[3] ［美］原著：史蒂芬。霍尔姆斯 凯斯。r.桑斯坦 翻译：毕竞悦：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，第1——2页，北京大学出版社2004年出版。
[4] 高培勇：《我们期待一部怎样的？》《经济》2004年5月。
[5] 现行宪法规定，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
[6] 审计署于2004年向全国人大常委会所作的审计报告披露了现行中国财政体制存在的诸多不完善之处，其核心是预算体制的问题。矛头直指那些挪用、侵吞、浪费纳税人血汗钱的违法者。这一报告的提出可谓石破天惊。对预算体制起到了切实的监督作用。
[7] 熊伟：《公共财政、民主政治与法治国家》 .
[8] 高培勇：《我们期待一部怎样的？》《经济》2004年5月。
[9] 傅光明：《 关于执行与需要修订的若干问题》.
[10]蔺翠牌主编：《中国财政监督的法律问题》，第109—124页。经济科学出版社1999出版。
[11] 刘剑文主编：《财政税收法》，第112页，法律出版社2003年出版。
[12] 刘剑文主编：《财政税收法》，第101页，法律出版社2003年出版。
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