发布文号: 鲁政办发[2004]18号
各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：
省水利厅、计委、财政厅、人事厅、劳动保障厅、物价局《关于水利工程管理体制改革的实施意见》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
山东省人民政府办公厅
二○○四年二月二十三日
关于水利工程管理体制改革的实施意见
为尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管理体制和运行机制，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）精神，结合我省实际，提出以下实施意见。
一、改革的目标、任务和基本原则
（一）目标和任务。通过3到5年的努力，理顺管理体制，创新运行机制，基本建立起机构合理、人员精干、运行高效、服务优质的水利工程管理体系。主要任务是：建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。
（二）基本原则。
1．正确处理水利工程社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。
2．正确处理水利工程建设与管理的关系。在加大工程建设投资、规范投资管理的同时，加大工程管理投入，从根本上解决“重建轻管”问题。
3．正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。
4．正确处理改革、发展与稳定的关系。既要大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，立足水利行业实际，把握好改革的时机与步骤，确保改革顺利进行。
5．正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新型管理体制有利申水资源的可持续利用和生态环境的协调发展。
二、改革的主要内容和措施
改革的对象为财务独立核算的国有水利工程管理单位，其他部门管理和集体所有的水利工程可参照执行。
（一）明确权责，规范管理。
1．管理权限。水利工程实行统一管理与分级管理相结合。省水行政主管部门负责跨流域省重点调水工程的管理，设区的市水行政主管部门负责行政区域内重点水利工程及跨县（市、区）大、中型防洪工程的管理，县（市、区）水行政主管部门负责行政区域内水利工程的管理，省水利厅派出的流域管理机构依照法律、法规规定履行省水行政主管部门赋予的管理职责。其他部门兴建的水利工程由部门自行管理，但应接受水行政主管部门的指导和监督。
2．管理职责。各级人民政府应依法保障行政区域内水利工程的安全，限期消除险情。水行政主管部门对辖区内水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对其直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理的责任。各级水行政主管部门要按照政事分开、政企分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。水管单位负责水利工程的管理、运行和维护，要保证工程安全和发挥效益。
3．实行责任追究制度。水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水管单位和水行政主管部门的责任；其他单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和行政主管部门的行业管理责任。辖区内水利工程出现安全事故，当地政府负有不可推卸的责任。
（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1．划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益状况，将现有水管单位分为三类：第一类是指承担防洪、排涝、挡潮、抗旱等水利工程管理运行维护任务的水管单位（称为纯公益性水管单位），定性为事业单位。第二类是指既承担上述某项公益性任务，又有供水等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位（称为准公益性水管单位），要依其经营收益情况确定其性质。不具备自收自支条件的，定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业。目前已转制为企业的，维持企业性质不变。第三类是指承担城市供水、水力发电等水利工程管理运行维护任务的水管单位（称为经营性水管单位），定性为企业。本次改革转制为企业的，应确定转制基准日。水管单位的具体性质由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门按有关规定确定。
2．严格定编定岗。事业性质水管单位的编制由机构编制部门会同同级财政和水行政主管部门核定。实行水利工程运行管理和维修养护分离（简称管养分离）后的维修养护人员、准公益性水管单位中从事经营性资产运营和其他经营活动的人员，不再核定编制。各水管单位要根据国家制定的《水利工程管理单位定岗标准》，结合各自实际情况，在批准的编制总额内合理定岗。事业性质水管单位应根据批准的编制，按照国家有关规定进行运行、维护和基本支出测算，测算结果由同级水行政主管部门会同财政部门核准。
（三）规范财政支付范围和方式，强化资金管理。
1．根据水管单位的类别和性质，采取不同的财政支付政策。纯公益性水管单位编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担，工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支，工程更新改造费用纳入各级基本建设投资计划。
事业性质准公益性水管单位编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护等项支出由同级财政负担，工程更新改造费用纳入基本建设投资计划；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，工程更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分纳入基本建设投资计划。事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质水管单位所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护等资金由水管单位自筹解决。企业性质水管单位应加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。
2．积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保障水利工程管理体制改革的顺利实施，各级政府要合理调整水利支出结构，增加对水利工程管理的投入，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各级水利工程维修养护岁修资金来源为各级财政预算资金、水利建设基金和河道工程维护管理费。各有关部门要深化改革，积极探索市场化运作筹集资金的有效途径。
省级维修养护岁修资金主要用于省管水利工程、大型和重点中型水利工程以及对经济欠发达地区公益性水利工程的维修养护经费补助。市、县（市、区）也要落实所管辖工程的维修养护资金。
3．严格资金管理。所有水利行政事业性收费实行“收支两条线”管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业应按规定提取工程折旧，专款专用，保证工程的更新改造。各有关部门要加强对水利工程管理经费落实情况和水管单位各项资金使用情况的审计与监督检查。
（四）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
1．逐步理顺水价。国有水利工程供水价格实行政府定价，民办民营水利工程供水价格实行政府指导价。水利工程供水价格按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则核定，具体办法由省价格主管部门会同有关部门另行制定。
水利工程供水要根据不同对象实行分类定价。农业用水价格按补偿供水成本、费用的原则核定，不计利润和税金；非农业用水价格在补偿供水成本、费用、税金、合理利润的基础上确定；环境、生态专项供水价格根据实际情况按照补偿供水成本和费用确定；水利工程供水价格根据水资源状况、供水成本和费用以及市场供求变化适时调整。水利工程供水要逐步推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价，具体实施范围和步骤由省价格主管部门确定。
2．强化计收管理。水利工程水费实行计量收费。农业供水尚未实行计量收费的，要积极创造条件，逐步推行计量收费。非农业用水必须安装计量设施，无计量设施的要限期安装。
农业水费计收实行公示制，接受民主监督。要积极培育农村用水户合作组织，加强用水管理，改进收费办法，水费由供水经营者或其委托的单位、个人计收，其他单位或个人无权收取。任何单位和个人不得违反规定在水价外加收任何名目的费用或减免水费。严禁任何单位和个人截留、平调和挪用水费。
（五）推进水管单位内部改革，逐步实行管养分离。
1．分类进行人事、劳动、分配等相关制度改革。事业性质水管单位要按照事业单位改革的有关规定和精简高效原则，全面实行人员聘用制度，按岗聘人，职工竞争上岗，并建立严格的目标责任制度；水管单位负责人由主管部门通过竞争方式选任。事业性质水管单位仍执行国家统一的事业单位工资制度和工资标准，同时鼓励在国家政策允许范围内，探索符合市场经济规则、灵活多样的分配机制，把职工收入与工作职责和绩效紧密结合起来。
企业性质水管单位要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度，并按照现代企业制度要求，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者权责，完善企业领导人员聘任制度，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展。要依法实行劳动合同制度，规范劳动关系。积极推进以岗位工资为主的工资分配制度，以岗定薪，合理拉开各类人员的收入差距。
要根据社会化和市场化要求，逐步探索多样化的水利工程管理模式。对于新建工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位进行管理。
2．规范水管单位的经营活动。准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益性职能部门和承担供水等与水利工程有关的多种经营职能部门进行严格划分，做到事企分开，将经营部门转制为水管单位下属企业，财务独立核算。企业性质准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。
要加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表。水利经营性项目的投资和运营，由同级人民政府授权的国有资本运营机构负责，并承担保值增值责任。
3．积极推行管养分离。水利工程运行管理和维修养护分离一般分为三个阶段：第一阶段，将维修养护业务和人员进行分离，对维修养护实行内部合同管理；第二阶段，将维修养护部门与水管单位分离，转制为企业的仍以承担原单位的养护任务为主；第三阶段，将工程维修养护业务从所属水管单位完全剥离，水管单位面向社会公开招标择优确定维修养护企业，使水利工程维修养护走上社会化、市场化和专业化的道路。有条件的地方可以一步到位，彻底分离。
为确保水利工程管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证核定的水利工程维修养护资金足额到位。各级政府和水行政主管部门以及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场秩序。
（六）妥善安置分流人员，落实社会保障政策。
1．妥善安置分流人员。水行政主管部门和事业性质水管单位要在定编定岗基础上，广开就业渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员开展多种经营，特别是与水利工程相关的行业优势项目。利用水利工程管理和保护范围内的水土资源进行生产经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营项目的基础上，要把经营性项目的剥离与安置分流人员结合起来。转制为企业的水管单位的人员分流安置工作按照省事业单位改企转制的有关规定执行。为安置水管单位分流人员而兴办的多种经营企业、营养分离后从水管单位中分离出来的维修养护企业，可依法享受相关税收优惠政策。
2．落实社会保障政策。水管单位要按照有关法律、法规和政策参加所在地的基本医疗、养老、失业、工伤、生育等社会保险。事业性质水管单位仍执行现行养老制度，并参加当地机关事业单位养老保险社会统筹。企业性质水管单位养老保险可参照《山东省人民政府关于加快城市市政公用事业改革的意见》（鲁政发[2003]74号）规定执行。
（七）完善新建水利工程管理体制。新建水利工程应全面实行项目法人责任制、招标投标制、合同管理制、建设监理制和工程质量终身责任制。要加强管理配套建设，为工程管理提供良好条件。在编制可行性研究报告时要制定管理方案，核算管理成本，明确工程管理体制、管理机构和管理运行经费的来源，对没有管理方案的可行性研究报告不予审批。在工程建设过程中，管理设施与主体工程要同步实施、同步验收。工程竣工前，要完成工程管理范围和保护范围的确权划界工作。
（八）严格依法行政，加强水利工程的环境与安全管理。
1．严格依法行政。制定和完善水利工程管理的有关政策，为水利工程安全管理和经营提供保障。各级水行政主管部门和水利工程管理单位要严格执行各项法律法规，坚持依法行政，依法管理，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
2．加强环境保护。水利工程的建设与管理要遵循国家有关法律法规，加强对水资源的保护。水利工程建设要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护建设和水土保持工作，并采取措施保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动要避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。
3．强化安全管理。水管单位要规范操作，科学调度，搞好工程运行管理和安全监测，及时掌握工程安全状况，加强对水利工程的安全保卫工作，维护正常的管理和运行秩序。要根据工程存在的安全问题，制定出具体抢护预案。当出现危及工程安全的险情时，要及时上报当地政府和主管部门，并采取相应的应急抢险措施。
原则上不得将水利工程作为主要交通通道；大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼做公路的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。河口、防潮工程管理单位要根据管理需要，划定相应的管理范围和保护范围。
三、加强组织领导，积极稳妥地推进水管单位体制改革
（一）加强组织领导。水利工程管理体制改革要在各级人民政府的统一领导下进行。各级人民政府要切实加强对水利工程管理体制改革工作的组织协调，结合当地实际，制定实施方案，并抓好各项改革措施的落实。人事编制部门要做好水管单位性质划分、编制核定、事业单位竞聘上岗、工资与离退休费审核和干部管理相关政策落实等工作；财政部门要做好水管单位经费测算审核、经费预算和计划下达等工作，并落实水管单位体制改革工作所需的必要经费；劳动保障部门要做好转制人员养老保险等社会保险的接续工作；物价部门要做好水利工程供水价格和有关规费的管理和改革工作；其他有关部门要按照各自职责做好相应的工作。
（二）精心组织实施。各地要在认真制定改革实施细则和办法的基础上，按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤地推进改革。既要探索创新，又要积极稳妥，通过改革切实促进水利工程管理水平的提高和综合效益的发挥。坚持一切从实际出发的原则，既要大胆借鉴事业单位和国有企业改革的成功经验，又要立足于水利行业和本单位的实际，根据各水管单位所承担的任务和人员、资产的现状，实行分类指导。对改革中出现的问题，要及时研究解决。
要积极开展试点工作。根据不同的工程类型和区域特点，选择一定数量具有代表性的水管单位分类指导开展试点工作。通过试点改革，总结经验，实现以点带面和以点促面，全面推进水管单位体制改革工作。
（三）总体进度要求。全省水管单位体制改革工作分为组织准备、具体实施、验收总结三个阶段。组织准备阶段的主要任务是宣传发动，开展调查摸底及试点工作；具体实施阶段的主要任务是制定改革计划，全面落实实施意见；验收总结阶段的主要任务是组织验收，全面总结。具体要求是：2004年完成大型工程及试点单位的工程性质分类确定、定岗定编、经费测算和单位内部改革；2005年完成全部国有工程性质分类确定、定岗定编、经费测算和单位内部改革工作，有条件的地区各项财政性资金落实到位；2006年力争全部完成国有水利工程管理体制改革工作；2007年进行完善、总结和验收。
山东省水利厅
山东省发展计划委员会
山东省财政厅
山东省人事厅
山东省劳动和社会保障厅
山东省物价局
二○○四年二月十二日
