海南省高级人民法院
行政判决书
(2002)琼行抗字第X号
抗诉机关海南省人民检察院。
抗诉申请人(一审原告、二审被上诉人)海口东湖嘉丰大酒店。住所地海口市X路X号。
法定代表人潘某，总经理。
委托代理人杨某某，该公司职员。
委托代理人徐某某，该公司职员。
被申请人(一审被告、二审上诉人)海口市人事劳动保障局。住所地海口市X路X号。
法定代表人邹某某，局长。
委托代理人符某某，该局干部。
委托代理人何某某，该局干部。
海口市人事劳动保障局(以下简称保障局)因与海口东湖嘉丰大酒店(以下简称东湖大酒店)劳动行政处理纠纷一案，海口市振东区人民法院作出(2001)振行初字第X号行政判决后，保障局不服，向海口市中级人民法院提出上诉。海口市中级人民法院于2001年9月27日作出(2001)海中法行终字第X号行政判决，已经发生法律效力。东湖大酒店不服，向海南省人民检察院提出申诉，海南省人民检察院向本院提出抗诉。本院作出(2002)琼行抗字第X号行政裁定书，本案由本院进行提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。海南省人民检察院检察员李伟军、书记员翟明博出庭支持抗诉。东湖大酒店的委托代理人杨某某、许文辉，保障局的委托代理人符某某、何某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
保障局于2001年3月12日作出《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》，其内容如下：＂海口东湖嘉丰大酒店：你单位无故拖欠原东湖旅社员工工资一案，经查实，你单位自2000年1月起无故拖欠162名员工的工资，除2000年1－3月拖欠的工资经法院强制执行外，2000年4月至2001年2月共计11个月，拖欠工资额为（略）元。其行为违反了《中华人民共和国劳动法》第50条规定。根据《中华人民共和国劳动法》第91条第1款的规定，责令你单位支付员工工资（略）元；根据《违反＜中华人民共和国劳动法＞行政处罚办法》第6条第1款规定和《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》(劳部发(1994)X号，第3条的规定，责令你单位支付25％的经济补偿金（略）．75元，支付3倍的赔偿金（略）．25元。三项合计（略）．00元。
东湖大酒店不服，向海口市振东区人民法院提出诉讼，诉称：1、保障局的具体行政行为主要证据不足。海人劳保监罚字(2001)X号《行政处理决定书》，认为我酒店无故拖欠162名员工的工资，这是没有事实根据的。事实上162名员工既没有与酒店签订劳动合同，也没有在酒店工作，不存在劳动关系。按照《劳动法》的规定，显然是缺乏法律依据的。2、保障局的具体行政行为超越了职权。原东湖旅社员工的劳资问题是因为海口市服务公司(以下简称服务公司)与香港国际荣峰公司(以下简称荣峰公司)在1992年订立的合同而产生的。1996年8月，海南珠江建设服务公司(以下简称珠江公司)接管东湖酒店，1998年双方签订《和解协议》。珠江公司发现关于原东湖旅社员工劳资问题的合同条款，违背了《劳动法》的规定。另外，服务公司在领取员工工资时，有欺诈的行为，珠江公司于2000年元月起，终止履行了这部分条款所规定的义务，于是与服务公司发生了合同纠纷。按照我国法律规定，合同纠纷应由合同方共同协商解决或通过诉讼程序来解决，但保障局却直接用行政行为来处理经济合同纠纷，该行为超越了法律规定的权限。根据以上事实和《行政诉讼法》的规定，请求依法撤销海人劳保监罚字(2001)X号《行政处理决定书》。
保障局一审答辩称：原东湖旅社X员工与东湖大酒店存在着事实劳动关系。东湖旅社原隶属海口市服务公司，1984年2月26日服务公司与荣峰公司合作经营东湖大酒店。1992年7月4日该酒店由荣峰公司承包50年。同时，合同约定承包方确保发放服务公司原在东湖旅社X名员工70％的基本工资，其它和各类补贴百分之百发放，并由承包方负责缴纳四项社会保障金。荣峰公司承包期间，按时缴纳员工的工资、福利和社会保障金。1996年8月8日省高院拍卖荣峰公司承包经营东湖大酒店46年经营权、使用权、发展权。1998年6月6日经最高法院主持调解珠江公司与服务公司达成《和解协议》，＂双方的权利义务关系不变，只改变其承包合同主体＂。珠江公司确认履行荣峰公司与服务公司所签订的一切合同和补充合同附件的权利义务。事实上，东湖大酒店按上述合同协议接收了原东湖大酒店的员工，但没有安排其上班，按减薪留岗人员发放70％的基本工资至1999年12月。上述证据可以确定原东湖旅社与东湖大酒店形成的事实劳动关系。现东湖大酒店停发工资，我局于2001年3月12日作出海人劳保监罚字(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》，该行政行为有事实依据和法律依据，请法院予以维持。
一审法院查明：服务公司与荣峰公司合作经营东湖大酒店，于1984年7月起签订了一系列合同，并经海口市人民政府和海南省经济合作厅批准。其中双方于1992年7月4日签订的《关于合作企业东湖大酒店实行＂双方合作一方承包＂的补充合同书》(以下简称《补充合同书》)约定，合作企业交由荣峰公司承包经营后，服务公司原在东湖旅社的员工的工资、福利、劳动保护、劳动保障、退休养老等待遇由荣峰公司按照国家规定办理；荣峰公司安排服务公司原在东湖旅社的185名员工的工作，对于提出减薪留岗的职工，荣峰公司发放70％的基本工资(包括今后的调资升级)，其他和各类补贴(凭上级文件规定)百分之百发给，并由荣峰公司负责交纳四项社会保险金；严重违法、被劳教劳改和犯罪的服务公司原在东湖旅社的员工，由荣峰公司退还给服务公司，荣峰公司不再对其承担任何某济责任。荣峰公司承包经营期间，履行合同条款，按时支付员工的工资、福利和社会保险金。1994年珠江公司与荣峰公司股权转让合同纠纷一案，荣峰公司不履行法院生效判决，珠江公司申请强制执行。执行过程中，经最高人民法院主持，服务公司与珠江公司于1998年6月1日签订一份《和解协议》，其中约定，东湖大酒店原职工的安排及有关福利待遇，在原承包合同的基础上按新的法律、法规和地方性法规、政策办理。同年6月6日服务公司与珠江公司签订一份《关于东湖大酒店合作关系协议书》，其中约定服务公司与荣峰公司的合作和承包关系改为服务公司与珠江公司的合作和承包关系，双方的权利义务关系，按原服务公司与荣峰公司订立的一系列合同和海口市人民政府、海南省经济合作厅批文所确定的双方权利义务不变，只改变其合作主体。东湖大酒店对原东湖旅社的员工按减薪留岗人员每月发放70％的基本工资。1996年11月29日至1997年9月10日止，东湖大酒店从其给各人的银行账户发放。1997年10月至1999年12月止，东湖大酒店则将工资交给服务公司发放。2000年1月，东湖嘉丰大酒店停发原东湖旅社员工的工资，员工集体上访投诉。海口市劳动监察大队调查取证时，东湖嘉丰大酒店提供了162名员工工资发放表。2000年4月25日，海口市人事劳动保障局作出海人劳保监罚字(2000)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》。该行政处理决定现由法院强制执行。2000年4月至2001年2月，东湖嘉丰大酒店继续停发原东湖旅社员工工资，员工再次上访投诉。海口市劳动监察大队于2001年2月27日送达海劳监令字(2001)X号《劳动监察限期整改指令书》，因东湖嘉丰大酒店无故拖欠162名员工工资(2000年4月至2001年2月，共11个月)，指令其核实162名员工2000年4月至2001年2月的工资总额；于2001年3月9日前补发拖欠的全部工资；在2001年3月9日前对所存在的问题进行整改，并将整改情况书面报给保障局，东湖嘉丰大酒店未执行。2001年3月12日，保障局作出(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》。
一审法院经审理认为：根据劳动法的规定，劳动者与用人单位应当订立劳动合同，明确双方权利义务。原东湖旅社员工既没有与东湖大酒店签订劳动合同，也没有在东湖大酒店工作。原东湖旅社员工没有付出劳动，东湖大酒店则不应承担支付工资的义务。服务公司与荣峰公司关于员工减薪留岗的约定，已不符某现行劳动法律法规，损害了用人单位的用工自主权，何某服务公司与珠江公司签订的和解协议也明确约定，东湖大酒店原职工的安排及有关福利待遇，在原承包的基础上按新的法律法规、政策和海南省地方性法规、政策办理。服务公司与珠江公司签订的一系列合同是民事合同，不是劳动合同和集体合同。原东湖旅社员工即使没有与东湖大酒店签订劳动合同，也应在东湖大酒店处工作，双方才存在事实劳动关系，东湖大酒店则负有支付工资的义务。服务公司将其对东湖旅社员工负有的劳动合同义务，以民事合同形式移交给珠江公司，并不能代替东湖大酒店当然取得用人单位的地位。原东湖旅社员工与服务公司的劳动关系并未解除。劳动者与原用人单位未解除劳动合同前，在新用人单位工作亦违反了劳动法的规定。东湖大酒店停止发放原东湖旅社员工的工资，违反了服务公司与珠江公司的约定，是违约行为，应由有关民事法律规范约束。综上，保障局认定东湖大酒店与原东湖旅社员工存在事实劳动关系错误，故其作出的处理决定主要证据不足，适用法律、法规错误，应予撤销。判决：撤销海口市人事劳动保障局2001年3月12日所作的海人劳保监罚字(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》。
一审宣判后，保障局不服，提出上诉，请求撤销原审法院判决，维持保障局作出的具体行政行为。其理由：除以一审答辩意见为上诉理由之外，还提出最高人民法院(2000)民终字第X号民事判决书，确认了南大高新公司和服务公司签订的有关合作经营东湖大酒店的协议和补充协议合法有效。保障局就是依据本案的事实，对东湖大酒店作出了两次类同的具体行政行为，责令东湖大酒店支付拖欠的原东湖旅社员工的工资。原审判决撤销保障局第二次的具体行政行为与依法强制执行保障局第一次作出的具体行政行为相矛盾，也与最高人民法院的(2000)民终字第X号民事判决互相矛盾，违背了我国立法原则，故原审判决完全错误，应予撤销。海人劳保监罚字(2001)X号处理决定与海人劳保监罚字(2000)X号处理决定一样，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，应判决维持。
东湖大酒店二审答辩称：保障局的答辩状与一审法院的行政判决书并没有太大的关系，保障局对一审法院的判决，即对事实的认定和对法律的适用，没有提出反驳意见，一审法院的判决是正确的。
二审另查明：1995年12月31日，东湖大酒店与该酒店工会签订了一份集体合同。该合同第6章第20条约定：停工的酒店职工(福利)根据荣峰公司与服务公司的有关的合同条款和国家的有关法规执行。1996年8月，海南省高级人民法院《关于拍卖东湖大酒店的要求》明确规定：所拍卖的东湖大酒店只有46年的经营权、使用权、发展权，无所有权；竞买人同意酒店所有合作合同、补充合同及批准文件规定条款，方能参加竞买；酒店的185名国营职工必须继续使用。
二审查明的其它事实与一审查明的事实相同。
二审判决认为：服务公司与荣峰公司自1992年7月4日签订的《关于合作企业东湖大酒店实行＂双方合作，一方承包＂的补充合同书》(以下简称《补充合同》)业经政府部门批准后，由荣峰公司一方承包经营东湖大酒店，这是该酒店经营管理方式的重大变化。为适应酒店管理方式的转变，该《补充合同》第10条款约定，荣峰公司承包东湖大酒店后要安排服务公司所属原在东湖旅社X名员工的工作，对提出减薪留岗的职工，发放70％的基本工资和各类补贴并负责交纳四项社会保险，该条款的法律效力，在事实上确立了荣峰公司承包经营后的东湖大酒店与原东湖旅社员工之间的劳动关系。此种劳动关系的形成是基于185名员工的身份是国有企业的职工，其工作岗位在东湖旅社，即更名后的东湖宾馆及中外合作企业东湖大酒店。该酒店被荣峰公司单方承包经营后，承包方自愿选择了对减薪留岗的国企员工发放工资和补贴，而无须其上岗提供劳动的经营方式，解决原企业员工的就业问题，因此形成东湖大酒店与减薪留岗员工之间的特殊的劳动关系。该劳动关系是明确的，亦不违反法律禁止性的规定，其减薪留岗员工的合法权益应受法律保护。事实上，荣峰公司承包经营后的东湖大酒店在经营活动中，也实际履行了《补充合同》第10条约定的上述义务。至1995年12月，东湖大酒店工会代表与东湖大酒店签订的集体合同，再次确认了对停工(不在岗)的酒店的职工(的福利)要根据荣峰公司与服务公司的有关的合同条款和国家的有关规定执行。因此，减薪留岗员工通过工会与东湖大酒店订立的集体合同便与酒店建立了直接的劳动关系。1998年6月，珠江公司与服务公司达成的《和解协议》和双方签订的《关于改变东湖大酒店合作关系协议书》，明确了珠江公司以竞买人的身份买断了荣峰公司在东湖大酒店所享有的经营权和其他各项权益，并替代了荣峰公司成为服务公司的合作方，继续履行荣峰公司与服务公司签订的一系列合同，而这一切的前提条件之一就是必须继续使用酒店的185名职工，即东湖大酒店与减薪留岗员工之间存续的劳动关系没有发生任何某化。虽然《和解协议》第3条约定：东湖大酒店原职工的安排及有关福利待遇在原承包合同的基础上按新的法律、法规、政策和海南省地方性法规、政策办理，但无论是珠江公司与服务公司，或是东湖大酒店与减薪留岗员工均没有任何某方提出变更旧存劳动关系的主张，酒店也没有重新安排减薪留岗的工作，东湖嘉丰大酒店在其后经营活动中仍向减薪留岗员工发放工资及补贴。由此证明，珠江公司替代荣峰公司取得酒店的承包经营权后，酒店与减薪留岗员工双方的劳动关系仍没有发生任何某更。原判决以东湖嘉丰大酒店与原东湖大酒店员工没有直接签订劳动合同，这些员工又不在酒店上班为由，认定二者之间不存在劳动关系，与酒店多年来向员工支付工资的履约事实不符；原审判决认定合作合同有关员工减薪留岗的约定不符某现行劳动法律规定，损害用人单位用工自主权，其定性有误。即便具有法律效力的合同条款与新颁布的法规、政策的规定有不符某处，亦由签约双方协商变更，或依法变更。现围绕东湖大酒店的合作及承包的法律关系，当事人双方所签订的一系列合同中涉及劳动关系的条款，均未被依法确认为违法或无效，又未按法定程序变更或解除，这些合同条款均具有法律效力，应当实际履行。原审判决在本案中作出该约定不合法的认定，程序违法。东湖嘉丰大酒店停发减薪留岗员工的工资和补贴，没有法律或合同依据，其认为与减薪留岗员工之间不存在劳动关系的主张，本院不予采信。保障局根据东湖嘉丰大酒店拖欠162名减薪留岗员工工资的事实，作出海人劳保监罚字(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。原审判决撤销该决定，适用法律不当，应予纠正。至于东湖嘉丰大酒店提出减薪留岗员工实际数量有误的问题，应由当事人自行核对解决或按法定程序予以确认，保障局根据东湖嘉丰大酒店提供的发放工资表确认减薪留岗员工的人数及工资总额，并无不当。东湖嘉丰大酒店认为继续向减薪留岗员工支付工资难堪重负，亦应依法定程序变更或解除劳动关系。保障局的上诉理由成立，本院予以支持。判决：一、撤销海口市振东区人民法院(2001)振行初字第X号行政判决；二、维持保障局作出的海人劳保监罚字(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》。
抗诉机关的抗诉理由：首先，荣峰公司、珠江公司先后与海口市服务公司签订了一系列的关于东湖大酒店的合作与承包合同，这些合同涉及到原东湖旅社老职工的工资福利等条款，这是承包方承包酒店的对价，并不能说明该酒店与职工之间形成劳动关系，而是服务公司才与原酒店职工形成劳动法律关系。东湖大酒店支付减薪留岗员工的工资是为了履行承包合同的义务，代替服务公司支付工人工资。现承包方的停发工资的行为，充其量是违约行为，属民法调整范围。其次，珠江公司与东湖嘉丰大酒店与162减薪留岗的职工未签订合同，不存在事实上的劳动关系，不属劳动法律规范调整。第三、东湖嘉丰大酒店并非行政相对人。保障局对其作出行政处罚的主要依据是1992年7月4日荣峰公司与服务公司之间的《补充合同》第10条关于原东湖旅社老员工的安排条款及1998年6月服务公司与珠江公司之间的《和解协议》，而上述合同的主体并非东湖嘉丰大酒店。一、二审判决认定的事实中都有：1998年6月后珠江公司组建了具有独立法人资格的原东湖嘉丰大酒店。而东湖嘉丰大酒店既非签约主体又非用人单位，保障局对其进行处罚于法无据。请依法再审。
保障局再审答辩称：一、检察机关的抗诉书称合同为有效经济合同并不能说明其形成劳动关系及其东湖大酒店支付停工工人的工资是为了履行承包义务，代替服务公司支付工人工资，现停发工资的行为，充其量是违约行为的观点不成立。第一、省高院在(1995)琼高法执字第8－X号《关于拍卖东湖酒店的要求》第7条规定＂所拍卖的酒店只有约46年零2个月的经营权、使用权、发展权，无所有权，告知竞买人，并将该酒店所有的合作合同，补充合同及上级批准文件等材料交竞买人，竞买人同意以上合同、补充合同、补充条款附件规定条款后，方能竞买＂。珠江公司是同意上述先决条件下参加竞买成功的。荣峰公司、珠江公司先后与服务公司签订了一系列的合作合同与承包合同为合法有效合同。第二、1992年7月4日签订《关于合作企业东湖大酒店实行＂双方合作，一方承包＂的补充合同》第10条对185名员工的工资、四项社会保险金的规定很清楚。第三、1995年12月31日签订的《海口市东湖大酒店集体合同》第20条规定＂停工的职工根据荣峰公司与服务公司的有关合同条款和国家的有关法规执行＂。综上，(1)、合同是合法有效的；(2)、162名员工和东湖嘉丰大酒店形成了确立的劳动关系；(3)、东湖嘉丰大酒店拖欠工人工资属劳动法律调整范畴。二、荣峰公司与服务公司合作后所签订的合同，补充合同之外，东湖大酒店与酒店工会签订有《集体合同》即确立劳动关系，而且《集体合同》第38条对本合同的效力约定的很清楚。故检察机关抗诉的该劳动关系不属劳动法调整的范围，其理由不成立。三、抗诉书认为东湖嘉丰大酒店是非行政相对人的观点不成立。荣峰公司承包东湖大酒店确定了东湖大酒店与162名停工工人的劳动关系，珠江公司竞买下东湖大酒店，将其更名为东湖嘉丰大酒店，原签订劳动合同有效。同理，东湖嘉丰大酒店与162名员工也就确立了合法有效的劳动关系，即东湖嘉丰大酒店是162名停工人员＂用人单位＂。综上，劳动行政主管部门对无故拖欠工人工资的东湖嘉丰大酒店进行处理的具体行政行为，所认定的事实清楚，适用法律正确，应予以维持。抗诉的理由不成立。
再审查明：珠江公司、服务公司依据海南省高级人民法院协助执行通知书、海南省高级人民法院(1995)琼高法执字第8－X号民事裁定书于1998年9月在海口市工商局将中外合作的海口东湖大酒店变更为内资合作的海口东湖嘉丰大酒店，该酒店具有独立法人资格。
再审中查明的其它事实与原判无异。
本案争议焦点是：东湖嘉丰大酒店与服务公司185名(现162名)员工是否存在劳动关系；保障局所作的海人劳保监罚字(2001)X号《关于对违反劳动和社会保险法规行为的行政处理决定书》是否有事实依据和法律依据；东湖嘉丰大酒店停发工资的行为是否属于《劳动法》调整的范畴。
本院认为：服务公司与荣峰公司于1992年7月4日签订的《关于合作企业东湖大酒店实行＂双方合作，一方承包＂的补充合同书》，就其整体而言，确系合作与承包合同，应属于民法调整的范畴。但该合同的第10条，明确约定了荣峰公司一方承包经营东湖大酒店之后，要安排服务公司所属的原在东湖旅社X名员工的工作，对减薪离岗的职工，发放70％的基本工资和名类补贴，并负责交纳四项社会保险。该条款规定了劳动合同性质的内容，在事实上确立了荣峰公司承包后的东湖大酒店与原东湖旅社员工之间形成劳动关系。服务公司因系国营公司，该公司的185名员工身份是国有企业的职工。服务公司与荣峰公司的合作条件是荣峰公司解决185名员工的工资和补贴、交纳四项社会保险，即支付减薪离岗职工70％的工资及有关福利等。对于减薪离岗人员未对该酒店提供劳动，并不等于没有形成劳动关系，这种特殊劳动关系的形成，是荣峰公司承包该酒店之后，自行选择确立的。该劳动关系的确立，不仅基于《补充合同》第10条，而且有东湖大酒店于1995年12月31日与该酒店工会签订的《海口市东湖大酒店集体合同》为据，该合同是酒店工会代表酒店职工签订的劳动合同，该集体合同应视为再次确认东湖大酒店与酒店减薪离岗人员的劳动关系。这种劳动关系的存在，东湖大酒店有义务为其支付工资、福利和四项社会保险。若改变这种劳动关系，按照新的法律法规政策办理，必须要按国家有关规定解决安置职工的一系列问题。东湖大酒店在尚未解决185名员工安置的前提下，其劳动关系并未解除，仍然存续。另外，珠江公司与服务公司达成的《关于改变合作关系协议》、《和解协议》，该两份协议是在珠江公司接受本院《关于拍卖东湖大酒店的要求》的有关条件前提下才签订的，拍卖条件不仅包括拍卖东湖大酒店46年的经营权、使用权、发展权，无所有权，同时包括竞买人同意酒店所有合作合同、补充合同及批准文件规定条款，方能参加竞买；而且特别规定了酒店的185名国营职工必须继续使用。珠江公司竞买成功，说明其公司已经买断了荣峰公司在东湖大酒店所享有的一切权益，并替代荣峰公司成为服务公司的合作方。同理，珠江公司在继续履行荣峰公司与服务公司签订一系列合同的同时，也认可了东湖大酒店与服务公司185员工的劳动关系。东湖嘉丰大酒店是由珠江公司取得东湖大酒店经营权及其他权益之后，由东湖大酒店变更名称而来，并非重新组建。因此东湖嘉丰大酒店继承了东湖大酒店的一切权益，同时亦应承担义务。东湖大酒店为其185名员工支付工资、补贴和四项社会保险是合同约定的条款，这是明确的劳动关系内容，不能因为东湖大酒店更名为东湖嘉丰大酒店而取消东湖大酒店与185名员工的劳动关系。东湖嘉丰大酒店曾实际支付个人工资的行为，也证明了劳动关系的存在。因此，东湖大酒店停发工人工资的行为，实际上是更名后的东湖嘉丰大酒店的行为。保障局对更名后的东湖嘉丰大酒店以其作为行政行为相对人并无错误。综上，保障局作出的(2001)海人劳保监罚字第X号《关于对违反劳动和社会保险法规的行政处理决定书》是有事实依据和法律依据。二审判决予以维持是正确的。抗诉机关认为东湖嘉丰大酒店的行为不属于《劳动法》调整的范围；双方不存在事实的劳动关系；东湖嘉丰大酒店不应作为行政相对人的理由不能成立。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十四条、第一百五十三条第一款第(一)项之规定，判决如下：
维持海口市中级人民法院(2001)海中法行终字第X号行政判决。
本判决为终审判决。
审判长皮修雁
审判员韩艳玲
代理审判员邢词
二○○二年六月二十八日
书记员吴浩云
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