我国行政诉讼原告资格制度的不足及完善建议

摘 要：　有关行政诉讼原告资格标准问题，不管是在当前的理论界抑或是在司法实践中，始终都是人们热切讨论的重难点问题。我国在2015年5月1日开始施行《行政诉讼法（修正案）》（下文简单称之为新《行政诉讼法》）。依照新颁布的《行政诉讼法》的相关条文可知，确认原告诉讼资格的标准是行政相对人和行政行为两者间是否具有“利害关系”，此项规范针对行政诉讼原告资格标准作出了新的界定，继而给司法实践带来了不同的影响。但是针对利害关系的判断标准，有关的法律条文规范和对应的司法解释也并未进行清晰的规定，造成司法实践中出现了诸多争论。在这种情形之下，针对行政诉讼原告资格标准问题深入探究，对于司法实践中处理相似的案件具有极为重要的意义。

　　关键词：　行政诉讼原告; 资格标准; 利害关系;

　　立法者之所以设置原告资格，起初的目标是为了预防起诉人肆意利用自己的诉讼权利进行恶意诉讼，预防司法通过不合适的手段甚至介入起诉人的权利，继而产生裁判结果不公平的问题。[1]行政诉讼的重要目标是解决行政争议，这亦是公民私权利和行政公权力两者间的矛盾问题。行政诉讼具备两方面的价值，其一，行政诉讼的作用是预防起诉人肆意利用自己的诉讼权利进行恶意诉讼而导致司法资源的浪费，这也就保障了行政机关的权威；其二，一旦公民的权益因为行政行为而受到损害，便能够依法采取措施来保障自身的利益。根据上文的论述可知，合理准确地认定行政诉讼原告资格，无论是在学术界，抑或是在司法实践中，均有着极为重要的价值。倘若原告资格标准规定的范畴过于宽泛，超越了司法能够承受的有限程度，这必定会导致司法资源的浪费，而且对于行政机关所采取的行政行为的权威也会带来挑战。[2]然而，倘若过分约束原告资格标准的判定，在公民正当利益受到行政机关侵害而起诉到法院之时，司法审查过程中便会出现问题，譬如在诸多情形下会被判定为不符合要求而不予受理，继而造成行政相对人的正当利益无法获得对应的司法救济，最终渐渐弱化司法机关的威信。本文的研究目的在于，利用对该问题的探究，拟提出一些办法来处理日后的司法实践中涉及的是否具备原告诉讼资格的相关问题，以便于更好地保障公民的诉讼权利，与此同时，还可以预防滥诉导致的司法资源被无端浪费和保证行政机关的权威。


我国行政诉讼原告资格制度的不足及完善建议


　　一、行政诉讼原告资格的界定

　　如其他领域的诉讼一般，行政诉讼中的原告是推动诉讼程序启动和进行的主要角色。原告提起诉讼是导致诉讼程序启动的原因。在整个诉讼程序中具有极为核心的作用。换而言之，倘若没有原告就不会产生诉讼。[3]判断原告是否具备正当资格，也就是判断原告是否有提起诉讼的资格，这也是判断行政诉讼是否合法的主要要素之一。长此以往，有关原告资格标准的解释和掌握比较不统一，在实践中具有极大的任意性，必须在理论方面厘清。

　　因为司法资源具有稀缺性的特点，行政诉讼这一权利保障的最后防线，并不是任何行政争议都能够通过司法程序处理的。原告方是公民、法人或其他组织向法院起诉的情况下，从主体资格方面入手，针对起诉之人作出的约束。具体来说，行政诉讼原告资格的含义是，行政相对人在对行政行为不服的情况下具备的起诉成为原告的能力。提出诉讼之人是不是具备原告资格，会影响行政诉讼是不是能够提出和进行。[4]即便是法院已经受理的案件，倘若最终判定起诉人不具有原告资格，法院最终也会裁定驳回起诉，并不会进行进一步的实体审理工作。而原告是否适格，主要是基于下列几种方面加以判定：其一，行政诉讼原告的主体囊括了公民、法人和其他组织。在通常情形之下，身为“民告官”的行政诉讼，原告大部分是“民”，也就是公民法人或者其他组织，然而这并不否认，在特殊情况之下，行政机关也会变成行政管理的对象，对于对其作出的行政行为不服而提出行政诉讼继而成为原告。与此同时，外国人、无国籍人以及外国组织，也有资格根据《行政诉讼法》的规定，在中国提出行政诉讼，继而成为原告。而身为行政诉讼被告的一方仅限于“官”，也就是采取行政行为的行政主体，而且原告以及被告两方的角色是固定不变的。[5]其二，和被控诉的行政行为存在利害关系。和被控诉的行政行为存在利害关系指的是行政机关的行政行为给公民法人或是其他组织的正当利益已然或是将会带来现实影响。其三，向法院提出诉讼仅限制在可以要求行政诉讼保护的利益范围内。简单而言，原告认定自身的正当利益因为被控诉之行政行为而遭受损害，而且这种利益是值得通过行政诉讼加以保护的。在现实情况中，部分起诉人提出诉讼要求保护的利益并不具有正当性，如此一来，起诉人显然就不具备原告资格。其四，起诉人具有诉讼权能。起诉人可以以自身的名义起诉，依法行使诉讼权利，并且履行诉讼义务，而且在诉讼结束之后可以承受裁判中规定的权利义务的公民、法人或是其他组织。[6]

　　二、我国行政诉讼原告资格制度存在的问题

　　（一）缺乏足够的制度基础

　　根据我国当前的法律规定情况来看，想要利用法律来维护行政相对人的利益以达到保障社会正义的目标，将会出现下列三方面的问题：首先，由于宪法权利存在一定的约束性，导致诸多社会改革主张无法获得有效回应；其次，司法机关当前并不具有促进社会改革不可或缺的独立于其他机关的能力；最后，法院缺乏促进施行对应政策和社会改革的核心工具。由于当前法律仍存在上述三方面的问题，因此在当前实行的制度之下，企图利用行政诉讼原告资格制度来实现《行政诉讼法》规制的目标时，易于产生“徒法不足以自行”的情况，也就是以法院为主要机关的司法，在利用原告资格制度之时依然必须获得其他国家制度的协助，倘若缺乏这部分制度，便会导致法院和司法利用行政诉讼原告资格制度来促进公民正当利益的保障以及监督行政权力这一目标很难达成。[7]这部分制度基础具备相当程度的概括性和宽泛性，简单而言，在作者看来，最少应该包含：政府的依法行政、对司法的绝对尊重、司法权威以及相对独立性。这部分制度基础的匮乏，不仅是中国行政诉讼原告资格制度隐藏的、最核心的缺陷，亦是从根源上导致如今行政诉讼原告资格制度存在缺陷的核心原因。

　　（二）原告资格标准内涵不明确

　　根据上文可知，起诉人具有原告资格的条件包含了“合法权益标准”以及“分析标准”，但是关于如何判定起诉人是否满足这两项条件，在当前的学术界和司法实践中，依然缺乏统一的观点。根据大部分学术专家的观点，“合法权益标准”规定在《行政诉讼法》中，该部法律明确指明了当事人认定自身正当利益遭受损害的，并能够向法院提出行政诉讼。[8]但是《行政诉讼法》的其他条文，并未针对此项规定进一步作出清晰的界定。显而易见，此标准是具有极强主观性的标准，需要素养极高的法官和权威的司法才能够做出准确的判定，如此不严格的界定，在司法实践中无法发挥现实的作用。而对于“利害关系标准”，相比于“合法权益标准”而言，此项标准明显有了进步，这主要体现在：首先，具有了更加客观性的标准，以合法权益作为依据；其次，将“合法权益”引用到“利害关系”中，可以更加明显的凸显出原告得到原告资格的根据。[9]然而这针对如何解释“法律上的利害关系”具有极强的不确定性。最高法院曾经出台规定解释，“利害关系”所指的是被控诉的行政行为给自然人和组织的权利义务已然或是必然带来现实影响，此种利害关系包含不利的关系以及有利的关系，然而，无论是何种关系都需要是一种已然形成或是必然形成的关系。依照学术界当前的研究来看，法律上的利害关系通常被划分成“权利要素”和“因果关系要素”两个等级。针对权利要素，通常概括性的将之称作合法权益，然而此项权益属于可争议的权益还是确认的权益？是法律明文规定的权益还是部分尚未被法律明文规定的权益？针对这些问题，我国相关的行政诉讼原告资格规范中并未作出清晰的界定。

　　（三）原告资格的范围狭小

　　原告资格范围狭小包含了法律规范上的范围狭小和实践中的范围狭小这两种问题。前者重点体现在当前《行政诉讼法》及其有关司法解释的规定中，这部分规定主要是以确定行政诉讼原告资格的数个核心要素的方式出现，这部分要素包含了：行政诉讼的受案范畴、合法权益等等，各部分要素之间又密切相关，《行政诉讼法》有关受案范畴的相关条文便能够体现出该问题。根据受案范畴的视角而言，《行政诉讼法》第十一条第一款第八项规定了“侵犯其他人身权、财产权”，笼统地包含了除此项条文其他7项以外的侵害人身权和财产权的其余情形。但是该条文第二款却又指出了，除了前款规定之外，法院受理法律法规规定的可以提出诉讼的其他行政案件。[10]根据针对上述两款规定的解释，在现实案件中，法院受理的大部分行政案件都是涉及侵害人身权和财产权，而针对侵害其他权益的案件，在受理的过程中持有极为谨慎的态度，这一问题在诸多起诉高校的案件中体现得极为明显。由此可知，从受案范畴的视角来考量行政诉讼原告资格，受案范畴的有限性导致了原告资格范畴的有限性。其次，行政诉讼原告资格的范畴狭小还表现在司法实践中，法官对于相关行政诉讼原告资格各项规范的掌握上，这主要表现在针对因果关系的掌握上。根据前文所述，“利害关系标准”隐藏了针对因果关系的判定，设置该规定的目标是预防诉讼具有随意性，这亦是原告资格的基础作用之一。

　　三、完善我国行政诉讼原告资格标准的建议

　　（一）完善行政诉讼原告资格制度的原则

　　针对当前行政诉讼原告资格制度存在缺陷的问题，笔者提出的建议是由最高人民法院出台相应的司法解释。在我国司法解释尽管不具备判例法的作用，然而根据最高法的规定，司法解释不单单对某个具体案件产生效力，也会对其他法院处理相似案件产生约束力。针对个别案件出台的解释不但有助于填补立法上的缺陷，而且也可以体现出最高法的司法解释在诉讼程序中有着不可或缺的作用。司法解释的出台是为了填补制定法的缺陷，对于现实案件中遭遇的问题，及时有效的出台有关规定来处理难题，相比较而言，司法解释更为灵活，根据该特征，其作用依然是极为显着的。对于在《行政诉讼法》中并未详细规定的“合法权益标准”以及“利害关系标准”的问题，可通过司法解释做出进一步的规定。譬如此前的法律上利害关系最高法就曾经针对其含义出台专门解释，如此一来，便有利于人们在现实案件中对该标准作出准确的定义。针对前文所提及的当前法律针对利害关系规定不清晰的问题，司法解释也曾经列明了利害关系的五类情况并且还规定了以上兜底条款，最高法也能够采取司法解释的方式针对利害关系作出规定，使人们能够清楚地掌握何为利害关系，此种关系包含了哪几种类别，是不是包含事实上的利害关系、何为权益等等，这样才能够更加便捷有效地处理司法实践中的难题。

　　（二）我国行政诉讼原告资格标准的完善

　　关于行政诉讼原告资格标准，部分学者提出了主客观相结合的标准。此种标准指出，应该将当前《行政诉讼法》中规定的主观性的“合法权益标准”以及司法解释中的“利害关系标准”两者相联系，也就是不但要在主观方面作出界定，还应当在客观方面满足利害关系的标准。然而此种观点看起来极为全面，实质上，此种观点却缺少现实意义。和利害关系标准相对比，很难凸显出其特殊之处。还有诸多学者针对行政诉讼原告资格标准的探究是基于当前已有的利害关系标准入手，希望健全此项标准，此乃我国行政诉讼原告资格标准探究的现实情况。基于此，在前文中作者已然针对我国当前行政诉讼原告资格标准所存在的缺陷加以阐明，而且针对行政诉讼原告资格制度的完善提出了建议。因此在作者看来要健全行政诉讼原告资格标准，应该从下列两种方面入手：首先，设立完善统一的行政诉讼原告资格标准。诸多学术专家普遍认可的研究结果，当前实行的《行政诉讼法》和相关司法解释规定了“合法权益标准”和“利害关系标准”。根据这两项标准的具体内容可知，这两者具有显着的差异，因此在使用这两项标准的过程中可能会产生矛盾。在我国，法律的效力位阶高于司法解释，因而为了保障行政诉讼原告资格标准的统一，应当在《行政诉讼法》和相关司法解释之间寻求统一，设立唯一有效的标准，防止产生法律和司法解释规定不一致的现象。其次，保证行政诉讼原告资格标准的合理性，即应当包含下列几方面的特点：其一，包容性。当前立法的主要态势是逐渐放宽起诉资格的限制，让越来越多的人可以针对行政机关的行为提出起诉，使公民能够更加便利和有效地对行政活动进行监督以及保障自己的正当权益。这是当前行政民主公民参与行政活动的重要体现。行政诉讼原告资格标准，是司法人员判定行政诉讼原告资格的基础规定和参考根据，特别是在与行政诉讼原告资格相关的其他规定，譬如类型化的原告资格，不能体现出其应有作用的情况下起到了最后的裁判作用。此外犹如诸多学者所言，行政诉讼原告资格的扩张是不可避免的态势，则与此有关的标准应当为此种扩张的态势保留必要的空间。其二，实践性。行政诉讼原告资格标准应当具备包容性，这就使得它具备了相当程度的宏观性，因此针对该标准所做出的解释，也会具备一定程度的宽泛性。然而这亦是相对的行政诉讼原告资格，同时亦应该是具体的、具有可操作性的，可以在实践中被良好地运用并且起到其应有的作用。

　　（三）逐步放宽行政诉讼原告资格标准

　　在笔者看来，使行政诉讼原告资格标准逐渐宽泛化是循序渐进的过程，需要立法机关和司法机关等多个机关在多种维度中做出协作与配合，利害关系标准的确定会直接给行政诉讼原告资格标准的设置带来影响，在现实情况中应当掌握好利害关系的构成要件、权益的含义和因果关系的判定，针对利害关系的判定应当持有宽松的态度。诚然，无论是哪个国家在考量原告资格标准时，均要考量到该国实际的法制状况，中国亦是如此，原告资格标准亦必定要受限于中国当前的政治、经济和文化传统等诸多方面的情况。倘若在未考量本国现实状况的情形下任意的参考其他国家的经验，则是无法发挥实际效果的，更有甚者，还会冲击到我国当前的法治。目前中国正处在社会转型阶段，深化改革已然步入了攻坚阶段，当前我国正在竭力建设法治政府，然而行政法治情况还未达到完善的程度，倘若将原告资格标准在短时间内制定的过于宽泛，必定会导致行政管理下降，并且当前已有的司法资源也难以处理迅速增加的行政诉讼。因而我国应该基于现实入手，借鉴其他国家的有用经验，逐渐放宽行政诉讼原告资格标准，使更多公民的权利能更便捷地通过司法程序获得救济。

　　四、结语

　　设立行政诉讼制度的目标是为了在预防滥诉以及增强对于行政活动的监督两者间寻求恰当的平衡。然而，不管是《行政诉讼法》抑或是相关的司法解释，都仅仅是对原告资格的问题进行了原则性的规定，针对其详细的标准并没有清晰的规定。在确认原告资格方面，应当基于三方面作出考量，一是要健全行政诉讼原告资格标准的相关制度，出台相应的司法解释，以弥补制定法的缺陷；二是要明确规定行政诉讼原告资格的内涵，避免因为法律规定的不确定性而导致实践中法官过于谨慎；三是要逐步放宽行政诉讼原告资格，既要避免行政诉讼原告资格过于狭小，也要防止行政诉讼案件激增而给当前已有的司法资源带来冲击和挑战。笔者确信，只要从上述三方面入手，行政诉讼原告资格的相关问题必然可以得到妥善的解决。

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