二、对行政合同的审查与裁判

　　我国目前还没有形成关于行政合同及其司法救济制度的完整法律体系，只是在部门法、国务院各部委的规章、条例和最高人民法院的司法解释、批复中偶有关于行政合同的规定，但受民商法理论的影响较大，实践中难以操作。既然行政合同属行政诉讼的受案范围，那么就应当适用法律、行政法规、规章、规范性文件以及适用行政法的原理和基本原则对行政合同进行司法审查和裁判，但行政合同又有其自身的特点，区别于一般的具体行政行为的案件，故不能完全适用行政诉讼的基本原则及行政法的基本原理进行审查和裁判。因此，对行政合同纠纷案件审查或裁判时，笔者认为应当注意以下几个方面：

　　1.正确掌握行政合同与民事合同的区别

　　行政合同与民事合同的区别，第一、签订合同的目的不同。签订行政合同主要目的或占支配地位的目的是为了实施行政管理，产生、变更或消灭行政法律关系。这里所说的实施行政管理，是指行政机关直接以合同作为实施行政管理的手段。如有关综合治理、计划生育、环境保护、城市建设拆迁补偿合同等协议。而签订民事合同的目的通常是为实现个人或组织的利益，或者是为了产生、变更和消灭民事法律关系。第二，合同双方所处地位不同。民事合同双方地位相同，而行政合同双方当事人的法律地位是不完全平等的，行政合同的不平等性表现在某些特殊情况下行政机关对签订合同具有强制性，行政主体具有单方面解除合同的权力，作为合同一方当事人的行政机关有监督相对一方的权力，相对一方是不是按照合同的约定履行合同，如果违反合同规定，行政主体有权监督对方，行政主体拥有单方面的制裁权，相对方不按照合同办事的时候，行政机关可以根据法律的规定采取制裁措施。第三、行政合同内容涉及到行政法律关系，具体地说行为行政主体一方履行合同的主要方式是通过实施行政管理职权实现的，而对于非行政主体一方当事人来说，履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。判断某一合同是行政合同还是民事合同，是看该合同是在形成、变更或消灭行政法律关系还是在形成、变更和消灭民事法律关系。签订合同的主体是不是行政主体，不能成为区分行政合同和民事合同的标准，因为行政主体也可以平等的民事主体身份签订民事合同。关键看它所涉及的是什么法律关系。

　　另外，还要弄清楚行政合同与行政协议，行政合同与行政命令的区别。行政合同与行政协议的主要区别是行政协议的双方当事人都是行政主体，而行政合同的一方当事人是行政主体。行政命令与行政合同的区别是行政命令是单方行政行为，而行政合同须双方意思表示一致。

　　2.行政合同诉讼案件举证责任的承担

　　《行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。行政诉讼的举证责任，由被告承担，是行政诉讼法的特有原则，因此，行政机关对证明行政合同行为、解除或变更合同行为方面具有举证责任。因行政合同违约而要求行政机关承担违约责任及其赔偿或补偿方面，由谁承担举证责任呢?笔者认为，这方面应由原告承担举证责任。因为行政合同作为行政机关管理国家事务的重要手段，除具有行政方面的特性外，其与一般的民事合同仍有许多相应之处。如行政合同的变更、解除条件可以由当事人自己约定，也可以根据法律规定;合同的违约责任可以由当事人双方充分协商;对违约的救济可以采取继续履行、解除合同、赔偿损失等手段;合同履行过程中，运用民法的诸多规定等。因此，因合同违约而提起的诉讼中，关于举证责任的承担，可以参照民事诉讼中“谁主张、谁举证”的举证原则，即原告应当对违约事实、违约责任及其赔偿或补偿方面承担举证责任，这也符合《若干解释》第二十七条关于原告应当承担的举证责任的规定。综上所述，在行政合同诉讼过程中举证责任原则为，行政机关在证明其行政合同行为合法性方面负主要举证责任;在行政合同违约责任及其赔偿或补偿方面，原告负主要举证责任。