（三）“两市” 立法权

　　从1986年修改后的地方组织法确立“两市”人大制定地方性法规的权力至今，已有46个城市取得了立法权（不包括直辖市和经济特区市）。“两市”的地方性法规对于“两市”的自我管理和服务起着重要作用，但近年来，对于“两市”立法权出现了两种截然不同的观点。一种观点认为应取消“两市”立法权，[81]另一种观点则认为应增加“两市”立法的主体。[82]持前一种观点的人士在理论界和实务界都存在，理由主要是城市立法使立法权过于分散，城市立法与省级立法诸多重复等等。

　　笔者认为，相对于世界其他实行城市自治的国家来说，我国的城市立法权远远算不上分散，例如在美国，到1987年，共有19200个有立法权的自治市，我国的城市立法主体的数量与之相比简直微乎其微。笔者认为，赋予“两市”以一定的立法权是完全必要的，因为省会城市和较大的市都是在一定的地区起中心作用的城市，是一个地区经济发展的依托，人口的密集度也很高，这样的城市往往有其自身特殊性的问题需要处理。同时，城市的发展还有一个个性的问题，不可能所有的城市都千篇一律，例如，同处于浙江省北部的杭州和宁波，一个是有悠久历史传统的风景旅游城市、历史文化名城，另一个是新兴的港口工业城市，两者对规则的需求也必然不同。

　　直辖市的立法权从主体和功能上说也属于城市立法权，但对直辖市的立法权并没有人怀疑。以上海为例，作为一个拥有1200万人口的国际性大都市，如没有立法权很难设想与其城市功能相匹配的管理。同时，上海是一个亦新亦旧而发展迅速的城市，许多问题具有独特性，为其他城市的经验所无法完全解决。例如，上海的居住物业管理，由于上海城市发展迅速，出现大量新建的住宅小区，需要引进产业化的管理，因此上海借鉴了深圳业主自治管理与物业公司专业管理相结合的管理模式。但是，上海的居住物业管理要比深圳复杂得多，因为深圳是一个全新的城市，商品房的比例高，小区的规划比较好，因此可以实行较彻底的物业管理，而上海是一个老城市，有许多解放前遗留下来的私房和在八十年代以前建造的公有住房，在实行物业管理上有一定的困难，因此上海市的居住物业管理条例不得不处处照顾这些情况，在事实上两个城市的物业管理实行率也相差很大。

　　上海是中国的城市中需要立法权的典型，但是非独上海，许多较大的城市都面临着同样的问题。这些问题靠省里的立法是无法满足的。因为我国的一个省要相当与一个中等大小国家的面积，省的立法要解决省内带有普遍性的问题，主要要考虑农村的情况，不可能专为城市立法，即使立了也十分有限，满足不了城市的需求，更谈不上形成城市风格的问题。只有城市本身才最了解城市的需求和实际情况，同时，城市作为与居民关系最密切的地方，有必要也有条件让本地区的居民通过立法形式实现对城市的管理，并使得城市的居民能够选择所居住的城市应具有何种风貌。因此，笔者赞同可以考虑放宽批准“较大的市”的界限，对有特点的城市和地域、人口达到一定规模的城市都给予立法权。

　　在目前，笔者认为，首先应当赋予深圳、厦门、珠海、汕头四个经济特区市以较大的市的立法权。四个经济特区市的立法权与海南省的立法权不同，海南省作为省级行政区域单位，本身就具有制定地方性法规的权力，而四个经济特区市本身无立法权，其立法权完全来自于全国人大或其常委会的授予。全国人大及其常委会在授权决定中规定，各个特区市的人大及其常委会制定地方性法规在各自的经济特区实施，这就带来了一个问题，四个特区市的行政区域与各自经济特区的范围都不完全一致，特区市人大及其常委会制定的法规能否在本市经济特区外的其他区域施行？

　　从理论上说，授权立法应有范围上的限制。因此，意见稿在明确授权立法效力的同时，也规定授权决定必须明确授权的目的、范围和期限。意见稿在第十五条还对经济特区的授权立法作出了专门规定“根据授权制定的在经济特区实施的法规，应属于经济体制改革和对外开放方面的事项，其效力限于经济特区范围内。”但这在现状下就带来了另一个问题，即四个经济特区市将不能制定有关城市功能方面的立法。