现行农村集体土地征用制度，产生于计划经济时期。改革开放20多年来，我国所有制结构已发生根本变化，利益主体呈现多元化，但农村集体土地征用制度未能及时做出调整，改革严重滞后。特别是自上世纪90年代初实行国有土地有偿使用后，土地市场价值迅速提高。政府在低价征用集体土地后，再以出让、租赁等有偿方式让渡土地使用权，获取巨额收益。作为土地所有者，集体和农民的利益受到严重损害。要有效维护集体和农民的土地权益，必须根据《物权法》平等保护国有财产和集体财产的原则，改革农村集体土地征用制度，对《土地管理法》做出重大修改。

　　农村集体土地征用补偿标准低，集体和农民利益严重受损

　　我国法律规定，征用农村集体土地，需要根据相应补偿标准，支付补偿费用。补偿标准不按土地市场价格，而主要根据农地年均产值倍数计算，并规定最高限额。征用耕地要支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。征收其他土地也要支付补偿费用，具体标准由省、自治区、直辖市制订。征收城市郊区菜地时，还需缴纳新菜地开发建设基金。非耕地的征用补偿，普遍低于耕地补偿。现行的农村集体土地征用补偿标准偏低，严重损害了集体和农民利益。

　　与农民从土地上取得的收入相比，集体和农民所得的征地补偿偏低

　　根据我国农村和城市郊区农业生产结构特征，南方农作物主要为早稻和晚稻，北方主要为小麦和玉米，大中城市郊区主要以蔬菜为主。2001年—2003年，南方早稻和晚稻每公顷平均年产值为1.23万元，北方小麦和玉米每公顷平均年产值为1.04万元，大中城市郊区蔬菜每公顷平均年产值为3.89万元。按照最高标准30倍补偿，南方每公顷耕地的最高补偿为36.9万元，北方每公顷耕地的最高补偿为31.2万元，大中城市郊区每公顷耕地的最高补偿为116.7万元。2004年全国农村居民人均生活消费支出2185元，按最高标准补偿，南方地区集体和农民所得补偿(人均耕地按0.14公顷计算)仅够农民23年生活费用，北方地区的补偿还不够20年生活费用。根据国家农调队统计数据，2005年农户从耕地(即种植业)中获取的纯收入为1098元，农户人均耕地面积为0.14公顷，即每公顷耕地纯收入为7842元。以预期寿命70岁计算，农民一生从1公顷耕地中获得的纯收入为54.89万元，是目前最高补偿水平的1.5—1.8倍，这还没考虑农产品价格上涨因素和土地增值、保值因素。在实际征地时，通常不按最高标准补偿，大中城市郊区也仍然以价值较低的粮食作物产值作为补偿依据。所以，我国目前的征地补偿严重偏低。根据前面计算，只有将征地补偿由现在的30倍提高到45—54倍(南方地区为45倍，北方地区为54倍)，才能保证集体和农民征地前后收入水平基本持平。

　　与政府取得的土地出让收益比，集体和农民得到的征地补偿低

　　在传统行政划拨体制下，国有建设用地由用地单位无偿使用，政府并没有从土地征用中获得多少收益。自上世纪90年代初起，我国开始城镇国有土地使用制度改革，改无偿使用为有偿使用，行政划拨土地比例不断减少，以出让、租赁等方式有偿使用的土地比例不断增加，政府从土地出让和租赁中获取巨额收益。1995年全国土地出让金纯收入为174亿元，到2005年土地出让金纯收入增长到2184亿元，增长了11.5倍。

　　1995年全国每公顷土地出让金收入为77.2万元，其中每公顷征地费18.9万元、开发费11.1万元、出让金纯收益40.4万元、其他税费收入6.8万元。扣除开发费用后，每公顷土地收益66.1万元，其中政府收入的出让金纯收益和其他税费占71.4%，集体和农民个人占28.6%，政府与集体和农民的土地收益比为2.5：1。如果剔除青苗及附着物补偿，集体和农民的土地权属收益还会稍低一点。

　　到2005年每公顷土地出让金收入为355.3万元、出让金纯收益为131.9万元。与1995年相比，每公顷土地出让金和出让金纯收益分别增长了3.6倍和2.3倍，而征地补偿标准最高限额却仅提高了1.5倍，即由20倍提高到30倍。假设2005年每公顷土地补偿为1995年的1.5倍，再假设其他税费不变，则2005年每公顷土地纯收益为167.1万元，其中政府收入的出让金纯收益与税费为138.7万元，占83%;集体和农民收入28.4万元，占17%，政府与集体和农民个人的收益比为4.8∶1。如果再换一种计算方法，集体和农民所得与政府收益的差距更大。假设土地开发费用与土地出让金同比例(4.6倍)增长，2005年每公顷土地开发费用应为51.1万元。于是，政府、集体和农民从每公顷土地中获得的纯收益为304.2万元，其中集体和农民的征地补偿为28.4万元，政府的土地出让纯收益(出让金纯收益与税费之和)为275.8万元，政府与集体和农民的收益比为9.7∶1。中央政府于1999年提高了征地补偿标准，集体和农民的土地权属所得绝对数有所增加，但与政府取得的收益比，集体和农民的土地权属所得反而下降了，这是近十年征地纠纷不断增加的根本原因。

　　2006年底，我们在浙江某市的案例调查还发现，在以招、拍、挂方式出让商业用地时，政府获取的收益份额更高。在该市，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得收益比最高可达49∶1;未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。与征用耕地相比，政府从征用非耕地中获取的收益比例更高，主要原因在于：非耕地的补偿标准低于耕地补偿标准，其中集体建设用地和未利用土地的补偿最低，而这些土地在转为国有建设用地后，却以同样价格出让。

　　改革土地征用制度，保护集体和农民利益

　　政府为公共利益动用土地征用权，已成为国际惯例，主要区别在于征地范围和征地价格不同。我国农村集体土地征用制度改革，有两种方案可供选择。第一种选择，即维持现行的农村集体土地征用制度不变，提高补偿水平。第二种选择，即公益性建设用地由国家征用，并提高征地补偿标准;商业性建设用地由国家和农村集体经济组织共同供给，并合理分配增值收益。显然，第二种改革方案的难度与艰巨性大于第一种改革方案，但它更符合市场经济的发展方向，更符合《物权法》提出的平等保护国家财产和集体财产的原则，更有利于保护土地所有者的利益。

　　界定公共利益界限，明确征地范围

　　一方面，我国法律规定：为了公共利益，国家可依法征用农村集体土地。另一方面，法律又规定：任何单位和个人使用建设用地，必须申请使用国有土地，农村集体土地只有通过征用后，才能转为国有建设用地。也就是说，不管是公益性目的，还是商业性目的，都必须先征为国有。法律条款，前后矛盾。由于未能明确界定公共利益范围，各级政府都以公共利益为名，征用农村集体经济组织的土地。除中国以外，世界上只有新加坡将工业、商业和住宅用地也纳入征地范围，其他国家都对征地范围做出了严格或详细规定。明确界定公共利益，确实有一定难度。日本详细列出了35种公益性项目，其他国家基本没有采用这样的列举法。我们可以先把用于工商用途的土地，排除在政府强制性征地范围之外。有些项目，比如修建高速公路，可以通过收取过路费，将开发费用收回，甚至还可能盈利，也不应宜列为公益性项目。