实体与程序作为一对渊源于18世纪的法学范畴，是一个法律行为或法律制度的两个方面，既没有程序以外的实体，也没有无实体内容的程序。因此，在国外行政行为的司法审查中，既重视实体性审查，如英国的违反管辖条件、不正当委托、不合理等，美国的实质违法、是否越权、是否滥用自由裁量权等；也重视程序性审查。在对行政行为进行程序性审查中，既重视法定程序的审查，如英国的违反法定程序、美国的程序违法、德国的违反程序与形式、澳大利亚的违反法定程序等；也重视对非法定程序的审查，英国行政法上的自然正义原则、美国宪法上的正当程序原则、德国行政法上的比例原则、澳大利亚的自然公正原则等无不渗透着法院对行政行为非法定程序的审查要求。

　　在英国，自然公正原则是支配行政机构活动的程序方面的规则，是对行政机关行使行政权力的最低限度的要求，包括两个最基本的规则：听取相对意见和不能作为自己案件的法官。在成文法没有行政程序规定时，行政机关受自然公正原则的调整。［10］在美国，宪法规定的正当程序原则来源于英国的自然公正原则，它既是一个实体法规则，也是一个程序规则。作为实体规则的正当程序是指国会所制定的法律必须符合公平与正义，作为程序规则的正当程序是指一切权力的行使剥夺私人的生命、财产和自由时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利。［11］作为程序规则的正当程序体现了程序正义“最低限度的要求”，贯穿于行政机关所采取的各种行政程序之中，是包括行政机关法定程序与非法定程序在内的所有行政程序必须遵循的基本原则。也就是说，任何行政程序都必须满足正当程序的最低限度要求。正如著名的古贝尔案判决所言，“当制定法没有明确规定当事人的听证权利时，普通法就会弥补立法的漏洞。”换言之，“如果制定法给申请人提供的程序保护不及普通法时，自然公正原则就可以用来弥补立法的不足。”［12］无疑，国外行政行为司法审查中的自然正义原则和正当程序原则，并不仅仅局限于法定程序的司法审查，而且也包括法律没有明确规定程序的审查。

　　3.既重视行政行为的合法性审查，也重视行政行为的合理性审查，合理性标准已成为行政行为司法审查的重要标准。

　　传统上，各国对行政行为的司法审查主要采用合法性标准，拒绝对行政行为进行合理性审查。美国最高法院的判例及行政法学理论就曾一度奉行“合法性审查原则”，认为司法审查是纠正违法不当行政行为的基本措施，公民有权就行政行为的合法性向法院提起诉讼，法官在司法审查中的任务就是审查行政机关行政行为的合法性，而不是合理性。［13］但是，随着各国行政自由裁量权的不断扩张，合法性标准对行政自由裁量权的控制已显得软弱无力。在这种新的情况下，必须有一种新的控制标准来防止行政自由裁量权的行使给行政相对人造成不适当的损失。由此，合理性标准便应运而生。在对行政自由裁量权的司法审查中，合理性标准的运用早在18世纪就已存在，到20世纪初合理性审查标准已经发展到相当成熟的程度，各国都通过对滥用自由裁量权或滥用职权的扩张性解释，不断扩大合理性标准的适用范围。如前所述，在美国的司法审查中，不仅事实问题采用合理性标准，而且法律问题也不同程度地适用合理性标准。英国的不合理、不相关的考虑、不适当的动机等；美国的目的不当、专断与反复无常、考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素、不作为和迟延等；德国的违反合理性原则、不正确的目的、不相关的因素、违反客观性、违反平等对待等都属合理性标准的基本要求。正如英国著名行政法学家韦德所说，“合理原则（即合理性审查标准——作者注）已成为今年赋予行政法生命力最积极和最著名的理论之一。”“今天，该原则几乎出现在每星期所发布的判例中，在大量案件中该原则得到了成功运用。它在实体方面的贡献与自然公正原则在程序方面的贡献相同。”［14］这就表明，在国外对行政自由裁量权的控制已由单纯的合法性控制向兼顾合法性控制与合理性控制转变，合理性标准已成为行政行为司法审查的重要标准。