论征信立法对消费者隐私权的保护

　　我国在社会主义市场经济的发展过程中，信用缺失非常严重。为了发展信用经济，促进消费和经济的发展，保证交易安全，中央及各级政府、社会各界正积极倡导并推动信用制度的建设，个人信用制度建设即是其中的重要内容之一。“征信”是个人信用体系建设的中心环节，如何协调个人征信过程中的信息公开与隐私权保护的关系，已成为征信立法迫切需要解决的关键问题。

　　一、征信立法对消费者隐私权保护的“度”

　　（一）征信立法对消费者隐私权应提供充分的保护

　　通常，隐私是指自然人个人生活中不愿为他人知悉和不愿公开的秘密，而隐私权是指自然人就私人信息（有关个人的一切情报资料和资讯，包括身高、体重、收入、生活经历、家庭电话号码、患病经历等）、私人活动（一切个人的、与公共利益无关的活动，如日常生活、社会交往、夫妻之间的两性生活等）和私人空间（个人的隐秘范围，如身体部位、个人居所、旅客行李、学生书包、日记、通讯记录等）等个人生活领域内的情事不为他人知悉，禁止他人非法侵扰、搜集、利用和公开的权利。自然人对自己的隐私，不仅享有消极的隐瞒权、维护权，还享有能动的利用权、支配权。我国目前虽然没有专门的隐私权保护法，甚至在现有的法律中也没有提及“隐私权”的概念，但是在司法实践中我们或通过对现行立法的扩大解释或制定专门的司法解释来实现对隐私权的保护。

　　所谓征信（Credit Investigation），又可称之为信用调查或资信调查，是指征信机构对市场交易行为主体（主要是个人和企业）的信用资料进行收集、利用、提供、维护和管理的活动。[1]在个人征信体系中有四个基本当事人：消费者、信息提供者、征信机构（即信用中介机构）和信息使用者。其中，信息提供者是指因业务或职务关系而掌握消费者个人信息的机构或个人，主要是金融机构和有关行政机关如工商、税务等以及司法机关；信息使用者是指为了解消费者的个人信用状况而依法从征信机构获得该消费者个人信息的机构或个人。[2]征信立法必须在个人信用信息公开和消费者隐私权保护两者之间寻求最佳平衡点，而不能以牺牲个人隐私权为代价来换取征信业的短期发展。此外，隐私权保护到位与否，在某种程度上决定了个人信用体系建设的成败。

　　（二）征信立法对消费者隐私权应提供适度的保护

　　个人信息开放的必要性主要体现在：

　　1．市场经济的高度发展极大地扩大了市场的半径，把一个传统的“熟人社会”变成了一个现代的“陌生人社会”，从而加大了信息的不完全和信息的不对称，使得市场交易的“道德风险”剧增。为了有效解决现代市场经济发展中因信息不完全和信息不对称所带来的“逆向选择”和“道德风险”，有必要开放市场主体的各种信用信息，从而确保市场交易的安全。

　　2．市场经济是信用经济，信用成为市场交易的媒介，每个市场交易主体为了规避交易风险，都必须对交易对方进行信用评估，如果信息不开放，不仅会导致信用评估的成本增加，而且还会造成信用评估的失真。

　　3．获取准确、可靠的信用信息是市场主体科学决策的必备前提，只有在信用信息高度开放和有序流动的社会环境下，市场主体才有可能及时获取充分有效的信息，从而才有可能迅速作出准确的判断和决策。[3]

　　4．个人信息是一种丰富的信用资源，通过制度来规范当事人的信用行为，使守信者能获得经济交往中一系列的方便和利益，使失信者不仅得到社会否定的评价，而且在经济交往中寸步难行，从而有助于在全社会形成“人人守信”的良好氛围。

　　5．为征信目的而克减个人信息隐私权的最终目的，仍然是通过使守信者获得相应优惠从而实现其财产利益（如获得低息无息贷款、优惠交易条件等），因此对消费者个人信息隐私权的克减最终也能获得财产利益的相应补偿，从此意义上说，个人利益和社会利益是一致的。[4]

　　笔者认为，那种为了保护消费者隐私权而对征信过程各个环节苛以严格程序从而阻碍征信业发展的观点，与为了大力发展征信业而忽视对消费者隐私权保护的观点，同样是不可取的。征信立法对消费者隐私权的保护应有一个必要的限度，即应尽量不对征信业的快速发展造成过多的障碍，如有学者提出征信机构对消费者信息的收集必须事先征得消费者本人的同意，这一观点就显得过于苛刻，必然会加大征信成本，很有可能使征信机构失去一部分个人信息，不利于征信业的健康发展。[5]

　　二、各国立法对隐私权保护的现状

　　（一）国外征信立法对消费者隐私权的保护

　　在美国，个人隐私权受到高度重视，保护消费者的隐私权是美国国会完善消费者信用管理行业相关法律的主要目标之一。国会制定的信息法律中涉及消费者隐私权保护的法律主要有：《公平信用报告法》、《平等信用机会法》和《金融服务现代化法》，国会制定这些法律时力图在保障消费者隐私权与促进信用报告业发展及保证银行体系安全稳定之间寻找一个平衡点。然而，国会尤其希望通过提高消费者信息的透明度来减少银行体系的风险，维护公众对金融体系的信心，因而将征信机构作为一个特殊地位的个人信息使用者和提供者，在立法中使其权利有所扩大。这样的法律制度设计有效地推动了征信业的发展。

　　在欧洲国家，个人隐私权也一向受到高度重视。与美国不同的是，欧洲国家习惯于以全面立法的方式确认和保护个人隐私权，使消费者隐私权在个人征信中受到完整的保护。比较有代表性的法律有《英国数据保护法》和《欧盟数据保护指令》。

　　除了上述差异，在对消费者隐私权保护的具体制度设计方面，美欧也有许多共性。概言之，多数国家均是通过对征信过程中各个环节的严格把关来实现隐私权保护的，具体体现在对征信范围、征信方法、信息的使用目的和公开范围、个人商业信用信息共享的限制、法律救济的规定中。

　　（二）我国立法对隐私权的保护

　　1．相关立法对隐私权的保护

　　《宪法》对公民隐私权的保护。《宪法》第37条、38条、39条分别规定了公民的人身自由权、人格尊严权、住宅安全权，条文中虽没有明确规定“隐私权”，但隐含着对隐私权的认可与保护。

　　民法对自然人隐私权的保护。《民法通则》没有将隐私权规定为具体人格权，但是在最高人民法院关于贯彻《民法通则》所作的司法解释和以后的单行司法解释中，曾经几次对隐私权保护的必要性作了揭示，并且规定了一定的保护措施。2001年3月10日施行的《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第1条首次明确提出“隐私”这一概念（虽然措辞很谨慎，并没有直接称之为隐私权），它标志着我国立法对隐私权的保护方式已由间接保护变为直接保护，这不仅是对隐私权保护的一个重大变革，而且等于通过司法解释的方法确认隐私权是一个独立的人格权。这也为制定民法典人格权法编奠定了一个很好的基础。

　　此外，《消费者权益保护法》、《商业银行法》、《贷款通则》、《未成年人保护法》等都含有对隐私权的保护条款。

　　2．征信立法对消费者隐私权的保护

　　从1999年7月上海率先成立国内首家个人信用征信机构（上海资信有限公司），到2004年中国人民银行征信管理局正式成立，再到2005年1月中国人民银行实现个人征信系统全国联网运行，我国征信业发展速度之快已是有目共睹。与此同时，步伐稍显滞后的征信立法工作也在紧锣密鼓地进行。2002年1月，《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》开始实施；2002年2月，我国正式启动了征信行政立法的工作，立法者经过几年的艰难探索和研究，拿出了《征信管理条例》草案和相关的立法规划；2004年2月，《上海市个人信用征信管理试行办法》开始实施；2004年的“两会”期间，上海代表郑成思、艾宝俊等向全国人大常委会提交议案，要求制订《中华人民共和国个人信息保护法》[6]；2005年，由中国社科院法学研究所起草的《中华人民共和国个人信息保护法》的专家建议稿已经完成[7]。

　　三、在我国征信立法中对消费者隐私权保护措施的建议

　　（一）基本原则

　　1．合法性原则。即个人信用记录的征集和使用必须严格遵守法律的规定。

　　2．实事求是原则。在采集个人信用数据时，必须基于事实，重视数据内容的可靠性。

　　3．不搜集与个人信用无关信息原则。为更好地保护个人的隐私权，法律就必须对个人信息的采集范围作明确的规定，在此之外收集个人信息将被视为不合法，并应受到相应的制裁。

　　4．及时更新原则。个人征信机构的数据应随时更新，如果采取批处理数据工作的方式，时间间隔必须足够短，要提高征信数据库的更新频率。

　　（二）具体措施

　　1．在个人信用信息征集过程中对消费者隐私权的保护

　　首先，严格界定征信的范围。我国法律应将征信信息的范围限定于与个人信用有关的信息，即与个人的经济状况、偿债能力直接或间接相关的个人信息。此外，立法还应当禁止征信机构收集与个人信用无关的信息

　　其次，征信方法应当公正和合法。采集信息时，征信机构应当说明自己的身份、征集信息的目的等。禁止征信机构采取欺骗、窃取、贿赂、利诱、胁迫、利用计算机网络侵扰或者其他不正当的方式收集信息等。[8]

　　最后，信用信息征集时不必征得消费者的同意但须告知消费者。个人信息的收集不必以事先征得消费者的同意为要件，只要征信机构履行必要的告知义务即可（消费者知情后有权对不准确、不完善的信息资料进行更正）。

　　2．在个人信用信息使用过程中对消费者隐私权的保护

　　第一，严格限定个人信用信息使用的范围、目的与主体。从国外个人征信体系建设的实践来看，个人信用信息主要用在下列六个方面：消费者本人的书面要求；金融机构向消费者提供消费信贷服务；金融机构用于评价个人现有债务或现有帐户的风险；保险公司向消费者提供保险服务；用人单位用于审查个人工作申请；有关政府机构依法用于评价个人的财务状况，以便决定是否同意个人的执照申请。由此可见，个人信用信息使用的主体除了消费者本人外，主要是金融机构、保险公司、用人单位和政府机构。

　　第二，严格限定个人信用信息使用的方法。对个人信用信息的使用包括：为特定目的而在特定主体间的使用和向不特定主体的公开使用两种情况。对于前者，征信机构只须履行对消费者的告知义务即可（属效率优先的美国模式）。而对于后者则要区分信息的不同性质区别对待：对于绝对隐私信息必须事先征得消费者的同意方能公开，对于相对隐私信息则可适用“知情同意”原则即收集信息时不须取得消费者同意，但应该不断地向当事人通报有关他们的信息的主要用途和次要用途，当事人有机会对其数据的使用表示同意或不同意。如果当事人在知情后合理期限内没有反应，则视为同意。对于公共信息则可不经消费者同意即可公开。对于绝对隐私和相对隐私的分界，在实践中可能较难把握。笔者认为，通常情况下，个人自然情况可视为绝对隐私，商业信用记录可视为相对隐私，当然，这一区分也不是绝对的，很多时候还需要具体问题具体分析。

　　3．在个人信用信息储存过程中对消费者隐私权的保护

　　征信机构和信息使用者应履行法定的保密义务，不得向与信息主体不相关的第三方泄密，更不得公开其所掌握的信息。征信机构和信息使用者应保证消费者的知情权和异议权。

　　4．在个人信用信息传输过程中对消费者隐私权的保护

　　个人信用信息的管理和传输依赖于计算机系统。征信机构征集、传输个人信用信息应当通过专用网络传输，不得利用公众互联网进行。征信机构通过专用网络管理、传输个人信用信息时，发现有错误的，应当及时予以更正。[9]

　　5．个人信用信息安全保证措施

　　征信机构应当负责对个人信用信息数据库系统和资料进行维护和管理，根据征集的个人信用信息及时更新个人信用信息数据库。信用资料传播的控制权除法律规定允许的场合外，提供个人信用资料必须得到本人同意。此外，征信机构对查询者的身份验证和查询目的及范围的合法性的认证也应采取技术性的保障。

　　6．建立多层次、全方位的消费者隐私权的保障救济机制

　　通过成立征信业自律协会，对征信行为进行行业内监督；通过消费者协会等社会公共团体对个人征信行为行使社会监督权；由政府成立专门的征信监督管理部门，并由其受理消费者申诉，依法对侵犯消费者隐私权的机构或个人进行行政处罚；被侵犯隐私权的消费者可通过民事诉讼程序获得救济；对侵犯隐私权行为严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　虽然征信业的发展与隐私权的保护之间有不可避免的矛盾和冲突，但我们完全可以通过周密、完善的制度设计来协调两者的关系，在尊重和保护消费者隐私权的前提下，使征信业得到快速、健康、持续的发展。

　　注释:

　　作者简介：翟相娟（1976－），女，汉族，黑龙江富锦人，南京大学法学院博士研究生。

　　*南京大学法学院 江苏 南京 210093

　　[1]吴国平：《关于征信立法中几个重大疑难问题的探析》，载《学海》2005年第5期，第154页。

　　[2]郑惠莲：《论个人征信体系中消费者隐私权的保护》，载《甘肃政法成人教育学院学报》2004年第1期，第18－19页。

　　[3]吴国平：《个人信息开放与隐私权保护》，载《法学杂志》2005年第3期，第74页。

　　[4]王锐、熊键、黄桂琴：《完善我国个人信用征信体系的法学思考》，载《中国法学》2002年第4期，第85页。

　　[5]关于这一问题的论述详见本文第三部分具体措施。

　　[6]徐妤：《个人信用征信体系中的隐私权保护》，载《中山大学学报论丛》2004年第24卷第4期，第183页。

　　[7]孙玉荣：《个人信用征信过程中的隐私权保护》，载《法学杂志》2006年第3期，第62页。

　　[8]周显志、陈晓玲：《论消费信贷中消费者隐私权的保护》，载《商业现代化》2005年第4期，第45页。

　　[9]黄萍：《个人信用征信制度中的隐私权保护》，载《长自学刊》2004年第5期，第44页。

《法学杂志》