案情:某区根据城市整体规划要建广场,为此,该区管理委员会(机关,以下简称管委会)和房屋拆迁安置办公室(事业法人,以下简称拆迁办)在本区建设局(房屋拆迁管理部门)领取了《房屋拆迁许可证》。倪某的房屋在拆迁的范围内。倪某与拆迁办协商后,就房屋拆迁安置补偿问题达成协议,协议书上对补偿款的数额、搬迁时间及违约责任的承担均作了约定。后倪某反悔,未如期履行搬迁(不交付钥匙)的义务。在约定的搬迁期限届满后的第二天,建广场的工程建筑队用挖掘机将倪某的房屋强行拆除。5个月后,倪某提起行政诉讼,要求确认该区管委会和拆迁办的行政行为违法,并要求停止侵害、恢复原状。被告方则认为,他们是拆迁人,不是拆迁工作的管理机关,且没有实施或指使他人拆除原告的房屋,原被告之间的拆迁纠纷不应作为行政案件受理,应驳回原告的起诉。
分歧:该案系何种案件、应如何审理,存在分歧意见。
第一种意见认为,该案是行政案件。管委会是行政机关,拆迁办是建设局的下属单位,拆迁办与原告订协议虽说是民事行为,但他们强行拆除原告的房屋是行政行为;他们既是运动员又是裁判员不合法,审理时,还应查清两被告与建广场的工程建筑队的关系,以确认两被告的行政行为违法。
第二种意见认为,该案是拆迁人与被拆迁人之间的纠纷,系民事争议。原告对协议反悔而未如期履行搬迁义务,被告未寻求正确的途径解决纠纷,擅自拆除原告房屋,造成原告损失,原告应提起民事诉讼。
分析:笔者同意第二种意见,理由如下:
一、管委会、拆迁办都不是房屋拆迁行政案件中的行政主体。行政主体是指依法享有国家行政权力,以自己的名义实施行政管理活动,并独立承担由此所产生的法律责任的组织。根据取得行政主体资格的法律依据不同,可分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指行使行政管理职能的国家机关;授权性行政主体是指法律法规授权而行使特定行政职能的组织。该案中,管委会是机关法人,但它不是房屋拆迁的管理部门。在该行政区域内对房屋拆迁工作实施监督管理的部门是建设局,颁发拆迁许可证、拆迁补偿裁决和行政处罚的行政职能均由其行使。拆迁办是事业法人,不是法律法规授权行使行政管理职能的组织,不是行政主体,同时,该区建设局也未委托其行使行政管理职能,因此,拆迁办不享有行政管理权。
二、两被告是在从事民事活动。某区要建广场,两被告领取了《拆迁许可证》,其身份是拆迁人,他们以民事主体的身份对外进行民事交往,不是以行政权力行使者的行政主体身份进行行政管理活动。拆迁办与原告协商,已经就拆迁安置补偿问题达成了协议。协议签订后,原告不履行协议,被告应根据《城市房屋拆迁管理条例》第十五条的规定申请仲裁或向人院提起民事诉讼,申请先予执行,寻求正当的途径解决纠纷,而不应该无视原告的反悔行为,仍按协议规定的期限拆除原告的房屋,侵犯原告的合法权益。如对原告的财产造成了损失,被告应当进行民事赔偿。因此,笔者认为,该诉讼的性质应为民事侵权案件,而不是不服具体行政行为的行政案件。
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