改革开放以来的中国第六次行政机构改革(“大部制”)正从上往下全面铺开。去年，国务院“大部制”改革完成。截至今年5月，30个省级政府机构改革方案已获国务院批准　(四川因震灾推迟上报方案)，目前各省级政府正紧锣密鼓推进“大部制”。

　　而在地方城市政府，“大部制”改革与省级政府相比有更多的亮点。日前，广东顺德的党政机构精简幅度之大、政府决策方式改变之彻底，令人惊叹。就此问题，本报评论员专访了中国政法大学副教授王建勋先生。

　　“大部制”改革应分权而不是集中权力

　　长江商报：日前，佛山顺德区试水党政合署。从宣布改革到人事变动仅用3天时间，41个党政机构精简为16个部门，精简幅度61%，被媒体称为“最大胆”的“大部制”改革。对此，您怎么评价?

　　王建勋：我注意到，顺德的“大部制”改革，据说亮点为：决定重大事宜，由四套班子负责人和16个部门一把手召开党政联席会议，取代原来的书记会、常委会甚至全委会。顺德改革初始，一个被反复提及的问题是：这么改，是否党政不分?区委书记刘海根本没理会“党政分开”或“党政合一”的讨论，“我们是基层，核心是要解决问题。”

　　可以看出，本轮“大部制”改革除了基于自上而下的压力之外，也获得了一些自下而上的动力，才有了顺德这样大力度的改革。但不可回避的是，这样的改革，确实存在党政重新合一的问题。

　　长江商报：您曾论述过政治治理中的多中心秩序，如果把这个理论置于目前的“大部制”改革中，会得出什么结论?

　　王建勋：不少人认为，“大部制”可以促进政府职能转变，使政府从管理型变为服务型;可以解决职能交叉重复，提高行政效率;甚至可以帮助推进政治体制改革，给中国带来民主和法治。不能不说，这些期许很好，但是不可能。

　　毋庸置疑，一个理想政府的主要职能，是有效地为公民提供公共物品和公共服务，满足公民的需要。但政府一旦拥有权力，便会发生异化，成为公民的“统治者”而不是“服务者”。这是中外难题。经验表明，要想让政府成为服务者，必须对权力进行有效限制，或者说，建立一个有限政府。限制政府权力的手段主要有两种：一是分权，包括横向的和纵向的;二是明确规定公民的基本权利和自由，并通过司法救济保护。我所说的多中心秩序，根本上也就是这个道理。

　　长江商报：多中心秩序，本质上是为了分权和限权?

　　王建勋：当然。反观“大部制”改革，很难说能够起到限制权力的作用。“大部制”的矛头指向行政权力，方向基本上是对的。因为，在现代社会里，相对于立法权和司法权而言，行政权是无所不在而又最容易被滥用的。人们每天接触最多的就是行政权力，比如警察、税务、工商、城管等，而这些权力的行使既不像立法权那样缓慢且小心谨慎，也不像司法权那样消极且讲究程序。这一点在中国表现得最为明显，因为强大的行政权遮蔽了立法权和司法权。所以，限制权力的重要任务是限制行政权，并且，主要是通过立法权和司法权的制衡。

　　而目前的“大部制”改革的思路，从某种意义上讲，是要集中和统一权力，而不是分离和分散权力。换句话说，就是要把以前多个部门行使的权力集中和统一到一个部门中去。顺德的“大部制”改革，这一点体现得非常明显。这种权力的集中和统一(包括行政权和党内权力)对于限制权力不仅毫无裨益，而且还有很大的副作用。

　　内部分权效果不大

　　长江商报：也有人说，“大部制”就是要搞部门内的决策权、执行权、监督权相互制约。

　　王建勋：通过部门内部的分权，来限制行政权力，几乎是天方夜谭，因为我们很难指望目标和利益一致的部门内部相互制约，就像我们不能指望一个官员的妻子会努力阻止她丈夫的腐败一样。而一个行政部门的主要任务是执行，因为决策主要依赖于立法机关，而监督则主要靠司法、媒体和舆论。因此，行政部门内部划分为决策、执行、监督实在意义不大。

　　长江商报：内部分权，算多中心秩序政治治理模式吗?

　　王建勋：当然不算。很多人认为中国这么大，问题这么多，需要一个大政府，但慢慢发觉，单纯大政府未必就有高效率。于是提出在政府内部搞所谓的分权，搞“大部制”。表面上看起来，这种内部的分权制衡，有点儿像西方法治国家搞的分权。但实际上，这跟分权的逻辑和思路根本不同。

　　分权的基本前提是，存在不同性质的独立权力，如立法权、行政权和司法权，且这不同性质权力有各自的运作逻辑以及在宪法框架下可以独立行使，尽管它们之间存在着相互制衡。而“大部制”的思路是，在行政权内部再搞分权，即所谓的决策权、执行权、监督权。

　　以前，我们每个行政机关，内部都设有纪检监察一类的部门，但是指望他们进行有效地监督恐怕很难。行政机关内部的监督要是真能发挥作用的话，腐败问题也许没有现在这么严重。毫无疑问，真正有效地监督还是要依赖行政机关外部的监督，比如立法、司法和新闻舆论、社会组织，包括公民个人的监督。

　　长江商报：“大部制”改革至少会提高执行效率吧?顺德的改革，不就这么说吗?

　　王建勋：直觉上是这样。部门少了效率肯定就会提高，但事实未必一定如此，因为效率跟很多因素有关，比如官员的激励机制、外部的压力等。假如官员没有努力工作的动力，部门再少也不影响他们打发时光;假如官员感受不到民众的压力，部门再少也不妨碍他们拖拖拉拉。

　　事实上，在“大部制”下，官员拥有更大的权力，假如没有外部的有力监督，恐怕更容易懈怠。

　　改革力量也来自民间

　　长江商报：有人认为，“大部制”改革，其实是单纯进行一种行政化的技术处理。也有人认为，应把政府体制改革放在政治体制改革这个大框架来思考和定位。

　　王建勋：很简单，行政体制改革、政府体制改革和政治体制改革，这几个概念，我们首先要分清楚，然后应明白其之间的关系。政府作为行政权的实际操控者，其自身的权力分割等问题，都还没有得到解决。这就注定了中国政府体制改革问题得不到强有力的推进。要解决这些问题，它不可能离开政治体制改革。