一、“以租代征”的表现及其危害

　　所谓“以租代征”，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，违反土地利用总体规划和土地利用年度计划擅自扩大建设用地规模。其实质是规避法定的农用地转用和土地征收审批，在规划计划之外扩大建设用地规模，同时逃避了缴纳有关税费、履行耕地占补平衡法定义务。“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，是近年来凸现的一种违法新形式。

　　租地现象由来已久，和土地承包权的转包、互换一样，同为承包权流转的具体形式。与一般财产的出租不同，农村土地承包经营权作为特别的标的，被要求“不得改变承包土地的农业用途”。土地管理法也规定，建设用地必须使用国有土地而不得使用农业用地，因此，无论是政府还是开发商，只要将租用的土地用于建设，其与村民委员会签订的土地租用协议在法律上就是无效的。

　　然而，一些政府和企业还是以租代征，掀起了新一轮违规用地的“热潮”。政府违规建设的动机在于加快“发展”速度和城市化进程，近年来涉及征收拆迁的大量行政违规行为，就生动地刻画出一些官员求发展的急切心理和对政绩的片面认识。当违规征地成为众矢之的、中央三令五申严格规范之后，一些地方开始谋求新的圈地方式，由地方政府和村委会签订租地协议的所谓“行政租地”现象应运而生。企业租地则意在利润，不少违规用地的企业还置国家产业政策于不顾，公然上马一些因过度投资而被明令限制的项目。

　　“以租代征”现象自1999年1月1日新《土地管理法》实施以来，就在不少地方开始滋生，后来在清理整顿土地市场秩序的过程中又进一步蔓延升级。为了纠正和遏制这种违法现象，国土资源部于2005年8月22日以国土资发(2005)166号文下发了《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》。通知要求：一、严禁“以租代征”擅自将农用地转为建设用地;二、依法严肃查处“以租代征”违法违规用地行为;三、进一步规范有关改革试点工作，核心是农民集体建设用地流转试点和征地制度改革试点。文件下发后，各级国土资源部门积极主动落实通知要求，但由于垂直管理的体制并未完全理顺，该项工作受到不少地方政府的干预，“以租代征”的现象没有从根本上得到遏制，仍然有不少地方政府我行我素，顶风而上。

　　现目前，“以租代征”主要表现在：道路建设项目用地上、公共基础设施用地项目上、招商引资项目用地上、学校园区建设和拆迁安置项目用地上。其危害性主要表现为： (一)“以租代征”既违反了《土地管理法》也违反了《合同法》和《农村土地承包法》的有关规定。违法签订的租赁合同是不具有法律效力的，一旦发生纠纷，任何一方都不受法律保护。

　　(二)随着粮食价格逐年上涨、农业税的取消、种粮直补政策的兑现，农民的种粮积极性逐渐高涨。一旦农民毁约，政府怎样应对?招商引资的企业一旦破产当地财政能否负担得起巨额租金?政府无力支付租金后社会矛盾必将激化，经济发展与稳定大局何以平衡?(三)“以租代征”违反了土地利用总体规划和土地利用年度计划，寅吃卯粮，践踏法制，必将严重威胁到国家的粮食安全和社会稳定。“以租代征”由于不需经上级政府批准，这样实际上早已成为建设用地的耕地，在账面上依然是耕地，导致中央无从准确掌握耕地保有量、新增建设用地规模等的土地信息，给决策者以错误的信息。从而给宏观决策带来危害，投资增长过快的势头就有可能迅速反弹。(四)“以租代征”，撕开了土地用途管制的口子。人多地少是我国的基本国情。因此，我们要实行世界上最严格的耕地保护制度，实行土地用途管制。新《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。“以租代征”撕开的恰恰是土地用途管制这一“口子”。 (五)“以租代征”不利于当地产业结构升级，不利于当地区域经济的长远和可持续发展。对于具体企业来说，追求的自然是尽可能以低成本的方式加速规模扩张。但是，对于个体有利的，有时并不有利于局部和全局。这就是经济学上的合成谬误。对于区域经济来说，土地成本、数量有时作为一道门槛，是一个筛选高新技术企业的有效手段，也有利于当地产业结构的升级。相反，如果对于用地需求是“低门槛”式地有求必应，那么，在这种情况下，必然会出现那种占地增长速度大大高于经济增长速度的低效率利用。必然的结果是，过不了多久，将面临无地可用的窘境，当地的工业化、城镇化进程将难以为继。

　　二、“以租代征”现象产生的经济原因分析

　　我国土地管理法规定，国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。目前，只有省级以上政府才有征地和农用地转用的审批权，其中征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的，及其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。 正是为了摆脱这些约束，一些地方政府玩起了“以租代征”的把戏，企图通过一纸租约瞒天过海，使市、县甚至乡镇一级政府在实际上拥有“征地权”。而农民与地方政府在这一问题上利益的高度一致，加上一些用地单位也希望通过“以租代征”更加方便地占用土地，使得“以租代征”的风潮愈演愈烈，在一定程度上将土地用途管理制度“架空”。造成这种现象的主要经济原因有：(一)由于“以租代征”可以突破建设用地指标的限制，有条件推行“造城运动”，变相设立和扩大开发区，解除当地经济发展的土地瓶颈制约，“以租代征”也就成为一些地方应对国土资源管理高压态势的权宜之计。虽然这些官员明白“以租代征”是一种明显的违法用地行为，但还是对这种行为默许、纵容，甚至是直接参与。而在一些地方，“以租代征”是在政府直接参与主导下完成的，即“以租代征”不是发生在企业与农民之间，而是发生在地方政府与农民之间。原因主要有二：一是政府是当地园区建设的主体，出于降低土地取得成本考虑，政府采取了“以租代征”;另一种是，农民出于风险考虑，不愿意与用地企业签订“以租代征”的“租赁合同”，而要求政府代企业出面签订，政府出于对GDP、税收等考虑，也就同意了。