行政争议协调化解机制的问题和发展方向

摘 要：　当前对于协调化解机制的探索有政策因素，也有来自社会需求的压力，上海高院于2018年发布《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》，规范并指导协调化解机制，在实践中取得了良好的实效。解决行政争议的立法目的以及行政裁量和契约行政的广泛存在为协调化解提供了正当性基础，其作为一项法院工作机制也具有合法性。这项机制在新时代背景下展现了诸多新特点，尤其体现了多元纠纷解决机制下府院的良性互动以及法院作为国家审判机关之外，在多元纠纷解决系统中担任的新角色。目前这项机制尚在探索之中，未来发展，可立足于立法依据的加强、具体设计的细化以及与行政诉讼调解制度的衔接上。

　　关键词：　行政争议; 协调化解; 协调撤诉; 实质性化解;

　　2014年修订《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法），增加“解决行政争议”作为立法目的，并确立了有限调解原则，对于纠纷的实质性解决方面做出了重大进步。与此同时，实践中广泛存在的协调和解在近年强调行政争议实质性解决和重视调解机制的大前提下，以“协调化解”的新名词展现了一番新的面貌。自2017年3月湖州安吉设立全国首家行政争议调解中心以来，各省市纷纷探索此种行政争议协调化解机制。浙江省全省目前多个地区已实现全覆盖。2018年年初，上海高院将“深化行政争议实质性解决机制改革，细化完善行政案件协调化解相关工作规范”作为2018年行政审判工作的一项重点，并集合上海法院行政审判实际相结合，制定了《上海市高级人民法院关于进一步完善行政争议实质性解决机制的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海高院发布的《实施意见》中规定在上海市三级法院设立行政争议多元调处中心，行政争议多元调处中心可对除法定可调解的三类行政案件外的其他案件进行协调化解。本文以上海法院行政争议协调化解机制实践为研究目标，试图分析协调化解机制发展动力，回应其面临的新问题，并对其未来发展方向提出自己的一些看法。

　　1、 法院行政争议协调化解机制实践现状——以上海为视角

　　1.1、 上海法院协调化解实施现状

　　2018年，上海高院在上海市高级人民法院《关于建立行政争议实质性解决机制的若干意见》基础上，结合上海市司法实践，就进一步完善行政争议实质性解决机制，制定了《实施意见》。《实施意见》确定了矛盾的协调化解机制，在上海市三级法院设立行政争议多元调处中心，作为诉调对接中心的组成部分，可对行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权外的其他行政案件进行协调化解。此外，《实施意见》还对诉前协调化解期限、矛盾协调化解建议函、行政争议多元解决机制、法院联动化解机制、司法行政联动化解机制等做了相应规定。


行政争议协调化解机制的问题和发展方向


　　上海各法院根据《实施意见》，开展相应的协调化解工作。以上海市某T法院为例，该法院设诉调中心，与立案庭合在一起办公，共设立案庭、诉讼服务中心、诉调对接中心三个窗口。立案庭收案后，根据可协调化解范围进行分流，对适宜协调化解的案件引导当事人选择非诉的方式，当事人愿意协调化解的，则由立案庭移交诉调中心，进入诉前协调化解程序，立调字号，协调化解成功后，法院或不立案，退回材料，或以撤诉方式结案，或立案并出具调解书结案；如不同意协调化解或者协调化解无法解决，则立案进入诉讼程序。即使进入诉讼程序，也可根据案件性质再次分流，简单案件进入简易快审程序，复杂案件则进入普通程序。协调化解以诉前为主，且都在诉调中心进行，诉中的调解一般也会借助调解中心的力量，或者由审判员主持。这种案件分流机制，对减少法院办案压力、处理法院积案发挥了积极的作用。

　　就调解人员的配置上，法院一般设立相应的人员库，以T法院为例，该法院共有78个调解员，一般专职法官8到10个，其他68个人是兼职调解员，或是教授老师、或是某行业专业人员。这些兼职调解员的选择，往往根据个案的需要或者案件的构成来判断，同时考虑调解员们的工作经验和从业经验。

　　T法院的协调化解取得比较大的实效，并表现出一些特点。首先，经协调化解的案件数量大。2016年10月到2017年10月，T法院诉调对接中心共受理1395件案件，占全院同期收案数的48.14%，其中行政案件有665件，占总数的47.7%。2018年，受理1789多件，占总案件量56.9%，其中行政案件814件；其次，协调化解成功率较高，调解成功率在24%～30%之间；再次，2018年，协调化解成功的行政案件以协调撤诉为多，2018年，协调化解撤诉结案比例是39.6%（全市的比例是22.76%）；最后，经协调化解的案件类型，大部分的属于政府信息公开案件及道路交通行政处罚、行政征收过路费等案件，此类案件权利义务比较明确。

　　仅从以上数据及相应的分析来看，上海法院协调化解机制的作用，实质性解决行政争议是一个方面，但其更大的作用是在案多人少的情况下，为法院缓冲了办案压力。

　　1.2、 行政争议协调化解新动向

　　法院就行政争议进行协调化解的做法早在2014年修改行政诉讼确立有限调解之前就已经普遍存在，关于协调化解的争论也一直没有消停，而其本身也随着实践的深入有了一些发展，就上海法院行政争议协调化解的实践中可以看出一些新的动向。

　　1.2.1、 受案范围进一步厘清

　　以上海的《实施意见》为例，其明确了协调化解的受案范围，一方面防止在司法实践中滥用协调化解，损害司法权威及相对人权益，另一方面又能保障争议的实质性解决。《实施意见》确认了8项可进行协调化解的案件类型（包括最后一项兜底条款），其特点可总结如下：（1）范围超越了科进行调解的赔偿、补偿、行政裁量三个类型的行政案件；（2）受案范围体现出高效、有效的特点，旨在实质性、一次性、彻底地化解纠纷。从其可协调化解的案件类型便可看出：第一，因涉诉行政行为的性质，仅依靠裁判无法实质性化解纠纷，保护相对人合法权益的或者运用协调化解方式能够更彻底、一次性解决纠纷。包括被诉行政行为存在违法情形，即使判决行政机关败诉，仍无法保障行政相对人的正当诉求、实质权益的；涉及信赖利益保护的；涉及政策变化，影响行政相对人权益的；行政案件以其他争议为前置基础的等等；第二，属于可调解范围或者行政行为在程序上有争议，不影响实体权利。包括行政裁量、补偿、赔偿案件及履行或者给付行政中，行政相对人诉求合理，仅在程序上存在争议。

　　1.2.2、 协调程序尽可能移至诉前

　　上海法院协调化解机制相较于之前，最大的特点就是利用案件分流机制来缓解法院的承载压力，进而充分发挥法院的核心审判功能。在分流中，将协调化解工作移至诉前。协调过程前置能有效减少协调对司法权威的冲击。协调工作适用过度“容易给当事人造成法律是橡皮筋的印象”[1]，损害法院和法治的权威，导致纵使个案了结，但给社会带来负面效应。但目前的协调化解机制侧重于诉前协调化解，将协调过程前置，在立案阶段做协调工作，减少对司法权威的冲击，坚持了司法的原则性。

　　1.2.3 、协调化解建议函为协调化解提供保障

　　对于进行协调化解的案件，法院可向有关机关发送“矛盾协调化解建议函”。协调化解之后往往以撤诉结案，没有判决书、调解书等有效文书的强制力作为保障，“矛盾协调化解建议函”作为法院的正式发文对于行政机关具有督促作用，能在化解行政争议方面起到实质性作用。

　　1.2.4 、法院成为多元解决机制中的一环，承担了解决纠纷的社会任务

　　上海法院的协调化解机制使得法院在作为国家审判机关，承担司法审判职能外，成为了社会纠纷化解系统的有机组成部分，与解纷渠道的联系前所未有的紧密。《实施意见》中明确提到法院在“行政争议实质性解决过程中可以采取人民调解、律师调解等各种方式”“与职能机构、行业协会、群团组织等机制共建、信息互通”，可见相较于以往协调机制不再是仅法院自身内部的一个工作机制，更是作为合作互联的平台，法院与其他机关、组织合作，借助一切力量化解纠纷，法院更多的起到是一种组织、协助的作用。

　　2、 探索行政争议协调化解机制的推动力

　　2.1 、立法与政策推动提供了直接动力

　　1989年制定的旧行政诉讼法更多地定位为一部控权法，将行政诉讼目的落在监督行政，保护权利上，未将行政争议的解决作为立法目的。然而这一理念随着社会的发展发生了变化。随着转型期，城市建设的快速发展和社会综合治理的不断深化，新型社会矛盾频发，尤其是政府与公民之间的“官民冲突”愈发激烈，给社会增添了许多不稳定因素，对法治进程形成了一定的挑战。在这种现实背景下，2014年修改行政诉讼法对立法目的进行纠正，“解决行政争议”成为行政审判的要求，而多元化纠纷解决机制成为了实质性解决行政争议的一条有效路径。最高人民法院在2014年12月发布《全面推进人民法院诉讼服务中心建设的指导意见》，提出要设立专门调解机构，开展诉调对接、诉前调解、立案调解等工作[2]；在2016年6月，发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，又一次强调了行政调解与行政和解制度的完善，重视协商和解。

　　2.2、 现实需求产生根本动力

　　首先，立案登记制下行政争议大幅上升且纷繁复杂的形势下，现有的审判制度和调解制度显得捉襟见肘。随着现代化进程的推进，社会治理的加深，行政争议数量攀升，而立案登记制“有案必立”的工作原则使得大量案件进入法院，对法院的承载能力造成冲击。与此同时法官数量在员额制的司法改革下减少，造成法官办案压力骤升，在这种情况下，不得不寻求其他的泄洪口。内外双重冲击下，案多人少的矛盾进一步加剧。归根到底，是有限的司法资源与大量且不断增长的行政争议解决需求之间的矛盾。最有效的解决之道为纠纷多元化解决机制。然而尽管存在多种纠纷解决机制，但基于强制力不够、调解组织不够健全、调节水平不高等原因，收效甚微，无法分担法院压力。在外部系统作用不显的情况下，法院只能进行内部改革，消化案件压力。

　　其次，案件的复杂程度导致仅靠司法审判无法解决问题。部分案件涉及面广、利益相关人众多、社会影响大，简单一判了之，无法实现“案结事了”。如房屋拆迁补偿案件，在当事人就补偿合同效力提起行政诉讼的情况下，基于“合法性”审查原则，法官最终的判决只能落在无效或者有效上，但往往这类纠纷的产生原因在于对于补偿利益分配的争议，简单一判了之，并不能解决实质性争议。此外，部分案件涉及历史遗留问题，如“蘑菇亭”拆除，具有很强的历史政策色彩，相关的政策、法规可能已经废止或者失效，审理难度极大。

　　2.3 、绩效等法外因素是动力之一

　　行政机关内部考核机制令其更乐于接受协调化解。在行政诉讼中败诉对行政机关绩效考核影响很大，而正式的调解书实质上也相当于行政机关败诉。故行政机关更乐于通过协调化解行政相对人撤诉的方式来化解纠纷。目前的情况也正是这样，协调化解或者行政诉讼调解中，出具调解书的情况占比非常少，大量的都是通过协调撤诉解决。此外，实践中，“除了行政机关干预司法外，原告还会以涉诉上访的形式给法院施加压力。再加上改判的压力和内部息诉率的考核机制，致使协调化解成立一个泄压的出口”[3]。

　　3、 行政争议协调化解机制面临的新问题

　　3.1 、行政争议协调化解法理基础需进一步强化

　　行政争议是否可以进行协调化解的争论尚未尘埃落定，其正当性、合法性依然受到质疑。正当性的质疑主要来自两个方面：公权力不得处分原理与行政诉讼功能偏离。前者的观点主要认为，行政权作为国家权力的一种，“行政机关只有行使国家权力的职责，而无处分国家权力的权力”[4]。故在诉讼中，行政机关不能就行政权行使作出让步，法院也就不能采用这种“协商让步”的纠纷解决方式。后者则主张我国行政诉讼的功能都应定位于控制与监督行政权[5]。此外，协调化解手段的过度使用可能会损害司法的权威与法律的原则性，“向他们提供调解会被视为给了他们一个替代方案的诱饵，却延缓了一个真正公正的司法体系发展的步伐”[3]。而合法性的攻讦主要集中在缺乏法律支撑上。上海法院所探索的行政争议协调化解其受案范围、主持人员等与行政诉讼调解存在明显区别，难以用《行政诉讼法》中关于“调解”的规定为其提供法律支撑。《实施意见》作为法院发布的文件，其性质难以称得上是司法解释，更别说是为协调化解提供立法上的依据。一般学界将行政诉讼法中有关撤诉的规定以及《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称若干问题的规定）作为协调化解后以撤诉结案的法理依据。但后者是司法解释，并不是正式的立法，本身尚且需要上位法的支持，不可能作为一个制度的法律依据。

　　行政协调化解机制需对以上质疑作出回应，夯实其法理基础。就以上质疑，笔者尝试从以下几个方面进行回应：

　　第一，关于正当性的问题。首先行政权不得处分原理已经受到挑战。在我国未确立有限的行政诉讼调解制度之前，针对实践中出现的协调和解或调解现象，已有学者提出“公权力并非不可处分，而是不可随意处分”[6]。社会治理模式的转变使得行政机关的行政方式从“单方管理”向“对话协商”转变，行政行为的灵活性要求存在广泛的行政裁量权，行政协议也大量应用，这意味着行政机关可在法律允许的自由裁量范围内对行政权力进行一定的处分，而法院“应当尊重行政机关在自由裁量权范围内与行政相对人之间达成的和解”[7]。事实上，修订后的《行政诉讼法》对于行政诉讼不适用调解的突破，一定程度上动摇了行政权不得处分的原理。现在的协调化解机制可以理解为是原有调解制度的延展。其时间延展到了诉前，其空间延展到了其他具有争议实质性解决条件的案件上。在协调化解过程中，行政机关对于公权力的处分并不是随意的，即使其范围超过了调解的范围，但依然限定在一定标准之内，如行政行为存在裁量空间和判断余地；在履职、给付争议中，只是对程序方面存有异议，且相对人诉求合理等等，一方面能够实质性地解决争议，另一方面也不会致使行政机关随意处分行政权，致使公共利益受损害；其次，行政诉讼目的已经回归到“纠纷解决”上。诉讼最根本、最基础的目的就是“解决纠纷”，即使行政诉讼有其独特的功能与特点，其作为“诉讼”，也不能丢弃“解决纠纷”这一目的。故2014年，“解决行政争议”被作为立法目的写入《行政诉讼法》是对行政诉讼目的的一次“拨乱反正”。

　　第二，关于合法性问题。倾向于与其将协调化解视为一项诉讼制度，不如将其理解为人民法院的一种工作机制。协调化解制度并不涉及到法院审判权的使用，法院根据协调的结果来决定采取撤诉还是裁判的方式结案，是法院为了案件的顺利解决可以所进行的一种过程行为，法院为了促进行政争议的解决，在不对法定的案件审理程序造成负面的影响及不与现有的法律规定相冲突下，可以就法院的工作机制、工作方式进行自主设计。

　　第三，关于必要性和可行性问题。协调化解对于实质性解决行政争议来说是必要的。如政府信息公开案件如今在行政诉讼中占了很大的比重，但绝大多数政府信息公开案件只是一个幌子，原告的目的不在于输赢，而是为了解决表象后的其他争议，比如动迁问题。如果背后的争议得不到解决，那么此类政府信息公开案件就会源源不断地涌向法院，造成司法资源的极度浪费。上海法院协调化解的初步探索与实践成果则在一定程度上说明了这是可行的，具有实效的。

　　3.2、 法院传统审判职能与协调化解新角色的协调

　　上文已提到在行政争议协调化解中，上海法院的角色不同于传统的审判职能，其相当于是作为解纷多元化解决机制有机整体中的一环，由其牵线、搭建起一个行政争议解纷平台，整合社会多种力量参与解决行政争议。上海法院的这个新任务，一方面作为多元化纠纷解决机制中一环，紧密联系了如人民调解等其他渠道，另一方又与传统的司法审判职能进行衔接，故要协调处理好新角色与传统的司法审判工作。法院作为国家的司法审判机关，自与其他纠纷解决平台不同，即使在协调化解中也要遵循司法审判的基本原则，维护好法律的尊严与法院的权威地位。

　　3.3 、法院与政府关系的抉择

　　在协调化解的探索实践中，十分强调法院与政府的良性互动，其关系看似从原来的监督与被监督转变为强调合作与分工。在推动建立法治政府、法治中国这个整体目标之下，法院和行政机关功能定位一致，只是分工不同。法院与政府在官民矛盾中究竟应该是一种什么关系？正如某学者提出“以促进行政纠纷实质性化解为目标的行政审判模式要求重新塑造司法权与行政权之前的关系，避免出现对立和附庸两种极端关系形态”[8]。在行政争议中，行政诉讼在解决纠纷外尚有维护相对人合法权益与监督行政机关依法行政之目的，法院必然要保持其中立性与独立审判，相对集中管辖制度等一系列的改革正是为了此目的。如何准确定位法院与政府的关系，使其在独立审判基础上能与政府良性互动，以解决以往司法建议、白皮书无法得到反馈，无法促进纠纷实质性化解的困境依然需要探索。

　　4、 行政争议协调化解机制的发展方向

　　4.1 、加强行政争议协调化解机制立法

　　就上海而言，目前仅有《实施意见》作为行政争议协调化解机制的依据，对其进行规范，但《实施意见》没有普遍性的法律效力。且目前各地对于行政争议协调化解的机制的进展并不同步，相关规定也存在差异。可在实践中积累经验，总结共性，在时机成熟的时候以司法解释的形式统一细化适用范围和相关程序。此外由于目前诉前协调化解的广泛适用，事实上导致行政诉讼法中的调解机制一定程度上的空置，有必要厘清目前协调化解机制与行政诉讼法中调解制度的关系，在适当时候可对行政诉讼法中关于调解的条款加以修正，以加强两者之间的衔接。

　　4.2、 协调化解机制的具体设计进一步完善

　　行政争议协调化解机制强调实质性解决行政争议以及司法与行政的良性互动，在减少行政审判的阻力，改善司法环境，实现法律效果与社会效果的统一方面体现出一定的实效。但《实施意见》中在具体的设计上尚有可待细化和改进之处。如《实施意见》中提到当行政相对人的正当诉求经过协调化解无法实现的，可根据实际案情，为其提供必要的司法救助。但在相应司法救助的条件以及对于何为“必要”的认定都有待进一步确定。此外，对于经协调化解，原告撤诉后，行政机关未能按照协议履行，此时如何保障原告的合法权益未作规定。在这种情形下，原告撤诉后，不能以同一事实、相同理由再次起诉，其权益的实现完全有赖于行政机关的诚信与积极作为。因此，有必要根据实践经验，逐步完善具体设计，在追求解决纠纷的高效性之下，也能充分保障相对人合法权益。

　　4.3 、协调化解结果权威性的增强

　　相较于行政诉讼调解来说，上海的协调化解不是由法院审判组织支持下进行的，而是在诉调中心进行，虽然是在法院主持下，但法院更多的起到一个组织、协助的工作，具体协调的参与力量来自社会各界，如政府机关、人民调解委员会、各行业专家等，协调化解成功的案件有可能以行政调解书的方式结案。其与行政诉讼调解成功所出具的调解书相比，协调化解成功的将不会经由审判庭法官审查，相比较在审判中进行行政调解的案子，其司法权威性有所下降，更多考虑的是更高效地实质性地解决行政争议。然而在行政相对人的眼中，无论是以协调后不立案或是撤诉结案或是以行政调解书结案，都是法院作出的结果，如协调化解的结果直接影响到法院的权威与公信力。因行政调解书是具有法律效力的，一旦出具将会对法院以后的类似案件的处理产生影响。尤其是在群体性行政争议中，会产生示范效应，群体性行政争议往往社会影响很大。此外，协调化解后处理结果，将会对以后类似案件的司法裁量产生一定影响。因此，有必要在出具行政调解书前，进行相应的评估来消除风险。

　　5 、结语

　　协调化解机制的促成，一方面是对社会需求的回应，另一方面也显现出多元化解决机制尚不健全，除司法救济外的其他纠纷途径未能发挥应有的作用。如何健全多元化纠纷解决机制，将法院从超负荷运转中解放出来，仍然是今后研究的重点。

　　参考文献

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