关于农村款分配及拆迁纠纷问题的探讨
    江苏常州正气浩然律师事务所董伟国
    【内容摘要】随着工业化和城镇化的加快，农村被征用，拆迁呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配，拆迁引发的纠纷逐年增加，由于我国立法滞后和执法无明确标准，农村土地征地款分配纠纷，拆迁已成为突出的社会问题。法律规定土地补偿费归农村集体经济组织所有，从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全体集体经济组织成员，如果法律没有特别规定全体集体经济组织成员应共同享有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额，但不少乡村在土地分配款等问题中村民的分配权被限制或剥夺的情况时有发生。本文提出了解决农村土地征地款分配，拆迁纠纷
    的途径；认定集体经济组织成员的方法；处理原则；
    【关键词】土地补偿款分配收益主体处理原则拆迁
    一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
    农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
    关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
    笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定,人民法院应当作为民事案件予以受理。
    二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
    《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
    三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
    当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
    （1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
    （2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
    （3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
    在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
    1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
    2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
    3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
    4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
    5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
    6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
    7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
    8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
    四、拆迁混乱局面解读与治理
    为什么我们总是听到、看到因拆迁引发的过激行为呢？比如群体上访甚至自焚？
    对于政府拆迁，最要害的莫过于对“公共利益”的认知。因为“公共利益”是政府可以强制拆迁而无须充分补偿的唯一理由，对拆迁户利益有着莫大的影响。所以，我们应明确界定何为“公共利益”。对于公共利益的判断应当基于利益相关者中的大多数人的意见而定，而不应由哪个部门或哪个领导决定什么是公共利益。为了正确界定公共利益的范畴，立法层面上应当考虑采取列举法或排除法对公共利益进行限定，或者列举供暖，交通等作为公共利益的范畴，除此而外都不得以公共利益之名进行拆迁；或者明确将商业建设，比如商品房建设、商场建设等排除出公共利益的范畴，以防止公共利益被滥用。在实际的操作中，应当在拆迁决定作出前，举行由利益相关者参加的听证会，广泛的听取民意，由参加者投票决定某项拆迁是否属于公共利益的范畴。
    实际上我们所说的问题主要发生在商业拆迁领域。一方面因为现实中存在的拆迁行为绝大多数属于商业拆迁，另一方面因为商业拆迁的民事性质在现实生活中已经发生异化。我认为，如果我们的拆迁遵循了前文提及的区别对待法则，绝对不会导致如此恶性的后果。但现实是，我们的一些地方政府出于种种的利益动机，比如打造政绩工程，获取土地差价甚至官员个人的寻租行为而不适当的介入了商业拆迁，使的性质单纯的民事拆迁行为复杂化，公权力不适当的侵入私法的范畴。由于公权力的介入，拆迁户几乎丧失了谈判能力，无法自由的与以政府强制力为后盾的商业组织协商合同内容，其除了接受以外别无他法，否则就会被视为“钉子户”而强制拔除。拆迁户即使对这种侵害自身权益的行为提起诉讼，也往往由于地方政府对案件的干涉使得受损的权利无法恢复。在走投无路的情况下，拆迁户才被迫采取过激行为，以期引起高层的重视，对其权利予以救济。要想切实的改变拆迁的混乱局面，实际上早已超越了私法的范畴，主要应期望公法尤其是行政法律法规的贯彻执行，实际上，依据行政法的基本原则，行政机关的职权是法定的，其既要不缺位，又不能越位，进入其不应当进入的领域，比如民事领域。要想改变目前的混乱状况，关键是要健全法律和监督制度，通过完善法治、严格执法和新闻舆论等监督方式，加大政府机关及其领导人员的违法成本，使其不敢违法，不能违法。唯有当不适当的政府行为从拆迁行为中隐退的时候，才能还原商业拆迁民事法律行为的本来面目，改善拆迁户的缔约地位，使其可以通过与商业组织的谈判而最好的保护自身的利益。作为市场经济的主体，唯有其自己才明白自己的真正利益所在，既包括拆迁户也包括商业组织，假设没有预期利润，那么，作为具有逐利本性的资本是不会将自己陷入其与拆迁户达成的契约的约束中的。
    法律应保护社会的公正和一般拆迁户的基本的生存资料，防止弱肉强食的丛林原则在文明社会重演。为此，法律必须正确界定“公共利益”的范畴，在保证我们城市化、现代化进程的同时，保证社会的正义，维护民众对于政府和法律的信心。
    参考文献：
    1、姜明安《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社高等教育出版社1999年第一版第217页
    2.李国光主编：《解读最高人民法院司法解释民事卷（1997—2002）》，人民法院出版社2003年版。
    3王泽鉴：《民法物权，通则，所有权》中国政法大学出版社2001年版。
    4梁慧星：《民商法论从》（第9卷），法律出版社1998年版。