杨涛：“购房落户”的法律分析

发布日期：2009-05-13 文章来源：互联网

为了挽救“房市”，一些城市相继出台“购房落户”政策。中国政法大学法学院副院长何兵教授2月17日接受《法制日报》记者采访时，对上述政策的合法性提出了质疑，称“购房落户涉嫌违法”。他认为，“户籍管理采取的是国家管理措施，户口就像身份证一样，依法是不能进行买卖的，而‘购房落户’等于变相的户口交易，把户口交给开发商与房产一起出售。”

　　随着时代的进步，户籍制度的弊端日益显现，但是，作为一项长期存在的制度，户籍承载的东西太多，并不能马上废除，并且，现行的制度依然还有法律依据。因此，地方政府出台“购房落户”政策，就值得在法律上加以分析。

　　1958年颁布的法律《户口登记条例》规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。”也就是将户口的主管工作授权给了公安机关。只规定“民族自治地方的自治机关可以根据本条例的精神，结合当地具体情况，制定单行办法。”随后，1964年8月14日国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，国务院于1984年10月发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》等相关法规、规章、通知，对户籍工作的具体细则和落户条件等都作出了规定。而根据相关法律、行政法规、规章的规定，准予入户的条件并没有“购房落户”的规定。

　　根据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。目前，出台“购房落户”有的是具有制定地方规章权限的地方政府，有的是没有地方规章权限的地方政府。但是，即使是地方政府规章，也不能与法律、法规相抵触。“购房落户”不是法律、法规和部委规章明确规定的落户条件，那么，地方政府擅自制定这一政策，就与上位法相冲突，涉嫌违法。正如北京大学法学院教授王锡锌等教授所指出，“当前的户籍制度是由中央设立和制定的，在权限没有依法下放的情况下，户籍制度改革的权限也属于中央，相关法律、规则由中央制定”。

　　不过，户口的问题不仅一种城市身份那简单，如今的户口兼带管理，更附有义务教育、医疗保险、社会保险、就业便利等多重“福利”，就算地方政府制定“购房落户”的政策没有涉嫌与上位法相冲突，那么，也有一个制定权限的问题。比如，有些地方对购房户搞“蓝印户口”，不纳入正式的户口，但是也同样包涵户口所能承载的种种“福利”。但我们仍然质疑它的“合法性”问题。因为，这些福利，有些是地方财政开支的，有些是地方财政与中央财政共同负担，有些是中央财政负担的。如果是由地方财政来开支的，那么“购房落户”应当由地方人大来讨论决定，因为，财政的预算开支必须由纳税人代表——人大代表来决定，特别是，如果这种政策仅仅是为救“房市”的话，更是如此，纳税人不能平白无故为房地产商“埋单”。正如何兵所说“政府把户口的价值‘补贴’给开发商，必须依照法定程序，例如人大审议通过，同时还得依法公开当前房地产市场发展的具体数据，证明市场必须得到拯救”。如果这些福利是由中央财政来开支，那么“购房落户”的措施就应当由全国人大的讨论决定，更不能由地方政府擅自决定。

　　随着社会的变迁，户籍制度肯定要进行改革，但要依据法律和正当程序来进行。

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