[典型个案] 1992年2月，某市东林区税务局瑶乡税务所以周转金名义向该市农行贷款150万元，贷款期为3个月，东林区税务分局为这笔贷款提供担保。瑶乡税务所贷款后将该笔贷款用作周转金发放给了该市无线电厂发展生产。贷款到期后，因无线电厂无法归还贷款，同时瑶乡税务所又被撤销，该市农行遂于1994年4月向法院提起诉讼，直接要求该笔贷款的担保人东林区税务局归还贷款。因考虑到各方面的关系原因，农行于1994年6月自行撤诉。1994年7月。税务机构改革。东林区税务分局被撤销，成立了东林区国税局和东林区地税局，分家时按照上级机关的要求，该笔周转金贷款的一切权力和义务统一划归由东林区地税局承受。
　　1996年3月，农行再次向法院起诉，以东林国税局和东林地税局自行转让该笔债务未经债权人同意为由，同时状告东林国税局和东林地税局，要求两局迅速归还该笔贷款及利息。

　　[法理评析] 首先，瑶乡税务所以周转金的名义向该市农行贷款150万元，此借款合同实为一无效合同。一方面，瑶乡税务所只是区分局的一个派出机构，不是一级预算单位，不具有偿贷能力，不能独立承担民事责任，因此它不能成为该笔银行贷款的一方主体；另一方面，从贷款用途上来看，其贷款时的用途标明的是“周转金发放”，这同相关的贷款法律规定是不相符的。从上面两方面的分析来看，此贷款合同为无效合同。

　　主合同既然无效，从合同当然无效，另外，东林区税务局为党政机关，按照法律的规定，党政机关是不能作为担保人为他人提供担保的，因为党政机关不具备代偿债务的能力，它除了行政经费外，没有自己的财产，即便是作了担保人，也无法承担保证责任。

　　那么，我们再来分析农行方提出的理由是否成立。从法律上来讲，主合同、从合同即使无效，当事人双方仍应承担合同无效的后果，也就是说在本案中税务局仍应承担返还150万元贷款的义务，这一点争议不大。但关键在于，这笔贷款以及同它相关的权力和义务在税制机构改革时，已统一划转到东林区地税局承担，农行认为这一划转行为未经过农行即债权人的同意‘，按照民法的相关规定，债务人转移债务，未经债权人同意的，该转移行为无效。因此本案中该笔债务划转到由地税局承担的行为也无效，这笔债务应由机构分设后的东林国税局和东林地税局共同承担。但我们认为，这一理由是不能成立的。

　　首先，农行所引用的法律，出自于民法的规定。民法中对于债务人转移债务的，要求必须征得债权人同意，之所以这样规定，主要是为了保护交易安全以确实保证债权人能充分实现其债权。但在本案中，债务在国税和地税之间的统一划转，此行为不属于一个私法行为，而属于典型的公法行为，即行政行为。机构的分设和债务的划转承受，不是以区国税局和区地税局自己的意志所决定的，而是按照上级统一的行政命令，遵照税制改革的统一步骤统一实施的，该行为不符合民法调整的最基本特征，因而它不属于民法调整的范畴，而应由行政法进行调整。其次，法人的分立不同于机构的分设，法人的分立是指一个法人分成两个或两个以上的法人。分立的方式有两种，一种是创设式分立，即一个法人分成两上以上的法人；另一种是存续式分立，即当一个法人分出一个或几个法人后，新法人的资格确立，而原法人的资格继续存在。但机构分设却不一样，机构分设首先是原机构被撤销，然后在此基础上，按照上级的命令，重新成立两个新的机构。按照民法的规定，法人的分立，其债务由分立后的法人承担；但机构分设则不适用于此条规定。因此就本案而言，原东林区税务局的债务，并不当然由分设后新成立的东林区国税局和东林区地税局承担，而且这笔债务也不应理解为是由东林国税局转移到东林地税局。事实上，它是由原东林区税务局，按照上级的行政命令，直接转移到东林地税局，该法律关系，不同于民法中因债务转移所形成的法律关系。由此可知，该农行提出的税务机构分设，原税务机构的债务由分设后成立的税务机关承担，以及债务人转移债务应征得债权人同意等理由，并没有法律根据，是站不住脚的。

　　另外，应该强调的一点是，本案中农行起诉时，实际已经超过诉讼时效。诉讼时效是指权利人不行使权利达一定期问，而失去诉讼保护的制度。之所以确立这样一项制度，其目的是为了维护社会经济关系的稳定，督促当事人及时行使权利，并有利于法院及时处理纠纷。诉讼时效制度，其特点主要分为两点，一是诉讼时效以请求权不行使为前提；二是诉讼时效仅导致权利人丧失实体法上的诉权，即胜诉权，但并不丧失起诉权。作为债务纠纷的诉讼时效，法律规定为两年，起算时间为知道或应当知道权利受到侵害之日起，具体到本案而言，诉讼时效的起算时间便是1992年5月(因1992年5月贷款到期)。农行1994年4月向法院起诉，本未超过诉讼期，但农行又于1994年的6月自行撤诉，按照法律规定，自行撤诉的视为未起诉，不发生诉讼时效的中断。因此，1996年3月农行再次起诉时，其诉讼时效的起算时间仍应为1992年的5月。1992年5月到19明年3月，已远远超过了两年的诉讼时效期，因此，从诉讼时效这方面去考虑，农行的请求也不能得到支持。