二、农业政策的变化将使农村土地使用制度发生根本改变

    1.农业政策的变化导致土地承包经营合同的内容大变样

    2002年初，中央农村工作会议指出，新阶段增加农民收入，要有新的思路，采取综合措施。总的指导思想是“多予，少取，放活”。多予，就是要增加对农业和农村的投入，加快农村基础设施建设，扩大退耕还林规模，直接增加农民收入。少取，就是要推进农村税费改革，切实减轻农民负担，让农民休养生息。放活，就是要认真落实党在农村的各项政策，把农民群众的积极性、主动性、创造性充分发挥出来，进一步活跃农村经济，拓宽农民增收渠道。［4］在这一政策的指引下，扶持农业、减轻农民负担成为解决“三农问题”的首要任务。农村税费改革成了贯彻落实中央新的农业政策的重大举措，从2000年安徽全省和其他省区部分县市进行农村税费改革的试点开始，到2002年，税费改革的试点范围扩大到全国20个省份（自治区、直辖市）。农村税费改革的主要内容是“三个取消，两个调整，一项改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资、行政事业性和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。［5］实行农村税费改革后的地方，农民现在只需要交三笔钱：（1）农业税（2004年已由前二年的7％降为4％）；（2）农业税附加1.4％；（3）“一事一议”的费用（人均不超过10元）。改革后不仅农民负担大幅下降，2004年，有的省还推行农业补贴措施，给农民补贴的具体标准为：早稻8元／亩，中稻10元／亩，晚稻8元／亩。政府采用这种优惠方式大力支持农业，激发了农民种地的积极性。而且，中央文件明确指出，今后要取消农业税和农业税附加二笔费用。也就是说，今后农民在使用土地的过程中不再承担公法上的纳税、行政管理费等义务，只需负担农业基础设施建设所需的“一事一议”费用，而仅有的这笔费用是农民在使用土地时应当承担的私法性质的义务，体现的是“谁受益，谁负担”的私法原则。这样，产生于计划经济时代的土地承包经营合同，其中有关农民的权利、负担的内容将发生完全的变化，发包方在其中享有的“权利”会大量减少。政府的行政管理行为要和私法意义上的土地使用行为明确分开。

    2、公法义务的取消引起土地承包经营的合同形式渐趋消失

    在户籍制度改革的大气候下和工业化的进程中，“减少农民”和加快城市化成为必然的走向，由此带来的后果将是人均耕地面积逐步减少，土地资源紧缺的问题日益突出。而且，要实现全面建设小康社会的奋斗目标，就要实行城乡保障一体化，这就需要政府充分重视农民的社会保障工作，事实上，中央新的农业发展方针恰好反映了这一要求。政策的导向正在把农用地的经济功能转变到社会保障功能上去。因此，今后农民种地不再以承包经营合同为法定形式进行，而是按照申请─核准的模式运转，即户口登记管理地在乡村的居民，为了生活需要，有资格向所在地的基层政府申请使用农用地，尔后才有机会享受政府发放的农业补贴。尽管政府批准农民的申请之后也会发给诸如“土地承包经营权证”之类的证件，但是我们可以看出，农民取得土地使用权利的关键是政府的核准行为，因为政府的同意也标示着政府愿意为提出申请的该农民提供当地同等水平的社会保障。核准行为既是政府的职权，也是政府的职责。在此情况下，对土地承包经营权的性质争论不休的“物权说”［6］和“债权说”［7］将没有实际意义，农村土地使用权利属于私权不言自明。当政府批准农民使用土地的申请后，农民获得的这种私权在法律上受到保护，而不是像过去那样可以由政府随心所欲地变更承包经营合同而屡屡发生侵害农民的生产经营权的现象。当然，政府为了充分发挥农用地的社会保障功能，追求实质意义上的公平，有时也会根据辖区人口数量和土地面积的变化适当调整个别农户使用土地的数量或期限，这种调整当然要在法定的范围和程序内进行。由于农民使用土地的权利归为私权，如果农民自愿将这一权利的一部分或全部转让出去，法律也不得干预，物权法还应为权利的自由流转设置相应的规范，确保私法自治的精神在这一领域得以体现。