行政诉讼面临困境的表现之一是案件少、告状难。《行政诉讼法》施行10年，全国每年的行政案件数量从未超过10万件，占法院各类案件总数不到2％，平均每个法院每年受理的行政案件不到30件，最多的年份也不超过40件。[9]这当然有体制上的深刻原因，但《行政诉讼法》本身的限制也被认为是一个重要因素。从根本上扩大行政诉讼受案范围，广开救济渠道，增加立案数，呼声日高。由于立法修改《行政诉讼法》近期内无法指望，通过最高法院司法解释扩大受案范围，成了一种现实的选择。

　　最高法院敢冒“僭越”的指责，对受案范围规范模式作根本修改，还因为它具备的实力。虽然行政诉讼步履艰难，但10余年的行政诉讼实践，逐渐为法院赢得声誉和权威，也使法院的行政审判权增强了正当性。《行政诉讼法》刚颁布时，许多行政机关千方百计“不做被告”，想方设法对抗法院审判，而大部分行政机关尝过做被告的滋味后，就“皮”了，能够更坦然地面对行政诉讼。“2000年解释”颁布前的1999年，诉讼案件涉及的行政管理部门达50余个，“几乎涉及所有行政管理部门的各类执法行为”。[10]10年前，“农民告县长”足以轰动全国，10年后，省级政府和国务院部门屡屡被告，败诉也不算稀罕。在此情况下，最高法院通过司法解释悄悄扩大受案范围，不致于遭到激烈抵抗。

　　上述解释还不够充分，因为现实的急迫需要和司法权威的增长，都不必然为法院在受案范围这个问题上的激烈改革赋予充分的正当性。如果把目光投向法院（尤其是地方法院）的实践，那将看到，《行政诉讼法》施行后10年内，在《行政诉讼法》文本没有任何变化的情况下，行政诉讼受案范围已经大大扩张了。在一度程度上，最高法院的司法解释仅仅是承认和巩固既有的扩张。

　　由于资料局限，我主要通过案例汇编和我偶然得到的判决中所反映的“新类型案件”或者疑难案件，来展示受案范围的扩张过程。案例汇编给人的印象是，法院似乎表现出一种倾向，对《行政诉讼法》第11条可以受案的规定作扩大解释，对第12条不能受案的规定作限制解释。前者例如，不局限于“许可证和执照”的字面含义，而把它理解为广义上的行政许可，包括了护照、结婚证等各种证照；不拘泥于行为的名义，把公安机关的某些“刑事侦查措施”视为行政强制措施，予以受理。[11]后者例如，把适用《兵役法》而作的行政行为排除在“国防、外交等国家行为”之外，把行政机关针对为数众多、但特定的人作出的摊派决定排除在“具有普遍约束力的决定、命令”之外。当然，最有代表性的事例可能还在于：1）行政不作为案件中所体现的原告利害关系范围的扩大；2）“侵犯其他人身权、财产权”案件所体现的权利范围的扩大；3）“法律、法规授权组织当被告”的案件所体现的可诉行为主体的扩大。下面分述之。

　　1、行政不作为与原告的利害关系范围

　　《行政诉讼法》第2条、41条都要求，提起诉讼的条件之一是特定公民、法人或者其他组织的合法权益受到具体行政行为的侵害。但是，应当具备什么样的利害关系才可以起诉呢？政府没有修好长江大堤，导致房屋被洪水毁坏，也可以起诉吗？政府调整公共汽车线路，以致某些居民不得不花费更多时间才能赶上车，也可以起诉吗？为此，我们通常用“法律上的利害关系”标准加以限定。但它仍然留下许多值得探讨的问题。

　　《行政诉讼法》第11条第1款第5项规定，相对人“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，可以起诉。王汉斌副委员长在作《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）〉的说明》时举例解释，只提到“主管行政机关制止拐卖妇女、制止哄抢财产等职责”。在实践中，有的法院受理了状告工商机关未履行保护商业秘密、查处不正当竞争的诉讼[12]，有的受理了对卫生行政机关不组织医疗事故鉴定的起诉[13]，有的受理了治安案件受害人以公安机关未对加害人予以行政处罚或者处罚太轻由提起的诉讼[14].据说，有的受理了社区居民以环保部门对社区卫生监督管理不力为由提起的诉讼，有的受理了居民对工商机关不对妨碍交通的无证摊贩进行清理的诉讼。[15]还有农民状告县政府不解决两村水事纠纷的诉讼。[16]在《人民法院案例选（1992－1999年合订本）。行政卷》中，我们可以看到如下案例：以司法行政机关不予撤销公证为由提起的诉讼（案例97、101、102），以镇政府不撤销虚假结婚登记为由提起的诉讼（案例117），以规划土地管理机关不申请法院强制执行其所作的拆除违章建筑的行政处罚决定为由提起的诉讼（案例167），以区政府拒绝履行拆迁后安置住房职责提起的诉讼（案例183），甚至还有以镇政府未督促村委会给出嫁妇女分责任田为由提起的诉讼（案例250）[17].