[案情] 2000年11月18日，山东荣成海达造船有限公司(以下简称海达公司)向荣成市海洋与水产局提出申请，要求在该公司西北侧新建用于制造和修理船舶用的两条承重3000吨的滑道，需填海18700平方米。荣成市海洋与水产局受理后，在海达公司的请示报告上签署了“经初审同意使用该水域”意见。 但海达公司与所申请使用海域相毗邻的荣成市海兴水产有限公司在海域使用上存在纠纷。按照当时《山东省海域使用管理规定》的要求，对有争议的海域，争议未解决前，维持海域原状，该工程一直未能获取海洋主管部门的批准。海达公司在未获得海域使用证的前提下，便于2001年6月开工填海。 2003年6月4日，中国海监山东省总队执法检查时发现，海达公司未取得海域使用证，在该公司厂房西北侧进行填海施工，山东省总队予以立案调查。2003年8月18日，中国海监北海总队在专项执法检查中查获海达公司用海行为仍在继续。 2003年11月28日，国家海洋局对海达公司下发“海监北法字[2003]第012号”《行政处罚决定书》，称海达公司非法占用海域57．02亩，违反了《海域使用管理办法》及《国家海域使用暂行规定》相关规定，责令海达公司退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处513180元罚款。 [争论] 交锋一：填海是否合法? 海达公司指出，他们于2000年11月向荣成市海洋与水产局报送了《关于建造2条承重3000吨级坞台使用海域的请示》，荣成市海洋与水产局将该请示转报荣成市政府后，荣成市计划委员会于2001年3月下达了《关于海达造船有限公司新建船坞项目的批复》。所以，他们是在依法取得政府的批准文件后才开始实施填海工程的。国家海洋局辩称，无论是2002年1月1日生效的《海域使用管理办法》，还是1993年发布的《国家海域使用管理暂行规定》，都强调持有海域使用证才能合法用海。只要未取得海域使用权证书，都属于未经批准的违法用海。海达公司填海57．02亩，在《海域使用管理办法》施行前，按照《山东省海域使用管理规定》，应由威海市人民政府批准；在《海域使用管理办法》施行后，按照《国务院办公厅关于沿海省、自治区、直辖市审批项目用海有关问题的通知》要求，应由山东省人民政府批准。荣成市计划委员会于2001年3月下达的《关于海达造船有限公司新建船坞项目的批复》，是计划部门的工程立项批准，而不是人民政府颁发的法定海域使用权证。所以，原告的行为属于未经批准擅自用海。 交锋二：适用法律是否正确? 海达公司认为自身的填海行为发生在2001年3月至12月间，而国家海洋局对其下发行政处罚所依据的《海域使用管理办法》从2002年1月1日才生效，所以国家海洋局不能依据后生效的法律对法律生效前的行为进行处罚。关于适用法律是否正确问题，国家海洋局辩称，海达公司的非法填海占用海域虽然开始于《海域使用管理办法》施行之前，但其非法用海行为在《海域使用管理办法》实施之后仍在继续。按法律不溯及既往的原则，他们并未对海达公司在《海域使用管理办法》施行前的非法用海行为进行处罚。其所下发的《行政处罚决定书》是对其《海域使用管理办法》施行后行为的处罚，处罚的非法占用海域时间为两年，计算期自2002年1月1日《海域使用管理办法》生效施行起，至2003年11月28日作出行政处罚决定时止。《海域使用管理办法》第42条规定，未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状。国家海洋局认为其对海达公司下达的处罚类型和处罚额度都在法律规定的幅度之内，符合法律规定。而国家海洋局在法庭上出示的照片及录像证明，直到2003年8月被查处时，海达公司还在进行填海的后续工程。国家海洋局还出示了海达公司所占海域而积在持续扩大的鉴定报告，2003年6月对海达公司船坞填海而积实测为39亩，同年8月却增长列57．02亩。 交锋三：能否恢复原状海达公司称．他们在填海后．已在新生成的土地上建造了船台，前后共投资了3000余万元。若要执行行政处罚决定，还要付出3000多万元。且该海域根本无法恢复原状，拆除现有设施还会造成对周边海域大而积的污染。国家海洋局认为，原告仅从自身利益出发，没有考虑到国家的根本利益、法律的尊严和海洋管理秩序。 【法律分析】 本案属于撤销之诉。 撤销之诉，是指原告对具体行政行为不服，请求人民法院撤销该具体行政行为的请求。撤销之诉以该具体行政行为的违法为要件。在具体行政行为不符合法定成立要件，或者主要证据不足，适用法律、法规错误等情况时，公民、法人或者其他组织均可以提起撤销之诉。具体行政行为被撤销即意味着该行为自始至终都无效。对于已经执行终了的非要式具体行政行为均可以适用撤销之诉，并可以同时提起行政赔偿之诉。