金融反垄断奏响了全球金融秩序变革的主旋律

　2009年4月2日，二十国集团伦敦金融峰会（G20 London Summit）落下帷幕。此次会议召开之时正值金融海啸肆虐全球，如何有效应对金融危机、完善现有金融制度、使全球经济保持可持续增长成为会议核心。从会议的焦点以及最终达成的共识来看，金融反垄断理念已在“超主权国际储备货币”、“金融监管”和“金融保护主义”等三大国际金融层面显现，未来国际金融变革的主导思想势必紧紧围绕金融反垄断制度展开。

　　第一、建立超主权国际储备货币体系

　　会议召开之前，中国人民银行周小川行长于2009年3月23日发表了署名文章《关于改革国际货币体系的思考》，提出：“创造一种与主权国家脱钩、并能保持币值长期稳定的国际储备货币，从而避免主权信用货币作为储备货币的内在缺陷”。事实上，目前的金融危机之所以波及全球的根本原因之一，就在于当今世界是以美元为本位的国际储备货币体系。客观而言，该体系是一种由于历史原因而形成的金融垄断，这种垄断迫使全球经济以美国马首是瞻。尽管美元多年来曾异常强势，但各国不得不思考的问题是，一旦美国经济出现波动，其疾患必通过垄断性的储备货币体系渠道传染至全世界的每个角落，结果是企业倒闭、失业率激增、经济衰退……。为有效克服即存储备货币体系与生俱来的固有缺陷，尤有必要依托金融反垄断思路，打破一元化国际储备货币体系的垄断格局，建立超主权储备货币体系，通过多种主流货币和（或）多种大宗商品价格的相互搏弈，实现未来储备货币体系内部构成要素的力量均衡，从而有效维护全球金融稳定。改革超主权国际储备货币提出后，一石激起千层浪，世界立即形成正、反两大阵营，尽管伦敦金融峰会因与会国未达成具体共识而暂时搁置，但英国首相布朗表示，二十国集团9月将在纽约召开第三次金融峰会时继续讨论此议题。

　　第二、加强金融监管

　　各国在研讨金融危机的起因及对策时，均疾呼变革金融监管制度。从金融危机爆发前后美欧等主要经济体动向来看，金融反垄断执法成为国际金融制度变革的主要驱动力和新方向。传统金融监管锁定金融风险，认为市场“无形之手”可自我校正不足，忽略了对金融风险的源头—金融竞争进行监管。发达经济体直至2008年9月7日房利美（Fannie Mae）和房地美（Freddie Mac）遭美国政府接管，华尔街五大投资银行随之告急，次贷危机进一步恶化后，才对金融反垄断执法给予前所未有的重视。其间，奥巴马在竞选时表示，若成功当选总统，将密切关注核心产业（含金融业），加强对反托拉斯法的执行。与此同时，美国监管当局审查金融机构并购和转型申请时，突出了金融反垄断审查，避免金融垄断的形成。在欧盟，当局多次重申竞争政策是应对金融危机的重要途径，其审议英、法等成员国提出的国家援助方案时，无一例外地是从金融反垄断规制角度入手。有鉴于此，伦敦峰会召开前夕的3月28日，德国总理默克尔表示，国际金融危机源自市场的无节制行为，亟待一部金融市场宪法，强化监管金融市场。在德国，反垄断法一直被尊崇为“经济宪法”，而包括该国在内的诸多主权国家对作为经济核心的金融业适用反垄断制度时给予特殊照顾。金融市场宪法的提出就本质而言应解释为金融领域的反垄断制度，这与我国曾一度提及并得到联合国关注的金融宪法实质无二。此次峰会中，尽管金融市场宪法未能得到确立，但发布的公告—《复苏与改革的全球计划（The Global Plan for Recovery and Reform）》字里行间体现了金融反垄断制度在全球金融监管变革中所处的重要位置，金融秩序变革将更加突出以维护金融竞争来保障金融消费者及投资者的权益。该《计划》“加强金融监管和规制（Strengthening financial supervision and regulation）”部分的第14条强调：“规制者和监管者必须保护消费者和投资者，支持市场规则，避免对其他国家的负面影响，减小管制套利范围，支持竞争和动力，与市场创新同步。（Regulators and supervisors must protect consumers and investors， support market discipline， avoid adverse impacts on other countries， reduce the scope for regulatory arbitrage， support competition and dynamism， and keep pace with innovation in the marketplace.）”。其中，从金融反垄断角度进行改革最突出的实例是扩大对信用评级机构的监管。在美国证券交易委员会（Securities Exchange Commission）注册为国家认可的统计评级机构（Nationally Recognized Statistical Rating Organizations）共7家，但大部分信用评级业务由标准普尔、穆迪和惠誉所垄断。由于信用评级产业多年来的定价和信息公开等制度缺陷，导致了该产业竞争明显不足，三家机构在信用评级时滥用评级垄断权，成为此次金融危机的一大诱因，这实际上亦正是《计划》中所指称的“不可接受的利益冲突（unacceptable conflicts of interest）”的一方面体现。值得一提的是，随着中国在国际市场中发挥日益重要的作用，承担日趋艰巨的责任，中国对金融机构的探索必将影响世界金融监管制度的改革。2009年3月，第十一届全国人大代表、中国人民银行昆明中心支行杨小平行长向全国人大二次会议提交了《反思金融危机 完善金融竞争性监管》的议案，该议案史无前例地建议我国最高立法机关完善以金融反垄断制度为核心的金融竞争性监管，标志着中国即将开启金融反垄断时代，其里程碑似的意义之深远必波及全球并被载入史册。

　　第三、遏制金融保护主义

　　应对金融危机时，欧美等主要经济体当局纷纷出台史无前例救助金融机构的措施，这些措施由于可能会催生由于国家援助行为导致的金融垄断进而引发金融保护主义盛行而倍受世界关注。美国AIG事件是当局为稳定金融秩序而不得不采取接管方式进行的救助，但AIG得到救助后强化了“大而不倒（too big to fail）”的规模似乎可理解为一种金融垄断。救助后不久，AIG爆发分红事件引起了轩然大波，使世界深思如何才能有效克服危机救助的弊端。为避免金融保护主义产生的负面影响，同时，也为兼顾金融援助计划预期能顺利实现，在实施紧急措施时应通过金融反垄断审查来权衡利弊，平衡远期与近期、国际与国内的关系，将政府支持金融业导致的负面影响降至最低。就本质而言，这与各国领导人在伦敦峰会一致反对金融保护主义的承诺相切合，该《计划》“抵制保护主义和促进全球贸易及投资（Resisting protectionism and promoting global trade and investment）”部分第22条强调：“我们将把包括财政政策和支持金融部门在内的国内政策行动对贸易和投资产生的任何负面影响降至最低程度。我们不会退而奉行金融保护主义，尤其是不会采取限制世界范围内资本流动的措施，特别是限制资本流向发展中国家。（we will minimise any negative impact on trade and investment of our domestic policy actions including fiscal policy and action in support of the financial sector. We will not retreat into financial protectionism， particularly measures that constrain worldwide capital flows， especially to developing countries.）”。实践中，可充分借鉴欧盟救助措施是以金融反垄断制度为审查视角，对严格合理的救助方案给予支持，而对过于宽松的救助措施则做出附条件方可获准的决定，保证金融市场竞争免受扭曲。例如：2008年10月21日，欧盟委员会竞争政策专员尼利·科罗斯（Neelie Kroes）代表欧盟表示，同意为德国IKB银行提供90亿欧元的重组援助计划，但为了避免由于政府支持而产生的经济优势会扭曲市场竞争，德国当局应采取更多的措施。在实施一系列银行救助和注资等重要措施以维护金融稳定后，尼利·科罗斯于2009年2月25日强调，欧盟将着力要求“银行必须重组以换取它们获得的国家援助。（They may have to be restructured in exchange for the State aid they receive.）”

　　【作者简介】

　　李震，男，广东省人，经济法硕士（研究领域：金融反垄断制度和金融消费者保护制度），供职于中国人民银行昆明中心支行，经济师。

　　【注释】

　　特别说明：1、本文仅代表个人观点，并不代表所在机构的观点；2、对云南财经大学国际工商学院胡祎黎老师的帮助表示感谢。

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