二、涉民行政案件最需要也最适宜引入调解机制

    长期以来，行政诉讼面临一个很大困扰，就是治标不治本，这种现象突出表现在对涉民行政案件审理中。正如本案的情况，即使原告最终能够胜诉，二审法院维持了原审对涉案《国有土地使用权证》的撤销判决，但并不就此意味着原告能够取得涉案土地的使用权，最终还要依据企业改制与原企业合法存续期间的土地转让这两个民事法律行为的效力，来确定争议土地使用权的归属。也就是说，当事人通过两审诉讼，在胜诉的情况下，也只是解决了维护自己合法权益的程序问题。但反过来讲，如果行政诉讼败诉，则往往一锤定音，当事人会由于行政行为的公定力而丧失其它救济渠道。因此，许多胜诉的当事人抱怨：找到法院就是为了最终解决问题，结果拿到判决还是个零。而败诉的当事人更是把民事矛盾和行政矛盾均集中到法院判决上，造成无休止的上访和缠诉。对此，为充分发挥行政审判作用，提高法院的审判效率，切实维护当事人在诉讼中的实体及程序权利，实现法律效果和社会效果的统一，很多法律人士呼吁应扩大行政附带民事的案件范围。但是，从行政审判发展的状况、法官的业务素质及民事审判与行政审判之间的差异来看，扩大行政附带民事案件的范围只能是一个美好愿景，恐怕今后相当长的时间内难以实现。而在行政诉讼中引入调解机制，是解决涉民行政案件所面临上述裁判困扰的切实可行的理想选择。

    首先，涉民行政案件是针对行政争议背后的民事纠纷，在原告与第三人之间进行调解。这种调解完全具备民事调解的特点，有大量的民事调解经验可以直接适用，是民事审判调解传统的发扬光大，符合我国的国情和构建和谐社会的要求；其次，涉民行政案件的调解因行政机关的加入，比较普通民事案件更具调解优势。在涉民行政案件中，关系到行政机关切身利害的情况相对较少，行政机关容易站在公正的立场上配合法院的审判工作，能够加大对当事人的调解信服力。同时，经过了行政程序，当事人对公正与效率有了更充分和实际的认识，接受调解的意愿会更强。第三，涉民行政案件的调解一般不涉及国家、集体和案外人的利益。在涉民行政案件中，行政机关的公权力实际上已经具体化，只针对原告和第三人，因此，在原告和第三人愿意处分自己的民事权利的情况下，公权力也应随之处分。

    三、涉民行政案件调解结案具有多重法律效力

    也许有人会提出，涉民行政案件的调解对象既然是原告与第三人之间民事权利义务，那就没有必要调解结案，当事人和解后撤诉即可。笔者认为，和解撤诉与调解结案是截然不同的两个概念，调解结案具有的多重法律效力，和解撤诉无法与之比拟：一是调解结案将当事人之间的调解意见以行政调解书的形式予以固定，该调解书一经签收即具有法律效力，对原、被告及第三人均有法律约束力。而和解撤诉后一方当事人若反悔，对方则需要另寻救济渠道；二是调解结案对行政行为可能维持也可能撤销，不失对行政行为的监督作用，而和解撤诉情况下，无法再对行政行为进行评判；三是允许调解结案会对当事人的诉讼期望产生较大影响，在诉讼之初就可能作好有条件地自己处分权利义务的准备，和解撤诉显然不具备此项功能。