日本式行政指导的主要特征是更重视因势利导和周到细致的合理化调整而不是行政命令，因而在很大程度上有赖于管理对象的自觉服从。当然，除了事先充分反映各方面的要求和事后进行说服等方式来促使人们服从指导之外，行政机关也经常通过非正式的制裁措施和提供优惠待遇等方式来加强行政指导的约束力。无论如何行政指导都缺乏能够变更权利义务的法律效应，因而它的制裁是有限度的，但与此同时，行政权力也因而得以摆脱法律的制约，甚至采取超越法律的方式扩大自己的管辖范围。尽管在日本可以通过行政诉讼的方式来防止行政权的滥用，由于从理论上说对于行政指导的服从是“自愿的”，因此作为司法性审查的前提条件的“处分性”和“权力性”就容易成为问题 .实际上，日本的行政诉讼制度基本上处于闲置状态。

　　与行政指导相联系，在具体考察泡沫破灭导致日本经济失败的直接性制度因素的方面，宏观层面的金融管理卡特尔结构值得给予特别的关注。

　　金融管理卡特尔结构是指日本在大藏省介入的情况下由商业银行以及非银行金融机构就行情以及市场份额所达成的协议以及在此基础上形成的规范性结构。通过这种方式进行金融系统协调的目的主要是在各金融机关之间形成和分配从事营利性活动的许可权，在不同领域中提高交易壁垒以阻止新企业参与分配。有关政府部门则可以利用金融管理权限去分别从事寻租活动。另外，支持这样的制度安排的政治家也可以从中获得稳定的票源和政治上的支援。

　　这种卡特尔结构的长处是形成了行业内部以及行业之间互相沟通的框架，在政府部门的媒介作用之下比较容易按照计划理性、长期理性的需要进行协调。特别是在大藏省对财政、银行、证券统筹兼顾的状态下，有利于充分动员国内资金，对产业整体以及特殊部分的发展进行“保驾护航”。但是，在保护既得权益、拒绝外部影响这一意义上，卡特尔也很容易变成一种缺乏弹性的保守装置。特别严重的问题在于各个金融机构会逐步失去对规章制度的守法精神，只要某一成员不脱离卡特尔结构，无论采取什么不规范的做法都往往能得到其他伙伴的容忍和承认，因为严格的制裁机制有可能破坏卡特尔结构内部的宁静和协调。长此以往，败德现象就蔓延到难以收拾的程度。

　　另一方面，在行政与政治之间，存在的代理与被代理的关系及其变化与泡沫破灭后的决策失误之间的关系，即在结构改革过程中执政党与行政机构之间的协调性的丧失导致对经济危机的善后处理的非合理化的问题，也很值得重视。

　　根据村松歧夫和柳川范之的分析，在日本执政党与行政部门之间的关系很类似一种特殊的委托人与代理人之间的关系，执政党监控代理人的活动并根据实际情况决定是否收回委托的权限或者收回多少权限。越是专业性的问题，委托的权限也就越大，例如金融部门的专业性非常高，所以占据信息优势的大藏省在实质上能够行使的委托权限也就非常大。但是，毕竟大藏省只是代理人，所以它不能完全按照自己的利益需求和意志自由行事，而必须尊重自民党的意见和反应。如果大藏省在金融政策的决定方面严重损害自民党的利益，委托的权限就有可能被收回。反过来，自民党也必须充分考虑大藏省的立场和要求，以便在高度专业化的问题上得到大藏省的有效协助，从而更好地维护一党独大的地位以及政权的安定性。在这里，除了法理上的委托和代理的关系之外，还存在着非正式的长期关系，实际上非正式的授权往往具有更重要的意义 .

　　执政党与行政机构之间的委托和代理关系以及长期安定的协调性，使得行政机构可以免除后顾之忧，让党来承担所有政治压力以及来自民间的批判，也不必在乎司法权力的挑战，只专心于提高效率和管理水平就万事大吉。这样的制度模式对于目标明确的赶超型社会是行之有效的。但久而久之，行政机构就会逐渐僵化，缺乏风险意识，对人民的要求也很不敏感。一旦社会结构多元化，特别是执政党不再包揽所有责任之后，行政机构将不得不直接面对各方面民意代表的质询和监督时，就会无所措手足。在1990年代日本大藏省就经历了这样的变化过程，并且由于不能适应新的时代要求而信誉扫地、怅然退出历史舞台。