论日本的灾害对策体制及对我国的借鉴

　日本是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一。日本素有“地震国”之称。据2007年日本《防灾白皮书》统计，从1997年至2006年，在仅占世界0.25%的国土面积上，日本共发生了里氏6.0级以上地震187次，占全世界的20.7%。[1]

　　在与自然灾害的长期抗争中，日本形成了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策体制。 “他山之石，可以攻玉”，本文通过灾害对策立法、灾害应对机制、防灾教育机制等三个方面对日本的考察，提出完善我国的灾害对策体制的建议。

　　一、完善灾害对策立法

　　（一）灾害对策法律体系

　　作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的灾害对策法律体系。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。总体而言，日本灾害对策法律按其照内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由53部法律构成。其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、关于灾害应急的3部、关于灾后重建的24部、关于防灾救灾组织的5部。[2] 具体来看，与地震灾害有关的基本法有3部。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》等24部。[3]

　　（二）灾害对策基本法

　　1947年日本颁布了战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》。以1959年伊势湾台风为契机，日本于1961年颁布了减灾防灾的基本大法——《灾害对策基本法》，迄今已经修改23次。[4] 这是日本灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，可以说是日本防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。《灾害对策基本法》成为驾驭减灾系统工程全局的纲领性法律，其他减灾法规均在这部“抗灾宪法”的基础上展开，如洪水、火山、雪灾、森林火灾、风水灾、航空灾害等多个灾种的灾害应对法律。[5] 根据灾害预防、紧急对应、灾后重建等防灾不同阶段，制定了内容丰富的各类法律法规。形成了一个庞大的防灾减灾救灾法律体系。

　　（二）地震相关立法

　　日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。1978年12月，日本政府国土厅制定了《大規模地震対策特別措施法》。1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后，制定了《地震防灾对策特别措施法》。[6]1950年就制定的《建筑基准法》，自阪神大地震后，1996年、2000年、2006年连续了3次，大大提高各类建筑的抗震基准。1995年日本还制定了《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度。[7]与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》（1995年）、《地震对策财政特别措施法》（1980年）、《地震保险法》（1965年）、《受灾者生活再建支援法》（1998年）等24部法律。[8]

　　（三）其他灾害立法

　　1998年颁布的《国家全面发展法》将“日本更加安全和宜居”列为国家发展的五大目标之一。“安全”主要就是指国家必须有抵御大规模地震和其他自然灾害的能力。[9]此外，1998年4月28日，日本政府还颁布了世界上第一部气候变化专门法律《气候变暖对策法》。为了预防、减轻气象灾害等自然灾害，日本政府也制定了《防洪法》、《森林法》、《气象业务法》、《灾害资助法》、《海岸法》等与预防、减轻气象灾害有关的法律。[10]

　　二、建立灾害应对机制

　　依据上述法律，日本建立起了完善的防灾减灾救灾机制和灾害应对处理机制：

　　（一）建立全国性防灾组织体制

　　首长负责制的中枢指挥系统是危机管理和灾害应对机制的核心。[11]日本建立了相对完整的防灾组织体系。根据《灾害对策基本法》，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾对策方面最高的权力机构。另外，政府还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。[12]

　　（二）建立防灾预警预报机制

　　日本建立了比较健全的灾害预警机制，针对重大气象灾害及时发布预报和警报。气象单位根据气象情报在可能发生灾害时发布“注意报”，可能发生重大灾害时及时发布“警报”。通过预警机制，能及时形成政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制，最大限度减轻灾害损失。日本不断地探索震预报和速报，终于取得了巨大成功。2008年6月14日日本东北部发生里氏7.2级地震，世界上第一个地震速报系统发挥了作用，使用这个系统的日本气象厅在最强地震波到来前10秒钟就通过电视等途径向公众发布了地震预警信息。

　　（三）建立灾害应急救援机制

　　灾害发生后，中央和各级地方政府迅速收集受灾范围和程度等信息，全面掌握灾情，并将有关信息及时传递给各有关部门和受灾民众。根据《灾害对策基本法》，一旦灾害发生，受灾地区的各级政府迅速成立“灾害对策本部”。重大灾害发生时，国家成立由内阁防灾大臣任本部长的“灾害对策本部”，或成立由首相任本部长的“重大灾害对策本部”，启动全国性应急指挥系统。[13]

　　（四）建立完善的灾害救援体系

　　日本建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等等；日本的自卫队属于国家行政机关，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾。[14]

　　三、建立完善的国民防灾教育机制

　　（一）加强防灾教育和防灾训练，提高民众防灾意识

　　为提高民众对气候灾害的防御意识，日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育，支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好环境。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。总体而言，日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自救知识和能力。[15]

　　（二）建立学生防灾教育机制

　　日本儿童从小就要接受防灾教育，并将防灾教育内容列入了国民小学生教育课程。早在20年前，日本就开始出版针对中小学校园内安全的教材，并按照每一年级不断变化其中的内容。教育的方式则根据不同的年龄段而实施。充分考虑学生的教育心理、生理特点，体现趣味性、知识性。

　　（三）设立防灾日

　　1982年5月由内阁做出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”，除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗震防灾的意识。日本吸取阪神地震的经验教训，将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，将1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周”。1993年日本北海道西南海底发生7．8级地震海啸诱发特大火灾，死亡200多人。为了吸取教训，日本还规定每年7月10日为防海啸活动日。

　　四、日本经验对我国的借鉴

　　以上，考察了日本在灾害对策立法、灾害应对机制、防灾教育机制三个方面的经验，下面提出几个完善我国灾害对策体制的建议：

　　（一）制定《灾害对策基本法》

　　目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》等。这是全国人大针对个案而制定的法律，虽然它在防灾减灾抗灾救灾方面发挥了重要的作用，但是我国灾害对策立法刚起步，与日本等很多发达国家相比差距较大，如缺乏国家防灾减灾的灾害对策根本大法；现行的单灾种法律（《防震减灾法》、《防洪法》等）多数覆盖面单一，而且没有综合灾害对策思路，面对未来灾害的多元化及开放性，如城市恐怖活动、城市交通瘫痪、城市大面积停电停水等交织在一起的情况，它们暂时还无法满足政府的救灾管理需求。重大救灾是一种全景式立体化的活动，需整合社会各部门资源，这就需要以更高法律位阶的人大立法的形式出台能“号令诸侯”的综合防灾体制的根本性法律，制定一部如同日本1961年的《灾害对策基本法》，使其成为我国灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，成为我国防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。[16]

　　特别是今年以来，灾难频发，我国首先应该考虑制定一部《灾害对策基本法》，明确防灾抗灾的重要性，规定了国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制，明确防灾抗灾责任，同时要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的统帅下，将来还应该制定专门针对地震、台风、雪灾等相关的法规、条例或规章。

　　（二）修改《防震减灾法》等法规

　　我国1998年就颁布实施了《防震减灾法》，但是该法出台的10年间，我国没有发生较大的地震，所以，有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。此次地震后，我们应该考虑修改《防震减灾法》，修改该法时要注意吸收这次抗震救灾中一些好的经验，将其上升为法律。比如，从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，防震减灾法应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动。[17]

　　（三）建立全面的灾害对策法律体系

　　但是，仅仅是修订一部《防震减灾法》远远不够的，从长远来看，必须像日本一样，建立由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类法律构成的灾害对策法律体系。除了制定《灾害对策基本法》和修订现有法规之外，我们应该考虑制定以下法律。[18]

　　首先是《紧急状态法》。此次地震造成的影响非常严重，震后灾区有些地方的政权机构已经无法有效履行《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律所规定的政府应尽职责，需要在法律上另行加以明确。

　　其次是《灾害救助法》。地震后的应急和救灾工作非常复杂，应急阶段以抢救生命为主，其他工作相对不太重要。但是，之后的救灾工作是一项非常复杂的任务，我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如，参与救灾单位的救助义务问题，参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题等，需要用法律来加以规定。

　　再就是《灾害补偿法》。在震后应急过程中，政府因为应急和救灾采取了大量的限制受灾群众和灾区企事业组织的财产自由的紧急措施，在震后恢复重建过程中，必然会涉及到相关单位和人员的补偿问题，必须要用法律加以明确。

　　另外，还有《灾害恢复和重建法》、《受灾市街区复兴特别法》、《受灾者生活再建支援法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》等。这些法律主要是解决震后灾区的重建规划，重建中的财政资助，重建中有关土地和房屋所有权权属关系的变更，重建中受灾群众享有的财政优惠政策等。

　　最后是《灾害捐助法》或《关于灾害抚恤金支付的法律》。震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色，但是，在目前的灾害捐助活动中，也出现了许多在法律上需要加以解决的问题，例如，捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等，这些问题都需要用法律加以明确。[19]

　　（四）设立一个实体型专门部委从事防灾减灾的综合管理建设，可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”。在设立“国家防灾部”或“灾害对策委员会”基础上，建立国家危机管理指挥系统，综合协调各部门能力。[20]

　　（五）强化防灾抗灾救灾教育，建立完善的防灾教育机制。

　　我们应当学习日本，加强中小学生的灾害教育、防灾教育，在中小学校应该设置专门的防灾抗灾救灾的课程，而且国家应该投入大量资金进行广泛的灾害应对宣传和防灾宣传。此外，还应当借鉴日本等国的做法，确定一个国民防灾日或灾害日的日期。在此次四川地震后，在国务院的发布公告宣布2008年5月19日至21日为全国哀悼日。因此，笔者建议将每年的5月19日定为全国哀悼日。

　　注释:

　　[1] 王德迅：《日本防震减灾的启示》，载《中国社会科学院院报》第42期 ，2008年6月10日。

　　[2] 王挺、钟致东、刘志贵、阮湘平：《日本重大气候灾害的影响及其对策与技术措施研究》，《全球科技经济瞭望》，2008年第4期。

　　[3] 朱凤岚：《日本的地震灾后重建经验》，《华夏时报》，2008年5月25日。

　　[4] 金磊：《我国应尽快建立“综合减灾法”》，《中国经济周刊》，2008年6月1日。

　　[5] 吴妮：《日本减灾防灾措施扫描：专立基本法抗灾》，《新京报》，2008年6月8日。

　　[6] 【日】笹木俊宏：《应对紧急灾害时的体制构建—灾害对策基本法以及大规模地震对策特别措施法的一部分修故》，《时的法令》总第1514号，1996年1月30日。

　　[7] 《原日本驻华大使国广道彦著文介绍日本抗震救灾经验教训和对策》，《人民网》2008年5月31日，//world.people.com.cn/GB/57507/7324476.html ，最后访问日期：2008年7月29日访问。

　　[8] 参见注解8。

　　[9] 参见注解6。

　　[10] 马超：《日本：用法律保障综合减灾》，《人民日报》，2008年3月19日 。

　　[11] 王德迅：《国外公共危机管理机制纵横谈》，《求是》，2005年10月26日。

　　[12] 【日】风间规男：《灾害对策基本法的制定—防灾政策网络的形成》，《近畿大学法学》第50卷第1号总第130号，2002年7月。

　　[13] 【日】二階 俊博：《Check!the议员立法(3)灾害对策基本法修改》，《法学seminar》总第510号，1997年6月。

　　[14] 赵燕、李季梅：《一些国家的应急管理的做法》，载《当代世界》2008年第6期。

　　[15] 参见注解3。

　　[16] 参见注解5。

　　[17] 郭晓宇、李娜：《汶川地震为修订防震减灾法带来哪些启示》，《法制日报》，2008年6月3日。

　　[18] 以下内容参见注解18。

　　[19] 参见注解18。

　　[20] 朱凤岚：《日本的突发灾害危机管理及其启示》，《华夏时报》，2008年5月17日。

《中州学刊》