集体合同单独立法研究 摘要：随着我国经济体制和市场经济体制的建立，劳动关系发生深刻变革，作为调整劳动关系的重要法律制度——集体协商和集体合同制度得以在我国建立并得到迅速发展，有关集体合同的立法也逐渐深入。但与集体合同推行的实践相比，集体合同的立法却相

集体合同单独立法研究

摘要：随着我国经济体制和市场经济体制的建立，劳动关系发生深刻变革，作为调整劳动关系的重要法律制度——集体协商和集体合同制度得以在我国建立并得到迅速发展，有关集体合同的立法也逐渐深入。但与集体合同推行的实践相比，集体合同的立法却相对滞后，现行法律中存在的问题也暴露出来，阻碍了这一制度的发展。突出体现在现有法律太过原则，规章层次低，缺乏法律强制力和约束力。因此，制定单独统一的《集体合同法》势在必行。本文着重阐述了集体合同单独立法的必要性和迫切性，探讨了集体合同单独立法的可行性，认为我国目前的劳动关系矛盾重重，劳动关系状况不容乐观，集体合同制度经过近10年的实践和探索，已经积累了较丰富的经验，制定集体合同法的条件已基本具备。根据现行法律和规章存在的不足，结合国外较成熟的经验，本文就今后集体合同立法需要进一步完善的问题提出了相应的建议，包括建立多层次的集体谈判结构，大力开展区域、行业或产业一级的集体谈判；注重集体谈判和集体合同的内容，增强其实效性；在集体协商中严格雇主责任；明确规定违反集体合同的违约责任以及集体合同应由职工批准等。同时，还就集体合同单独立法后工会面临的挑战，提出了相应的对策。

[关键词]劳动关系调整 集体合同 平等协商 立法 工会

一、集体合同单独立法的必要性和迫切性

（一）我国市场经济体制下的劳动关系调整迫切需要集体合同制度

自改革开放以来，我国劳动关系从计划经济体制下的统包统配的行政关系逐步过渡为市场经济体制下的双方自主协调，政府宏观调控的劳动关系，劳动关系发生了巨大而深刻的变化。随着近年来经济结构的调整和市场经济的进一步深化，劳动关系呈现出复杂多变、躁动不安且矛盾加剧的特点，主要体现在以下方面：

1．劳动关系市场化的格局已基本形成并逐步占主导地位。这一方面表现在我国非公经济迅速成长壮大，在数量上和吸纳就业人数上均大大超过国有企业，而在这些部门中劳动关系完全摆脱了计划经济的印记，均按照市场化模式建立；另一方面国有企业的改制使其产权制度特别是国有企业职工身份发生了根本性的变化，通过改制，国有企业无论民营还是继续保持国有控股，经营机制都将按照现代企业管理模式，即公司法人治理结构进行管理，企业经营者与职工的利益取向和差别日益明显，而职工的身份也随着企业的改制或下岗分流进入市场化就业领域，或转为民营企业，即使留在国有或国有控股企业的职工其身份也从原来的国家职工变为企业职工。这些均表明市场化的劳动关系已经建立并将继续深化，以逐步完成从计划经济向市场经济的过渡和转型。这是我们认识现阶段劳动关系的基本出发点。

2．用人单位与劳动者的地位严重失衡，劳动者合法权益受到用人单位的威胁和侵害。在市场化的劳动关系中，用人单位本身就具有占有资本、岗位资源和管理优势，在我国目前和相当长的一段时期内劳动力严重大于求的形势下，这种优势地位更加突出，与劳动者的弱势地位形成鲜明的对比。而双方利益追求的对立和不一致导致用人单位为实现其利益的最大化往往运用其优势地位压制和侵犯劳动者的正当要求和合法权益，劳动者为了生存大多选择忍气吞声，致使形成恶性循环，导致劳动者的地位更加脆弱。近年来劳动者基本劳动权利得不到保障的情况时有发生，甚至有的劳动者为此付出生命的代价。这一点突出表现在近年来失业率不断上升，拖欠工资现象严重以及工伤事故频发等诸多方面。

3．国有企业改制特别是近年改制的力度加大及不规范加剧了劳动关系的不稳定。国有企业的改制是我国国有经济战略性改组的重要举措，更是深化市场经济体制改革，适应入世后经济结构调整的关键环节。但是国有企业改制中的身份置换直接使劳动者面临失业、社会保障无着和生活水平骤降等风险。这些风险伴随着改制不规范而成为现实。突出问题是：改制方案未经民主程序，存在大量暗箱操作和以行政命令方式强行解决劳动关系的现象，不仅职工的权益得不到保护，国有资产也流失严重；经济补偿不规范加剧了劳动关系的矛盾，一些企业在解除与职工的劳动关系时未依法给予职工应有的补偿，过低的补偿标准使职工生活陷于困境。而一些垄断性企业高额的补偿金又导致职工心里的巨大不平衡；改制过程中一些企业经营者只热衷于与职工解除劳动关系，认为改制就是减人，忽视职工应有的社会保险权利，存在欠缴社会保险金和职工社保关系难以接续等问题。由此引发的矛盾由于很难通过法律途径解决，因此往往演变为群体性的上访、静坐或酿成堵铁路公路甚至自杀或他杀等恶性事件。据统计，2000年国有企业下岗职工为万，2003年为300万，实现再就业的难度加大。下岗职工多为年龄偏大技能单一的职工，再就业的能力较差，再加上社会保障程度低，其生活状况和生活压力令人忧虑。

4．收入差距拉大，广大劳工阶层不能共享社会经济发展的成果。改革开放以来，我国 GDP和人均生活水平逐年大幅度增长。而与经济高速增长形成强烈对比的是，一些劳动者的收入不仅没有随着经济增长而提高，相反却有所下降，这一现象较多出现在一些私营企业集中的地方和经济较发达的地方。如深圳民工的平均收入从20世纪90年代至今不仅没有随着资本积累和经济的发展得到提高，反而不断下降。北京出租汽车司机的收入看似不低，但扣除所有费用和开销外，每月1800元的收入是以在正常情况下每天工作十几个小时和放弃节假日休息为代价的，即便如此收入也只相当于缴给公司的不到1/2，甚至只有1/3稍强。而形成此种收入格局的重要因素是劳资双方追求自己利益的能力高度失衡。

5．劳动争议不断持续上升，大量信访案件集中在职工与企业的劳动关系矛盾，劳动关系不安加剧。自1994年我国开始建立市场经济体制。劳动关系发生根本变化后，劳动争议呈大幅度持续攀升的态势，且群体性劳动争议增幅较快。据统计，1995年全国劳动争议仲裁委员会共受理劳动争议案件3.3万件，涉及劳动者人数，而2003年全国劳动争议受理总数首次突破20万件，为22.6万件，比2002年增长了22.8%，增速为1999年以来的最高水平，涉及劳动者人数比2003年增长31.7%，增幅同样为1999年以来新高。上述数字只是依照法律途径解决劳动争议的统计，由于经法律途径处理争议耗时过长，还有大量劳动争议劳动者选择信访或其他非正常手段解决，造成社会的极端不稳定。据国务院信访局的统计，2003年信访案件数量巨增，其中劳动关系矛盾引发的信访案件占第一位。这充分显现出我国目前劳动关系矛盾非常突出，毫不夸张的说，劳动关系矛盾已构成我国社会稳定的最大的威胁和最严重的隐患。

6．我国目前的劳动法治状况令人堪忧。这突出表现在以下方面：首先，立法缺失；我国虽然在1994年颁布了劳动法及一系列法规和规章，但一些调整劳动关系急需的重要法律还没有出台，如《法》、《集体合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《法》等。即使已有的法律所覆盖的劳动者范围也较窄，一些新兴行业和非正规就业者还未被纳入劳动法的保护范围，成为法律保护的盲区。立法层次不高及缺乏操作性和强制性，使劳动立法丧失其应有的权威性，成为我国最软弱的法律。其次，劳动执法和司法无力；目前我国劳动执法机构在编制上属事业单位，人、财、物的严重匮乏再加上没有有效的执法手段，使劳动执法难以发挥作用。我国目前还未建立强有力的劳动争议处理制度，劳动争议案件必先经过仲裁才可诉讼，审理时间过长，仲裁与诉讼的衔接不畅，适用法律依据不甚统一，人员素质不高，劳动争议诉讼案件仍依照民事诉讼程序审理，这些问题使得劳动关系发生根本变化的今天，大量的劳动争议不能及时迅速地通过法律途径得以解决，迫使相当一部分劳动者不得不采取其他非法手段保护自己的合法权益，严重影响了社会稳定。最后，用人单位劳动法律意识非常淡薄，不守法现象十分普遍；用人单位往往运用其在劳动关系中的绝对强势地位，将用人自主权片面理解为用人自由权，不与劳动者签订劳动合同，任意加点且不支付劳动者加班费，拖欠工资，劳动条件恶劣，不给劳动者上社会保险等违法行为十分突出。

综上所述，我国劳动关系矛盾重重，劳动关系状况令人堪忧，而这些矛盾的本质在于劳动者与用人单位的力量和地位相差悬殊，仅依靠双方自主调整只能使情况进一步恶化，因此，急需多层次的法律调整机制即宏观、中观和微观机制予以规范和协调。其中宏观机制即法律制度，中观机制即集体合同制度，微观机制即劳动合同制度。而在多层次的法律调整机制中，由于法律只能规定最低标准，劳动合同更多体现用人单位单方意志，集体合同制度无疑是协调劳动关系至关重的法律制度。这也是成熟市场经济国家经过一百年实践得出的人类宝贵经验和财富。

（二）我国现有集体合同立法的缺陷和不足

自1992年集体合同的规定初见于《中华人民共和国工会法》后，1994年颁布的《中华人民共和国劳动法》以法律的形式确立了集体合同制度。伴随集体合同制度的渐次推进，集体合同的立法也逐渐深入。旁动和社会保障部相继出台了《集体合同规定》和《工资集体协商试行办法》，2004年又颁布了新的《集体合同规定》，对集体合同制度的内容和程序作了进一步规定，对推动集体合同制度的规范运行具有积极的指导意义。但随着我国集体合同制度的推行，立法中存在的问题也逐渐暴露出来，这些问题包括：

1．法律规定分散，过于原则，缺乏操作性，且法律之间规定不相一致。

劳动法和工会法虽然都规定了集体合同制度，但劳动法只有4条，工会法只有2条4款，只涉及到集体合同的主体、内容、争议处理等基本内容，实践中仅依照这些规定将无法推行这一制度。即使如此，劳动法和工会法的规定也不甚统一，突出体现在签订集体合同的自愿或强制这一问题上。劳动法第33条规定：“工会可以代表职工与企业签订集体合同”，这一选择性的规定成为实践中一些企业拒绝与工会签订集体合同的“法律依据”，不仅未起到促进集体合同制度发展的作用，反而造成一定的阴力。修改后的工会法显然意识到这一问题，取消了原有工会法中的“可以”，修改为“工会代表职工与企业签订集体合同”，这虽然较之前的规定有所进步，但其表达较为含混。工会法的这一修改与劳动法的规定不相统一，从效力层次上说劳动法的效力高于工会法，而从特别法优于一般法的原则出发，工会法又高于劳动法，这势必造成实践中的混乱。

2．规章的立法层次低，缺乏法律的权威性。

关于集体合同的立法，目前我国主要有劳动和社会保障部2004年颁布的《集体合同规定》和2001年颁布的《工资集体协商试行办法》。这两项均属部委规章，在立法层次上处于较低层次，其效力低于法律、行政法规和地方性法规。集体合同作为调整劳动关系的重要法律制度，仅由规章予以规范，不仅缺乏法律的权威性，在实际推行中由于执法手段有限也难以得到贯彻执行。

3．集体合同的实施范围过窄，缺少对行业或产业以及地区集体合同的规定。构建集体协商和集体合同的全国、行业或产业及地区和企业的多层次结构，使之形成一个对劳动者立体交叉的保护网，既是市场经济国家的成功经验，更是符合我国现实情况，切实发挥集体合同功能的重要途径。但是我国关于集体合同的规定依然停留在企业一级，对于区域和行业、产业层面的集体合同没有规定，虽然近年也有一些地方对此进行尝试，但缺乏相应的法律依据。由于集体合同只能在企业一级展开，企业工会又与企业存在的难以割舍的依赖关系，集体合同的形式化也就难以避免，这不能不说是立法上的一个缺陷。

4．没有明确集体协商和签订集体合同的责任。集体合同制度是一项法律制度，而没有法律责任的规定法律制度则无法成立。我国法律和规章对集体协商谈判中的企业责任没有规定，《劳动法》第33条的规定更给企业逃避集体协商提供了一条法律依据。《集体合同规定》虽然规定了企业在收到集体协商要求无正当理由不得拒绝，但并为明确何种理由为正当或不正当，更未规定拒绝协商的法律责任。至于企业在协商过程中应承担的其他责任以及违约应承担的责任则更没有规定。这在相当程度上影响了这一制度的权威性。

（三）集体合同流于形式的现象颇为严重

集体合同制度虽然近几年在我国发展较快，取得了一定成绩，但毋庸质疑的是，集体合同流于形式的问题相当严重。具体表现在以下方面：

1．主体错位。《劳动法》和《工会法》均明确集体合同的主体是职工而非工会，工会只是职工的代表，经过法律授权和遵从本身的职责，享有和履行代表和维护职工利益的权利和义务。而在实践中，一些工会并未真正认识和摆正自己在集体合同中的法律地位，颠倒了主体和代表的关系，出现职工对集体合同毫不知情，工会自己确定协商代表和协商内容，自己与企业签订集体合同，签订后也不向全体职工公布的情况。这种主体的错位导致集体合同的实体主体缺失，为集体合同的形式化埋下根源性的隐患。

2．程序简化。集体合同制度的灵魂在于建立一种协商机制，通过工会代表职工一方与企业协商确定劳动关系的重大问题，从而实现劳动者集体劳动权利，创造企业和谐的劳动关系，平衡企业和劳动者之间的力量差异。但是在集体合同签订中，一些工会和企业重签订轻协商的现象十分普遍，有的根本没有什么协商过程，即使协商也往往是走一下形式。集体合同文本也多是统一印制的格式化文本，由企业经营者和工会负责人共同签字上报了事，协商程序完全成为多余的程序。

3．内容空洞，照抄法律。实践中集体合同照抄法律、法规的规定较为多见，即使写入一些内容也多是或作原则性的规定，或避重就轻地将一些并不是职工关心和企业实际问题写入合同中。据调查，在一些集体合同中，法律已经明确规定的实体条款的比例均超过了50%。合同内容照抄法律且不符合企业实际，使相当一些人认为集体合同的意义不大。

4．重签订轻履行。建立集体协商制度保护劳动者集体劳动权益，是集体合同制度的根本价值目标，集体合同只是这一制度的载体，重要的是集体合同中所确定的权利义务能够通过履行得以落实和实现。实践中，一些企业与工会并未充分认识到这一点，只把这一制度作为一项上级布置的任务和指标来完成，往往签订了合同，上报了数字就大功告成，至于合同是否解决了问题，合同是否履行就显得无关紧要。另外，由于没有协商过程，合同大都照抄法律，集体合同也丧失了履行的必要性和可行性。

5．漠视职工的权利。根据法律的规定，职工本是集体合同的实质主体，工会只是代表职工行使协商和签约权。为体现和发挥职工的主体地位，《劳动法》和《集体合同规定》均规定了职工在集体合同制度中的权利，即职工方协商代表由职工民主选举产生；协商前确定的协商内容应征求职工的意见；经双方协商一致的集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论。而职工的这些法定权利往往被企业和工会或有意或无意地忽视，出现集体合同的一方主体却无法了解和参与之权利密切相关的协商和合同签订的现象。职工不知集体合同为何物，也不知集体合同内容的情况在一些企业中普遍存在。

6．在签订和履行中较少争议发生。自1994年劳动法颁布以来，我国推行集体合同制度已经有近10年的时间。但令人费解的是，有关因签订集体合同特别是因履行集体合同发生的争议极少出现。有矛盾才有争议。劳动关系矛盾是市场经济的衍生物和共同体。集体合同没有争议本身就是非正常现象，它不代表集体合同的履行如此全面和成功，更不说明劳动关系不存在矛盾。相反，我国在转型时期劳动关系矛盾犹为突出，近年来劳动争议的数量均呈大幅度的上升态势。这恰好从另一侧面说明集体合同由于普遍没有规定较切实的条款，徒有其表的内容不足以或不具备引发矛盾和争议的条件。

集体合同形式化问题已严重影响了集体合同制度作用的发挥。造成形式化的原因是多方面的，涉及政治、经济及工会体制等，但立法的滞后与疲软是其中不可忽视的重要因素之一。

二、集体合同单独立法的可行性

（一）我国集体合同实践为立法积累了宝贵经验

自1995年劳动法颁布实施以来，在全国总工会的推动下，集体合同制度在我国得以迅速展开。至2003年底，全国共签订集体合同67.29万份，覆盖企业121.4万个，覆盖职工1.035亿人。其中：企业单独签订53.74万份，覆盖职工6706.67万人。其中，公有制企业18.67万个，职工4668.3万人；非公有制企业27.32万个，职工1293万人。签订区域性行业性集体合同共13.54万份，覆盖企业67.67万个，覆盖职工3641.6万人。其中，签订区域性集体合同9.52万份，覆盖企业54.27万人，覆盖职工2398.16万人；签订行业性集体合同4.02万份，覆盖企业13.4万人，覆盖职工1243.44万人。全国开展工资集体协商、签订工资专项集体协议的企业29.31万个。覆盖职工3579万人。全国建立各级三方协调机制5062个。实践中的一些富有创造性的探索，不仅对集体合同立法提出了要求，更为集体合同进一步立法积累了经验。

（二）《集体合同规定》和地方立法为集体合同统一立法创造了条件

1．《集体合同规定》对集体合同立法的发展。

（1）扩大了集体合同的内容。集体合同规定在劳动法列举的五项内容基础上，将集体合同协商和集体合同的内容进一步扩展，把和未成年工保护、职业技能培训、劳动合同管理、奖惩和裁员这些与劳动者权益密切相关的事项纳入到集体协商和集体合同中，并逐项列出具体内容，这不仅扩大了协商的范围，更好地保护了劳动者的权益，也使协商更具有针对性。

（2）规定了协商代表应履行的职责和对协商代表的保护措施。协商代表特别是职工一方的协商代表能否履行职责，其权利能否得到保护，关系到协商能否真正进行及集体合同的质量。集体合同规定明确规定了协商代表应履行的参加协商、接受质询、提供情况、参加协商争议处理、监督履行、维护秩序、保守秘密等多项职责。同时对职工协商代表给予了特殊保护，包括劳动合同自动延长、用人单位不得随意解除劳动合同也不得无正当理由调整工作岗位。

（3）细化了集体协商程序和集体合同签订程序。协商是集体合同制度的灵魂和基础。劳动法对集体协商只作了原则性的规定，集体合同规定根据近年来的实践，将集体协商的程序分为要约、回应、准备、协商、中止、再协商等，并对集体合同的签订、变更和解除作了具体规定，使集体协商程序趋于完善。

（4）明确了集体合同审查的内容和程序。劳动法规定，集体合同签订后要报送劳动行政部门，15日未提出异议的集体合同即行生效。但报送劳动行政部门后，是审查还是备案并未作明确规定，劳动行政部门对集体合同的监督力度不大。集体合同规定明确了集体合同报送后由劳动行政部门审查，并具体规定了报送的主体、报送的时间，审查的内容和审查的程序等，加强了政府对集体合同的规范管理。

（5）具体规定了集体协商争议的处理程序。在集体合同争议中，因签订集体合同争议的处理难度较大。劳动法对此类争议的处理只作了一条原则性的规定，即“当地人民政府劳动行政部门可以组织有关各方协调处理”。集体合同规定对争议的处理程序作了相应的细化，具体规定了协商争议的处理人员、处理程序，包括受理申请、调查情况、制定方案、协调处理、制作协调处理协议书，为集体合同争议处理制度的进一步完善奠定了基础。

2．地方立法对集体合同立法的探索。

为推行集体合同制度在各地的发展，各地纷纷制定了适应本地方情况的地方性立法，截止2003年，全国已有16个省（自治区、直辖市）颁布了地方性集体合同法规，目前，又有2个省2个市也台了集体合同法规，为集体合同全国性立法积累了宝贵的经验。地方立法在集体合同制度的探索主要有以下方面：

1．集体合同制度的建立。大部分地方法规将集体合同制度作为企业应当建立的法律制度，规定在企业中应当开展集体协商和签订集体合同。这一规定是对劳动法第33条的一个突破，极大到促进了集体合同制度的推行。

2．职工协商代表的产生。针对未建立工会的企业职工协商代表产生有一定困难，有些地方规定由企业所在地的地方工会或者产业工会指导下由职工民主推举产生，并应当经企业职工代表或者全体职工过半数同意。首席代表由参加协商的代表推举产生。保证了选举职工代表的可操作性和民主性。

3．规范了集体协商的程序。大多数地方性法规都对集体协商的程序作了较详细地规定，包括：协商要约的提出、对要约的回应及回应时间、协商主题的确定、协商的期限、协商中止等。这些规定较突出的是，内容明确具体，并具有实际操作性。

4．严格了职工代表大会或职工大会的讨论通过程序。劳动法对集体合同的通过程序只规定了集体合同草案应当提交职工代表大会或全体职工讨论通过。一些地方将这一程序具体化，规定职工代表大会或者职工大会讨论集体合同草案，应当有三分之二以上代表或者职工出席。有职工代表半数以上或者全体职工半数以上同意，集体合同草案即获通过。集体合同草案未获通过，双方代表应当重新协商修改。

5．明确了对协商代表的保护措施及协商代表的职责。很多地方都规定，企业应当保证协商代表履行职责必要的工作时间，协商代表履行职责占用工作时间，其工资和其他待遇不受影响。职工方协商代表在劳动合同期内除个人严重过失外，企业不得与其解除劳动合同。协商代表的工资待遇、劳动合同。企业不得因协商代表履行职责而给予不公正待遇。企业经济性裁减人员，协商代表有优先保留工作的权利。同时也规定了协商代表应当履行的义务，即收集反映职工的意见，代表和维护职工权益并向对方如实提供有关情况和资料，对其中属于法律、法规规定应当保密或者属于企业商业秘密的，不得泄密、失密，接受职工的咨询和监督

6．规定了法律责任和违约责任。为保证集体合同的签订和履行，很我地方都对违反集体合同规定的行为及其法律责任和违约责任作了明确规定。违法行为主要包括：拒绝或者拖延签订集体合同的；不执行集体合同约定的劳动标准或者其他事项的；不提供或者不如实提供签订或者履行集体合同所需真实情况和资料的；不当变更或者解除职工一方代表的劳动合同的；集体合同文本不按时报送部门审查的。如企业有上述违法行为，由劳动保障行政部门责令限期改正，逾期不改的，处二千元以上一万元以下不等的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一千元以上五千元以下不等的罚款。因集体合同当事人一方或者双方的过错，造成集体合同不能履行或者不能完全履行的，过错方应当承担相应的违约责任。

7．明确了集体合同争议及处理途径。很多地方细化了因签订集体合同发生争议的内容，包括：一方要求签订集体合同，另一方无故拖延的；对协商代表资格有异议的；对集体合同中劳动标准以及其他内容的确定产生分歧的；对平等协商签订集体合同的程序发生争议的；在集体合同签订过程中双方发生其他争议的。因签订集体合同发生争议，双方协商解决不成的，由主管的劳动保障部门组织有关各方协调处理，并应当自受理之日起30日内结案。因特殊情况需要延期的，经主要负责人批准可以延长15日，并向争议双方书面说明延期理由。

三、集体合同单独立法需进一步完善的内容

虽然《集体合同规定》和地方性立法作了有益的尝试和探索，但作为调整劳动关系的重要法律制度，集体合同制度在形式上需要以法律或行政法规制定，以提高立法层次，在内容上需要吸收集体合同规定和地方立法的经验在多方面加以完善。针对现行集体合同立法存在的问题，特别是实践中出现的集体合同形式化倾向，今后立法应着从以下方面进行：

1．尽快制定专门的集体合同法律或法规，提高立法层次。虽然我国在集体合同方面有劳动法和工会法，还有日前颁布的集体合同规定等法律规章，但这些立法要么过于原则，要么层次较低。《集体合同规定》虽然在内容上有所细化，但在立法层次上只是一个部颁规章，其在效力和强制力上都存在一定的问题，这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节的需要。作为市场经济条件下调整劳动关系重要的法律制度，专门的集体合同法律或法规的制定出台显得犹为迫切。从市场经济国家的发展看，很多国家逐渐认为集体合同制度的重要作用“不仅仅是保护雇员，而是在充满紧张、利益对立的环境中，创造一总体合理的劳动生活制度”，反映在立法上即将集体合同或是单独立法或制定集体劳动法，如德国、日本。虽然英美法系国家没有专门的立法，但集体谈判制度在规范劳动关系上承担了重要的角色，国家立法居于次要和补充的地位。这是与英美法系的特点紧密相连的。我国属大陆法系国家，秉承的是成文法的立法传统，加上集体谈判制度在我国还属于建立初期，劳动关系双方的地位极不均衡，需要借助法律和政府的强制力和引导加以推行，因此，制定统一的集体合同法势在必行。

2．建立多层次的集体谈判结构。我国目前的法律规定中，只规定了企业一级的集体谈判，对行业、产业等层次的集体谈判没有规定。从各国的规定和实践看，虽然侧重点有所不同，但多层次集体谈判结构是其共同的选择。考虑到我国企业工会目前的情况，企业工会与企业在多方面还存在着较为密切及依赖关系，具体体现在工会主席的产生、工会主席的待遇、工会主席的劳动关系以及工会经费的拨缴等多方面。这决定了在目前的状况下，企业工会难以以独立和平等的身份与企业进行平等协商，签订集体合同，即使签订也多是形式化的集体合同。实行多层次的谈判结构可以使企业工会相对超脱，在区域、行业或产业层次，由区域、行业或产业一级工会代表其所覆盖的企业职工与相应雇主组织平等协商，签订集体合同。由于工会与企业不存在依附关系，双方地位平等，从而能够避免集体协商和集体合同走形式的问题，使集体合同制度充分发挥其效能。具体可以采取下列做法：在中小企业较多的地区和行业可实行区域级或行业级谈判，也可以实行多个企业的工会或职工代表与雇主的联合谈判；在大中型企业则以企业级谈判为主。这不仅需要我们转变以往重视地方工会、忽视行业产业工会的观念和工作方式，大力加强行业、产业工会组织的建设，同时还需要培育相应的雇主组织。待集体合同制度在我国全面推行，工会体制改革基本完成，工会在企业中能够以平等独立的身份与企业协商谈判时，再在企业层面全面铺开，集体合同制度的作用才能真正显现出来。因此，今后集体合同立法应对区域、行业或产业集体谈判进行具体规定，以构建一个多层次集体谈判结构。

3．注重谈判内容的实效性。目前我国的集体合同突出问题是合同条款大多千篇一律，内容空泛而且包罗万象，照抄法律现象比较普遍。今后立法在协商内容上应着重强调合同的实效性：首先，应明确规定在涉及劳动者切身利益的事项上，如工资、工时、劳动纪律与奖惩、休息休假、解雇等，企业必须与工会进行协商签订集体合同；其次，对企业或行业的突出问题进阡单项谈判和签订单项合同，如工资合同、生产定额协议、工时合同、安全卫生协议等；第三，在企业级的谈判中，特别是关于工资和定额的协议，应按照劳动者的工作性质进行分门别类的谈判，区别不同工种和不同岗位，使集体合同覆盖不同层次的劳动者，以使合同内容具有针对性。

4．明确集体协商谈判中的雇主责任。没有法律责任的制度严格说并不能成为一项法律制度，在我国劳资力量严重失衡的情况下，如果对企业在集体谈判中的行为不加以约束，则不能从根本上改变力量失衡的状况。可以借鉴其他市场经济国家的经验，在法律责任上作出如下规定：首先，对涉及劳动者切身利益如工资、工时、劳动条件等事项上，企业必须与工会进行谈判，对工会提出的谈判要求必须回应，不得单方或私下决定或改变。其次，企业在谈判过程中必须向工会或工人代表提供有关企业经营情况的真实信息，并在集体谈判的全过程中承担向工会提供资料的责任，如违反既意味着拒绝谈判需承担法律责任。第三，明确规定违约责任，不仅应规定违约行为，而且应明确规定处罚的办法，包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。

5．明确集体合同由全体职工批准。我国劳动法和工会法只规定集体合同在签订前，集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过，合同生效是在报送劳动行政部门未提出异议后，《集体合同规定》只增加了审查程序，对于合同由谁批准并没有规定。集体合同的主体是劳资双方，合同内容关系职工和雇主利益，批准与否应是双方的权利。在市场经济国家，集体合同签订后，谈判双方不仅都有一个合同批准的程序，而且企业级的谈判一般要经过全体会员的投票批准，行业和产业级的谈判要经过其所属工会组织的批准。今后在集体合同立法中，应增加合同批准程序，并将批准的权利交还全体职工，这能够在根本上杜绝集体合同形式化的问题。

四、集体合同单独立法后对工会的挑战

集体合同制度的实质是建立一个劳资双方沟通协商的机制。“通过工会，雇员创建了一个与企业相抗衡的力量”。根据我国法律的规定，工会是集体协商签订集体合同过程中职工一方的代表。各国的实践和经验证明，工会只有成为一个独立的谈判主体，具备与企业相当的谈判能力，集体谈判才能真正进行并发挥其效能。从我国的实践看，集体合同形式化的重要原因是我国的企业工会与企业还存在着较多的依赖关系，工会难以成为集体协商中的独立主体。企业与工会的力量对比严重失衡，工会要想在如此失衡条件下与企业进行平等协商，只能是不切实际的幻想。集体合同单独立法后，由于法律的约束力和强制力提高，工会协商地位和协商能力都面临极大的挑战。要真正建立集体合同制度，必须强化工会的力量和作用，使工会与企业的力量对比相对均衡，从而建立切实有效的协商谈判机制。强化工会的力量应从以下方面考虑：

1．建立真正代表职工利益的工会组织。工会是否具有代表性是建立真正集体合同制度的保证。要想建立真正的集体谈判制度，必须首先建立真正能够代表职工利益的工会。为此，应做到：改变以往动员说服企业建立工会的做法，积极发动职工组织起来成立工会；改变由企业任命或领导人兼任工会领导人的做法，按照《工会法》和《工会章程》的规定和要求，由职工选举产生工会主席，真正实现工会的民主化和群众化。

2．保证工会在谈判中能够代表和维护职工的利益。在一些工会力量还不强的中小企业，可以考虑采用下列方式增强工会的代表性：一是职工谈判代表由职工投票选举产生。《集体合同规定》第20条第一款规定：“职工一方的协商代表由本单位工会选派。未建立工会的，由本单位职工民主推荐，并经本单位半数以上职工同意。”第20条第二款规定：“职工一方的首席代表由工会主席担任。”该条除规定首席代表外，并未明确规定职工一方的协商代表一定都是工会干部担任，也未明确工会如何选派协商代表。为加强工会的代表性可以采用未建立工会的企业推举协商代表的做法，除工会主席外，其他协商代表的产生由职工民主选举，并经职工半数以上同意，借以推进工会民主化，增强其代表作用。二是由上级工会派出代表直接介入企业的集体协商中，或地方工会选派代表组成工厂代表联席会，协助指导和监督企业的集体协商工作，加强企业工会的力量。三是可以由政府委托一些组织、甚至可由政府亲自出面与雇主谈判，一些国家的经验证明这也是一条可行的做法。因为在市场经济发展的初期政府的一个重要任务是扶弱抑强，维持劳资关系双方的力量平衡。

3．承认和维护“劳动三权”。集体合同形式化是强资本弱劳工在集体合同制度中的集中体现。为最终达到建立劳资平衡机制的构想，使广大劳动者能够分享经济发展的成果，实现经济社会协调发展的目标，就必须承认和维护“劳动三权”，即结社权（组织和参加工会权）、集体交涉权和集体行动权（对工人来说就是罢工权），“因为这三权是惟一能够加强工人力量并实现这种平衡的办法”。承认和维护劳动三权是增强工会力量的根本源泉。这需要我们正确认识工会与党和政府的关系，及时转变不适应时代发展要求的传统理论和观念，对现有的工会体制进行改革，并重新认识罢工权的问题。